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修回日期：2006-03-13
〔分类号〕D035
政府信息公开是提高效率、规范行政行为、保障公民权利、强化民主政治的重要途径。以数字化与网络化为基础的电子政务为政府信息公开提供了重要的技术支持。同时，政府信息公开是电子政务的重要功能，对电子政务的发展有着重要的需求拉动作用，是电子政务发展的重要动力。
1 政府信息公开概述
1.1 政府信息公开的内涵
关于政府信息，许多国家和地区信息公开法律条例中都有相关的界定。我国《广州市政府信息公开规定》中所称的政府信息，是指各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息[1]。我国《北京市政府信息公开管理办法》(征求意见稿)所称的政府信息是指政府机关合法产生、采集和整合的与经济、社会管理、公共服务和内部行政相关的内容[2]。在学术界，法学界、行政管理学界及信息管理学界也有一些不同的表述，但看法基本上是一致的。陈云等学者认为，“政府信息是政府部门为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处理的信息”[3]。
政府信息有广义与狭义之分，广义地讲，政府信息包括政府、司法、党务及一些事业单位所拥有的信息；狭义地讲，政府信息专门指政府机构所持有的信息。我们认为，政府信息是指各级政府机构在管理、决策以及服务过程中所获取、拥有、产生、存储、管理和使用的文件、记录、档案、会议资料及相关的组织、人事、行政服务程序等信息，这些信息既包括与政府自身行政管理服务相关的信息，也包括政府获取的企业、个人及其他社会组织的相关信息。
关于政府信息公开，在国外文献的表述中主要有“ government information sharing” 、“ open government” 、“ government sharing”、“ freedom of information” 等，文献中很少把政府信息公开与共享做区分。根据在中国期刊网的检索，国内研究政府信息公开的文献较多，而研究政府信息共享的文献较少。可以认为，政府信息公开与共享的侧重点略有不同，政府信息公开主要是针对企业与法人的信息公开，而政府信息共享则主要指政府之间以及政府部门机构之间的信息共享。从广义上看，公开是共享的一种特殊形式。
姚国章教授等认为，“政府信息公开是指各级政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政权的组织，按照规定的标准、程序和时限，将本机关、本单位办理政务和社会事务活动事项，利用信息载体予以公开，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用其所控制的信息，并接受公民、法人和其他组织参与民主管理和监督的这样一种制度”[4]。我们认为，政府信息公开除了政务及行政信息之外，还应包括一些保密法规所豁免的相关信息资源，如不侵犯企业商业秘密及个人隐私的数据及记录等。因此，政府信息公开是指各级政府部门及相关机构，依据相关的法律与条例，将其政务与行政信息以及所拥有的相关信息资源，通过一定的信息渠道公开发布，或者根据信息的不同使用范围，应企业或公民的申请向其提供使用的制度。
可以看出，政府信息公开首先是一个有法律依据的制度，是依法保障公民的知情权、监督权及参与国家事务等权利的有效途径。因此，政府信息公开立法就成为政府信息公开的首要条件。其次，需要一定的信息传播途径，比如通过电视、广播、网络等对政府信息进行公开。第三，信息公开是政府部门的重要职责和义务。目前，免费公开已经成为世界大多数国家政府信息公开的基本原则。
1.2 国内外政府信息公开概况
