论公共预算制度安排的优化模式，本文主要内容关键词为：预算论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
何为优化或理想化的公共预算模式？（注：在理论上，公共预算是与市场经济和公共财政相对应的政府预算类型，在实践中，它也是当代市场经济国家通行的政府预算模式。尽管从严格意义上区分，国家预算、政府预算和公共预算的概念是有差别的，但按照约定俗成的习惯，这三个概念基本上是可以通用的，本文亦遵此惯例。）这不仅是各国政治家、经济学家以及改革实践者们殚精竭虑不断追问、探讨的一个重大理论问题，而且政府预算的制度安排关系到人民的政治、经济利益与民主权利的行使，也是引起社会公众密切关注的重要现实问题。至今，政府预算制度已经历了数百年的发展演变历程，成为各国市场经济体制和公共财政体制赖以奠基、运转并不断走向完善的基本条件之一（张馨，2001）。自2000年起，我国财政开始编制部门预算、建立国库单一账户和实行政府采购制度三项改革，这将是中国经济体制改革的一个重要转折点，会给中国财政制度和政府公共管理体制带来根本性的变革。然而，对于中国公共预算制度改革的目标模式，同样存在“追求卓越”的选择，需要我们在合理吸收各家学说理论精髓的基础上，创新符合中国国情的公共预算优化模式。
一、公共预算的四重内涵及功能
在我国财政学教科书中，国家预算多被定义为“政府的基本财政收支计划，其功能首先是反映政府的财政收支状况（陈共，2000）”。（注：这一概念的渊源是马克思对政府预算概念的阐述：“预算只不过是国家本年度预期收入与支出的一览表，并以上一年度的财政经验及平衡表为依据……每一个国家预算的基本问题就是预算收支之间的对比关系，是编制平衡表、盈余表或者赤字表，这是国家确定削减或增加税收的基本条件。”见《马克思恩格斯全集》第9卷，人民出版社1961年版，第69、87页。）应该说，这种“基本财政收支计划”的界定概括了政府预算的基本内涵，但若从制度经济学或公共管理的视角上分析，这种概括方法只是描述了公共预算的静态内涵，犹如道格拉斯，诺思对传统经济学所评述的，是对“一个短暂时期内和无摩擦市场假设条件下，由探讨资源配置效率的静态理论单元构成的体系(Douglass C.Nodh,2000)”。换句话说，在制度经济学或公共管理学的意义上，公共预算作为政府治理的一种重要的工具，还具有更深层的与动态的内涵，也正是此种深层和动态内涵的存在，才使当今的公共预算“从一种保证公共支出的合法性与合理性手段变成一种改善公共部门管理和提高资金使用效益的工具(OECD,2001)。”
美国公共管理学者Jonathan Kahn提出，理想化的公共预算制度应能够落实政府的多重责任，而不应把公共预算局限在政府资源配置的技术性工具一重涵义上。就实质而论，推行公共预算改革实际上是在创造能影响公众生活、建立并完善国家制度，且对公众与政府间关系发生重大影响的一种文化或制度环境。因此，美国历代预算改革者们都特别强调公共预算和简单会计账目之间的区别，以期通过预算改革推进国家政治、经济制度的改革与创新(Jonathan Kahn,1997)。
若论及对优化或理想化公共预算模式的探寻，不能不提的是由美、加政府财政官员协会(the Government Finance Officers Association of the United States and Canada GFOA)（注：美、加政府财政官员协会成立于1906年，是北美和世界著名的专业团体。其网址为http://www.gfoa.org/）设立的卓越政府预算奖励项目(Distinguished Budget Awards Program)。为推动美国和加拿大的地方公共预算制度创新，该协会从1984年起设立了这一奖项，并为之制定了严格的筛选标准，这是一套包含4大类26项具体标准的评估体系（GFOA标准），其中有13项标准是必须的。如今，GFOA标准已经被国际公共管理学界公认为是公共预算制度安排的优化模式，并成为指导独联体和中东欧转型国家地方预算改革的“示范文本”(Kurt Thurmaier，2003)。GFOA标准的显著特点是其动态性和可操作性，它强调在一种动态的制度环境中强化政府责任和公共部门的绩效约束，增强公民对预算的监督和财政透明度。根据GFOA标准，公共预算具有作为政府的政策文件、政府的财务计划和行动纲领以及向公民发布信息的传播装置等四重内涵，因而也具有与之相关的四种功能。