政府信息公开制度是当今各国普遍推行的一项制度。到2002年，世界上已经有近50个国家建立了政府信息公开法律制度[5]。
1.2.1 国外政府信息公开情况 1766年，瑞典制定了《出版自由法》，规定了报刊为了出版可以阅览、转载公文书的权利[6]。这是世界上最早出现的与信息自由相关的法律，1949年，瑞典国会通过了现行的《出版自由法》。后来又于1991年制定了《表达自由法》。这两部法律被认为是瑞典宪法不可分割的组成部分。从1997年起，瑞典政府开始有目标地推进电子政务，并且努力缩小数字鸿沟[7]。
美国是世界上对政府信息公开制度的发展影响最为深远的国家。早在1909年，美国佛罗里达州颁布了名为《政府记录法》的法律。1967年，美国总统签署了《信息自由法》，1974年美国参众两院通过了《隐私权法》，对《信息自由法》中关于政府所持有的公民隐私信息的保护做了规定。1976年通过了《阳光下的政府法》，该法案允许公众参与行政机关的会议。1996年，美国政府对《信息自由法》进行了修订，称之为《电子信息公开法》，该法规定从1996年11月以后，各部门的信息(部分除外)都须在一年内通过互联网等电子媒体向国民公开[8]。另外，美国的政府上网工程完成出色。2000年9月，美国大型综合门户网站“第一政府”网站(WWW.Firstgov.gov)开通，面向市民、面向企业和面向政府，开展全方位服务。到2003年年初，美国政府网页数已多达3500万页[9]。
英国于1994年开始“政府信息服务”的实验计划，1996年公布“直通政府”计划，并在绿皮书中提出以电子方式传送政府服务给社会公众[10]。据英国国家统计局的报告，到2001年1月，已有40％的政府服务可以通过互联网提供给公众。在成人网民中，18％的人使用政府机构网站获取服务或官方文件等信息。政府机构网站总数达1000多个，每星期的访问请求超过24万[11]。在立法方面，1999年英国公布《信息自由法草案》，2005年1月正式生效。按照这一法律规定，任何人，不管是否拥有英国国籍，也不管是否居住在英国，都有权利了解包括中央和地方各级政府部门、警察、国家医疗保健系统和教育机构在内的约10万个英国公立机构的信息。公众须书面(包括以电子邮件、信件或传真形式)提出咨询，写清咨询内容和姓名地址，但毋须说明理由。除特殊情况外，被咨询机构必须在20个工作日之内予以答复[12]。
韩国于1996年12月颁布了《公共机构信息公开法》，是亚洲国家中第一个制定信息公开法的国家。该法规定全体国民有权请求公开信息，外国人的信息公开请求由总统特定[13]。
日本于1991年12月发表《行政信息公开标准》，1998年3月通过《信息公开法案》[14]。2001年4月1日，日本《信息公开法》(正式名称为《关于公开行政机关所保有的信息之法律》)正式开始实施。
1.2.2 我国政府信息公开的情况 由于历史原因，我国政府信息公开制度建设相对较晚。1999年开始启动的“政府上网工程”以及随后电子政务的快速发展，对我国政府信息公开起到巨大的促进作用。到2005年7月，我国以gov.cn命名的政府门户网站发展迅速，数量已超过1万个。93％以上的部委拥有部门网站，73％以上的地方政府(省、地、县)拥有门户网站，2004年，政府门户网站总体数量年度增长47％[15]。
在信息公开立法方面，我国至今尚未正式颁布国家性法律，但是在一些相关的法规中已经涉及了部分政府信息的公开与保密界限，比如《档案法》、《保密法》与《统计法》等。
信息公开的另一面则是信息保密，二者具有密切的关系。1983年12月通过的《中华人民共和国统计法》涉及到了国家所保有的关于个人与企业秘密信息的公开限制，该法规定：“国家统计局和省、自治区、直辖市的人民政府统计机构依照国家规定，定期公布统计资料。……国家统计数据以国家统计局公布的数据为准。(第十四条)”；“属于国家秘密的统计资料，必须保密。属于私人、家庭的单项调查资料，非经本人同意，不得泄露。统计机构、统计人员对在统计调查中知悉的统计调查对象的商业秘密，负有保密义务(第十五条)”[16]。