第一，公共预算作为政府政策文件(The Budget as a Policy Document，PD)，对此有4项具体的评估标准。PDI：预算文件应包括对政府组织融资、项目规划及政策目标作出的全面而连贯的陈述，以表明政府政策长期关注的重要政策领域以及相关问题；PD2：预算文件应对组织近期内融资与运作等相关政策作出描述，以此来指导下一年度的预算编制；PD3：预算文件还应对组织内每一个功能单位（如部门、分支机构、办公室等）的具体政策目标作出详尽而全面的陈述；PD4（必须的）：预算文件还应包含一项说明性咨文，在其中要阐明下一财政年度内政策优先项目和与之相关的问题。该咨文还应对本预算年度内原定优先项目的重大调整予以说明，详细解释引致调整变化的各种因素。
第二，公共预算是包含政府大量信息的财务计划(The Budget as a Financial Plan,FP)，因为这是公共预算最基本的内涵与功能，因此其具体评估标准多达9项。FPI：预算文件要把所有可供分配的资金来源纳入其中，并逐一予以说明；FP2（必须的）：文件应包含一个概要，在其中列举重要的收入与支出项目，以及其他资金来源和支出用途，用以整体地反映政府预算的资金来源与运用的真实情况；FP3（必须的）：预算文件至少要涵盖三年的信息，上年度财政实际收支情退和其他信息、本年度预算或预估实际发生的收支数字，以及再下一年度即建议年度的预算收支数。FP4（必须的）：文件应对主要收入来源作出预测评估，分析未来增收的潜力和重要的收入变动趋势；FP5（必须的）：在预算文件的实体部分中，要反映各项基金余额的预期变化，在提交的预算中要把所有可供拨款使用的各项政府基金余额反映出来；FP6：不论在一般性预算制度下，还是实行资本预算分立制度，预算文件都应对本预算年度的资本支出予以特殊说明，并列出重要的资本项目目录；FP7：预算文件还要对资本支出未来产生的直接与间接影响做出预测，作必要的量化分析，如资本支出是增加了额外成本还是节约了资金，或对政府提供的公共服务产生了什么样的影响等；FP8（必须的）：文件还要包括当期债务的数据，说明当期债务水平和法定债务最高限的关系，解释当期债务水平对现行和未来政策操作的影响；FP9（必须的）：文件还要清楚地说明各项预算基金所采用的会计标准，是收付实现制，还是权责发生制，或是其他会计标准。
第三，公共预算具有作为政府行动纲领(The Budget as an Operational Guide.OG)的内涵及功能，对此的评估标准共有4项。OGI（必须的）：在文件中详细描述政府组织的结构系统、各职能部门的活动、所提供的服务以及各项具体功能；OG2：文件应该能提供一套对政府履行职责的绩效进行评估的目标方法，以及考核特定服务单位的服务质量及水平的方法；OG3（必须的）：文件应附带一份或几份描述整个组织结构和人员构成的组织图表；OG4（必须的）：以程序表或缩略图的形式显示上年度、本年度和预算年度组织人员构成的组织地位的变化情况。
第四，政府预算还具有作为向公民发布信息的传播装置(The Budget as a Communications Device，CD)的内涵及相应的功能，传播装置的评估标准也有9项。CDI：文件要向公众传播基本的预算信息，如近年来的预算概况、未来趋势等，这些信息既可以作为预算文件的一部分，也可采取其他形式不定期地向社会公布；CD2：文件要向公众解释其他政府计划的执行，如战略计划、长期融资计划、资本支出计划等将对预算发生的影响；CD3（必须的）：文件要解释下一财政年度预算编制、审议和通过的程序，还有解释预算增补、修订的程序，如果资本预算是分设的，则需说明它与一般性预算的关系；CD4（必须的）：在文件中需要运用直观的图表，以向公众显示重要的财政统计信息，如果图表的内容不易看懂，则应辅之以文字说明；CD5：文件应提供说明性的表格、图形、纵横线标识和矩阵图等，用以标明不同收支项目之间的关系；CD6（必须的）：文件必须有详细目录，以供读者查阅他所需要的信息；CD7：文件的附录应有对一般读者看不懂的专用词语做出的解释，包括缩略语和首字母缩略词等；CD8：文件还应该有一套描述政府组织、社区及所服务人口特征的统计和附加数据，还应提供与公共服务相关的其他背景信息，如人口的数量与构成、区域面积、人均家庭收入等；CD9：文件的印刷、格式和版本应简明扼要，富有吸引力，即使是外行的读者也能读懂，掌握其内容并能比较熟练地运用。
从以上近乎繁琐的26项标准中，公共预算作为政府的政策文件、财政计划、行动纲领和信息传播装置的四大功能被完整地体现出来，公共管理是“行动的科学”，这26项GFOA标准也能够成为各国政府追求理想化公共预算模式的“行动指南”。
二、GFOA标准与R-D政府责任框架
近20年来，国外公共管理学界理论研究的成果之一，是对政府内部责任约束关系的阐述。以Aaron Wildavsky为代表的早期公共管理学家通常是从“国库资金的监控者和使用者(guardian or spender of the public purse)”双重角色的视角上分析考察体现在公共预算中的政府责任(Wildavsky，2001)（注：Aaron Wildavsky美国著名政治学家、公共管理学，他提出预算政治过程中“使用者和监控者两个分法”博弈分析框架，此种分析方法曾经为公共选择理论运用“二人囚徒困境”分析预算政治问题提供了启示。），当代制度经济学、公共组织管理，特别是委托—代理理论则进一步揭示了政府部门中的责任关系远非“两分法”般的单纯。事实上，公共部门中存在多重委托—代理关系，代理人因面对多重委托者，因此，他们承担的责任也必然是错综复杂的，下级政府要向上级政府负责；政府内部立法、司法、行政之间也存在责任约束关系；各级政府都要向人民负责，每一个公务员都要履行自己的专业职责等。为厘清政府部门中的责任关系，美国公共管理学家Romzek和Dubnick在1987年描述了一个框架图形，用以阐释政府内部的责任约束关系(Romzek and Dubnick，1987)。
在Romzek和Dubnick的政府责任框架中（见图1，以下简称R-D政府责任框架），横向显示对政府责任的期望和控制来源于何处，是源于内部，还是来自外部。比如，政府层级间的责任产生于政府机构内部，而法律和政治责任则源于政府外部。纵向显示政府履行职责的自主程度，在政府上下级之间和硬性的法律约束下，政府行为者自主决策的自由度较小，而在专业责任和政治责任方面，政府行为者的回旋余地相对大一些。当然，R-D责任框架所显示的四种责任机制并不是截然分开的，从委托—代理的角度分析，有时一个委托者会要求代理人承当多重责任，作为代理人的政府又必须同时为多个委托者的利益服务。
图1 Romzek-Dubnick的政府责任框架
资料来源：Kurt Thurmaier:The Roie of Budget Reform in the Accountability of Polishand Ukrainian Local Govemment,International Public ManAgement Journal,Volume 6Nutuber 1,2003,p20.
(1)层级责任。马克斯·韦伯曾经系统论述了政府组织的特点，指出现代国家的政府组织是高度正式化、以严格的层级节制为特征的权力体系。因此，政府层级间的责任框架是建立在对个体实行严格监督的基础之上，科层组织的每一成员都要清楚如何从上级获得指令，然后又怎样将指令传达给下级，政令上传下达的链条必须畅通无阻。在层级责任框架里，下级政府受到上级政府的严格控制，下级政府的自主裁量权很小。公共预算中的层级责任不但表现在中央与地方之间的关系上，而且，还反映在公共部门中雇员与雇主之间的关系上。
(2)法律责任。是从外部对政府履行既定职责进行监督的约束机制，包括详查立法过程和宪法中存在的某些疏漏，以提出改进与完善的措施。很多国家的中央政府都在地方层次上建立了审计监察机构，以检查地方的收入、支出是否符合法律规定和法定程序。或者，由独立的审计机构对政府收支做出审计，建立公民监督政府的有效机制。
(3)政治责任。主要指对关键的利益相关者应及时做出回应；如对民选官员、重要委托人以及与社会公众利害攸关的问题与事件及时做出回应。在关键时刻，政治责任应压倒层级责任和法律责任，如面对公共卫生或公共安全突发事件，所在地政府应果断决策，动用必要的财政资源从容应对，而不应坐等上级指令或固守既定的法律程序。