1987年9月通过的《中华人民共和国档案法》涉及到了国家档案向社会开放的年限及保密档案的解密条件，该法规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。保密档案的管理和利用，密级的变更和解密，必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理”[17]。
我国于1989年5月开始实行《中华人民共和国保守国家秘密法》。该法规定了国家秘密的范围和密级，并规定“国家秘密事项的保密期限届满的，自行解密：保密期限需要延长的，由原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关决定。国家秘密事项在保密期限内不需要继续保密的，原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关应当及时解密。(第十六条)”；“不属于国家秘密的，不应标为国家秘密文件、资料(第十二条)”[18]。
到目前为止，我国的地方性政府信息公开法规建设取得了很大的进展。2003年1月1日《广州市政府信息公开规定》正式实施，这是我国出台的第一部地方性政府信息公开条例。受2003年SARS影响，我国政府信息公开进程空前加快。2004年2月，北京市信息化工作办公室在“首都之窗”推出了《北京市政府信息公开管理办法》(征求意见稿)，公开征求社会各界意见。2004年4月《深圳市政府信息网上公开办法》正式实施。2004年5月1日，《上海市政府信息公开规定》、《成都市政府信息公开规定》正式实施。2004年7月1日，《重庆市政务信息公开暂行办法》正式实施。2004年10月1日起，《杭州市政府信息公开规定》正式实施。
2005年，我国政府信息公开立法进程进一步加快。2005年3月24日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》正式发布。2005年7月，浙江下发了《关于进一步推行政务公开的实施意见》。2005年10月，中央政府门户网站开始试运行。2005年11月，苏州市出台了《政府信息公开规定》。2006年1月10日，《陕西省政府信息公开规定》正式施行。2006年2月1日，《辽宁省政府信息公开规定》开始施行。
1.3 政府信息公开的方式
1.3.1 主动公开 主动公开是指政府机关通过某种方式主动地公开政府信息而不需要申请。它的特点是：以不特定的多数人即社会公众为公开对象；内容具有相对稳定性。一般包括事权、财权、人事权及行政行为等方面的信息。
以《广州市政府信息公开的规定》为例，政府主动公开的信息内容包括：社会经济发展战略、重大决策、规章与规范性文件、政府的机构设置、政府行政审批项目、重大突发事件的处理情况；财政预算报告及其执行情况，重要专项经费的分配使用情况，重要物资和项目的招标采购情况，政府投资建设的社会公益事业情况；政府领导成员的履历、分工和调整变化情况，公务员录用相关情况；行政行为的依据、程序等相关情况。实行内部公开的信息内容包括：本机构领导成员廉洁自律、内部财务收支、内部审计结果等情况。属于主动告知的政府信息包括：对相关人作出行政处理决定的部门、程序、依据和理由、结果、救济途径和时限等。
1.3.2 申请公开 申请公开是指只涉及部分人和事、不必要社会公众广泛知晓或参与的事项，公民、法人和其他社会组织根据自身需要通过电子邮件、电话、函件、传真、电报等形式向有关行政机关提交信息获取申请，政府根据有关法律法规规定，按程序向申请人公开[19]。一般来讲，政府机关应当以该申请要求的形式提供信息，因各种原因无法满足的，应给予说明，并选择以符合该政府信息特点的形式提供。申请公开是政府信息公开的一种重要形式，也是保障公民、法人和社会团体知情权、参与权和监督权的重要内容。相对于主动公开，申请公开具有更强的针对性和实际效果。
2 电子政务信息公开的优势
政府信息公开的基本精神可以总结为“政府信息面前人人平等”。从历史上看，政府信息公开有多种方式，如大众传媒、政府出版物、听证会、新闻发布会等。目前我国网络的普及率还不够高，上网人口主要集中在城市和文化水平相对较高的人群中。多种信息公开方式的配合使用，将充分体现出我国建设“和谐社会”的思想宗旨。但是，从长远来看，电子政务对于政府信息公开有着不可比拟的优势，主要体现在以下几个方面：
2.1 节约成本
对于政府而言，电子政务系统的建设需要较大的投入，但一旦硬软件建设完成之后，信息经济的高固定成本与低复制成本的特点就体现了出来，通过其所传递的信息公开服务越多，其利用率越高，而其相对成本也越低。相对于传统信息公开方式，电子政务信息公开服务可减少交通、人力、邮电、复印、纸张等费用，“据美国环保局计算，如果将一些环保资料送上网络，不必像以前那样，通过邮局发送，一年可节约大约500万美元。政府还可通过减少人手来节约开支。美国亚利桑那州政府将车辆监理系统送上网络，每年可节约125万美元”[20]。对于公众而言，电子政务网络使用的公平性可以减少公众获取政府信息的社会成本，充分实现其知情权。对于企业而言，电子政务的信息公开服务将大大削减公司的时间、资金与人力成本。
2.2 内容全面
政府信息纷繁、复杂，种类繁多。传统的信息公开方式受到成本的限制，不可能将政府拥有的所有信息向公众公开，只能择其要者公布，如各种政策、法律法规、方针等。而政府网站却具有超强的信息沉淀和积累功能，不受篇幅限制，可以同时向公众公开大量过期与当期信息。
2.3 获取便利
任何一种传统的政府信息公开方式，都有可能受到时间或地域的限制，这使得电子政务具有极大的优势和潜力。首先，对公民与企业来说，可以不受地域与时间的限制，只要是互联网所在的地方，就可以随时获取政府信息。其次，政府网站无可比拟的检索功能可以帮助用户快速找到所需信息。第三，电子政务便捷的复制、下载、存储与信息传递功能也是传统公开方式所无法与之相比的。
2.4 互动性强
传统的政府信息公开方式主要是以大众传播为基础的单向信息传递模式，如：政府公报、电视、广播、报刊、新闻发布会，等等。公众对政府公开的信息基本上处于被动接受的地位，如果他们对其有意见或建议，反馈渠道则非常狭窄。
在电子政务环境下，公众与政府之间的互动交流大大加强。他们既是政府信息的接受者，也是信息的反馈者、发送者和意见的提供者。在电子政务环境下，公众可以实现如下权利：其一，主动选择权——他们能够根据自己的需要主动对信息进行甄别、拒绝、选择，而不再只是被动地接受；其二，发表意见权——公众可以通过网络针对某些政府行为或决策直截了当地提出建议、意见和批评；其三，及时参与权——通过网络，公众可以不受时间和空间的限制，直接参与在线投票，如选举投票以及对某些政策进行评价等，从而实现政府信息公开的民主目标。
3 电子政务信息公开的模式
从本质上来讲，电子政务的基本功能就是政府信息的公开与共享。内网与外网只是代表了信息公开与共享的不同范围。从各国政府信息公开立法的情况来看，信息公开主要指的是政府信息对公众与企业的公开，尽管也有谈及内部公开，如广州市，但总体来讲，内部公开信息所占的比重较少。因此，可以说电子政务的信息公开主要是由外网的政府门户网站来承担的。
根据我们对大量国内外政府门户网站的调查，目前电子政务信息公开的模式主要有以下几种：
3.1 专栏式
所谓专栏式，是指在政府网站上专门设置“政务公开”或“信息公开”栏目。我们认为，信息公开是一个更为广义的概念，它既包括了政务信息公开，也包括了其他类型的政府信息公开。根据我们的调查，目前这种方式主要见于中国比较大型的政府网站，如中央门户网站和上海、北京、广州、大连、武汉等政府门户网站。在政府信息公开专栏里一般设有政府主动公开的信息目录以及申请公开的范围与程序等，体现出我国电子政务信息公开的进程正在不断深化。国外如美国、英国、韩国等政府网站上很少见到专门的政府信息公开栏目，而主要以与公众的互动交流与服务提供栏目为主。