(4)专业责任。建立在政府组织高度专业化的基础上，公共部门中的专业人士被赋予工作中的较大自主权，而权力是与责任相对称的。专业责任需要专业经验的积累、专业技术的培训，建立相关的专业知识与技能考核、认证制度，以及统一的专业技术标准、规范等。
现在，让我们返回到本文第一部分介绍的GFOA政府预算标准，可以看到GFOA标准与政府责任框架是相辅相成的，这体现在GFOA标准可以完全嵌入到R-D政府责任框架之中，嵌入的结果是使政府制度结构中的四项责任得到全面的落实。如下图所示。
资料来源：同图1，第24页。
GFOA标准与R-D政府责任框架示意图
由下图可知，GFOA标准能够使R-D政府责任框架进一步细化；反过来，GFOA标准也很好地体现了政府的四项责任，其中有五项标准(OG3、FP4、FP7、CDl、CD8)还承载着双重的政府责任。GFOA标准虽然主要是针对地方预算而设计的，但它对于各个级次上的政府预算设计都具有借鉴意义。
三、对深化我国预算制度改革的几点建议
将国家预算界定为政府的财政收支计划，是中西方财政理论的共同之点，但双方的差异也是很大的，主要的差异在于我国财政理论界主要是从经济关系的角度考察国家预算，指出它是基本的财政分配手段，反映了基本的财政分配关系；西方理论界则更多地强调政府预算的政治性，指明预算过程受立法机构和政治程序根本制约和规定限制的特点（张馨，1997)。从本文所论述的GFOA标准与R-D政府责任框架的契合中，也可以更直接反映出政府预算对于强化政府责任的重要意义，揭示预算政治过程中多元角色互动的博弈关系，以及政府预算的多功能性特点。从政治学、制度经济学、公共管理学等多学科角度研究公共预算制度，是值得我们借鉴的一条路径。沿着这条路径，决策者的眼界得以开阔，从单纯对政府财政收支的关注，转向对公共服务绩效、各级政府的责任、公共政策透明度、政府执政的效率、公民参政议政乃至民主政治制度确立等问题的深切关怀。简言之，就是要使公共预算真正成为“上达民情，下传政纲”的政府治理工具。基于这样的思索，本文特对我国的公共预算制度改革提出以下政策建议：
首先，应注重预算的功能性，不宜将预算科目的细化当作改革的直接目标。OECD国家预算改革的成功经验是在实行结果导向的预算或绩效预算以及权责发生制会计基础的同时，放宽预算科目限制，增加管理灵活度，预算编制及控制从关注投入转向注重产出(OECD，2001)。我国的细化预算是针对以前不编制部门预算的情况提出的，当部门预算制度确立之后，显然不宜在预算科目细分上过多地做文章，以免陷入繁文缛节之中。更应当注重的是预算的功能性、导向性和透明度，注重预算的执行效果，让预算便于向公众传播信息并接受社会监督。
其次。在部门预算编制基本就绪之后，要不失时机地推进绩效预算、零基预算等改革举措。政府部门是国家履行职能的基本单位，政府执政的总体绩效是由各个政府部门的个体绩效汇总而成。绩效预算既可以是宏观的，也可以是微观的。在宏观上，不但要确定与经济总量、增长速度相关的指标，还应确定各项社会事业发展、区域经济均衡、生态环境保护、社会福利保障、公共卫生与健康等方面的绩效指标。宏观绩效指标有赖通过微观层次上的绩效指标加以落实。结合财政部门预算的编制，各级政府部门都要在精简、高效的原则之下，确定组织结构、职责及其使命，进而核定履行职责所需的人、财、物力，确定运用这些人、财、物力所要达到的绩效指标。在分级财政预算中，要广泛吸收公民参与，了解民间对公共产品与服务的需求，不断提升基层公共服务的提供绩效。实行绩效预算能够统领政府组织的精简优化、公务人力资源管理、财政资金使用效率，以及公共服务的绩效改善等诸多方面的改革，进而从整体上提高国家的竞争实力。
再次，为更客观地衡量政府部门运行绩效，达成政府中长期发展目标，要着手编制中长期政府预算。从小处着眼，中长期预算有助于克服年度预算制度下预算单位为逃避上交结余而突击花钱的负激励；从大处着眼，中长期预算则可以体现财政政策的前瞻性和持续性，强化国家财政的跨年度宏观调控功能。
最后要强调的是，预算制度改革需要自上而下地进行宣传，但真正在全国落实还需要自下而上地层层推进。提供基本的公共产品的任务是由基层财政承担的，因此预算制度的改革也需要从基层做起。应本着先易后难、先试点后推广的原则，稳步推进我国公共预算制度的改革。
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