3.2 新闻报道式
政府信息公开是一个动态的过程，而新闻是最能体现信息时效价值的公开方式。因此，在政府网站上，新闻报道是一种非常重要的信息公开方式。这在国外及中国的部委及地方政府网站中都十分常见。以往我们批评电子政务进程缓慢、或者政府网站建设不够完善时常指出“信息更新缓慢”，主要是指网站的动态信息报导与新闻发布滞后或不足。
3.3 专题式
专题式是政府网站信息公开的一种主要方式，主要针对相对稳定、使用频率较高的专门信息，设立相关的栏目，如政府概况、政策法规、政府机构设置等信息。不同级别、不同职能的政府部门，其侧重的专题也有所不同。专题式信息服务的后台是一些专题数据库，用户既可以进行分类浏览，也可以通过检索功能查找专题数据库里的相关信息。
3.4 互动式
互动式服务是政府信息公开的高级形式，也是电子政务发展到高级阶段的一个重要指标。与以上几种服务方式不同的是，互动式服务不再以政府为中心，而是以用户为中心，针对用户的具体需要提供个性化的信息服务。在我们的调查中，国外政府网站的此种功能是比较完善的，比如：美国联邦政府门户网站First.gov在非常显眼的位置设立了“ contact your government” 栏目，旨在“向你的政府与First.gov提出评价与反馈”，并罗列了多种交流方式：①向First.gov发送邮件；②联系你所选举的官员，其中第一位是布什总统；③通过主题分类与政府部门联系；④通过机构与政府部门联系；⑤关于政府、机构及其项目所常问到的问题；⑥电话与电子邮件目录；⑦个人服务目录，包括银行管理机构、卫生、教育乃至“离你较近的农产品市场”等信息；⑧关于联邦法规的评论，鼓励公众通过写作或在线的方式参与政策法规的制定[21]。
相对而言，我国电子政务的互动式信息公开已经起步，但还有待深化。“中华人民共和国中央门户网站”设有“政务互动”栏目，其中包括“政策解读”、“权威访谈”、“建言议政”与“意见征集”4个分栏目，到目前为止，既没有提供任何接受意见反馈的机构与部门的名称和联系方式，也没有建议任何可行的信息交流渠道，但是在网上服务中提供了部分部委机构的简单联系方式。
3.5 公共服务式
公共服务是政府信息公开的特殊形式，也是电子政务的主要功能。目前很多国家的中央、地方及部门政府网站都设有相关的公共服务栏目。电子政务的公共服务既包括公共信息服务，也包括公共行政服务。目前我国大型网站上此项功能已趋成熟，但中小型政府网站上此项功能还显得单调不足。以我国中央政府门户网站为例，设有“应急管理”、“主题服务”(针对公民、企业与外国人提供几乎从摇篮到坟墓的所有可能服务)、“公益性信息”(包括天气、交通、空气、水质等公共信息)与“信访服务”等栏目。
4 目前我国电子政务信息公开服务的不足
虽然电子政务信息公开有许多优点，但我国在这方面还存在着不少问题，主要表现在以下几个方面：
4.1 信息公开量少
从我国目前的情况来看，政府网站的数量已经不少，但是信息公开的质量还有待进一步提高。有些网站只是一种形式，公开的信息量少，部分信息陈旧，更新缓慢；有些只提供照片、地址、机构设置等基本信息；有的只是公布一些文本式的文档；有的则完全是“死链接”。笔者认为当前电子政务信息公开的情况可以概括为“五多五少”，即形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；宏观方面公开多，微观内容公开少；主动公开多，申请公开少；一次信息公开多，二次、三次信息公开少。另外，电子政务信息公开存在着“报喜不报忧”的现象——仅向公众公开正面的信息，而对于负面信息公开不力。之所以会出现这种现象，其中一个很关键的原因就是政府工作的公开性和透明度不够高。要从根本上杜绝这种“报功不报过”现象的发生，就要使政府信息公开制度化、长期化，并且要受到有效的监督。
4.2 互动交流不足
一般把电子政府(政务)建设分为4个阶段：“在起步阶段，电子政务主要实现是政府内部的办公系统和政府信息的静态发布。在政府和用户的单项互动(第二阶段)以及双向互动阶段(第三阶段)，政府的信息实现了动态发布，并且用户可以通过政府部门的网站完成日常事务。在前三个阶段中，政府与用户之间的关系并没有根本性的转变，所改变的只是交流的手段。在第四阶段中，政府部门之间数据集成的实现，促动由用户驱动到政府驱动的根本转变。而在我国，政府信息化的工作目前还主要集中在前两个阶段”[22]，表现在大多数网站仍主要是政府部门向社会公众公布一般信息的一种渠道，缺少互动性的栏目设置，只有少数政府网站设有电子邮箱、留言版、聊天室等互动窗口，有的即使有互动栏目，也是作为一种装饰而已，没有真正实现信息的反馈和互动。
4.3 公开途径比较单一
自从1999年实施政府上网工程以来，电子政务政府信息公开服务基本上是通过政府自己建立的门户网站来实现的。如“《深圳市政府信息网上公开办法》明确指出网上公开是指将政府信息与国际互联网相联的深圳市政府的公开信息网络上给予发布”[23]。这一规定基本上把通过互联网的非政府网站公开政府信息的方式排除在外。类似的还有广州市和上海市都规定“用互联网上的政府网站”来公开政府信息。虽然，政府网站公开有诸多优势，而且要求通过政府的网站来公开政府信息，以显示出政府信息公开的严肃性，但是这种单一的公开方式却不利于政府信息的传播。对于不太喜欢上政府网站或者没有电脑的人群，政府信息就无法被他们所了解。所以，除政府网站之外，还应该重视通过其他非政府网站如百度、新浪、雅虎等来进行信息公开服务。
5 借鉴国外经验，加快我国电子政务信息公开服务
国外一些国家在信息公开方面已经有较长的历史，在电子政务的信息公开服务方面也有许多值得借鉴的经验。
5.1 在政府网站上设置专门的信息公开窗口
美国1996年制定的《电子信息公开法》规定，各部门有义务设立一个名为“《信息公开法》电子阅览室”(FOIA Electronic Reading Room)的主页。该主页将各部门的年度报告等基本资料和过去常被要求公开的信息登载在一个网页上，以方便国民了解这些常用信息。目前，我国的中央门户网站、大型地方及部委网站已有这样的功能，但对于较小型的政府网站还需要进一步推广。目前阶段，在政府门户网站中设置专门的“信息公开窗口”，对于在我国宣传普及政府信息公开、提高政府信息利用率有着重要的意义。
5.2 拓展公开渠道，缩小数字鸿沟
许多国家为了缩小数字鸿沟，促进政府信息公开，采取了一系列措施。英国的网络普及率在1999年为22％，不算高，为此英国政府考虑除了电脑之外，今后会普及数码电视，在英国广泛使用的电话呼叫中心、基础游戏机也会被纳入电子政府的服务终端。2002年，美国休斯顿市投入950万美元，启动了一项消除“数字分化”现象的项目，为那些没有条件使用计算机或上网的市民在图书馆等公开场所提供免费上网的机会。我们也可以借鉴这些经验，加大公共投入，缩小“数字鸿沟”，为公众提供获取政府信息资源的设备和有关信息化方面的知识和技能培训，提高公民利用政府网站的能力。另外，需要提供其他信息公开渠道，让那些没有条件访问到政府网站的公众充分享受获取政府信息的权利。
5.3 设立政府首席信息官制度，提高公务员的素质
目前首席信息官(CIO)制度在企业里已经非常普及，一些国家也已经建立了政府首席信息官制度，美国在农业部、商务部、国防部、教育部等数十个直属部门都设立了CIO的职位。英国政府专门任命了两位高级官员：电子商务大臣(e-Minister)和电子商务专员(e-Envoy)，负责全国的信息化工作[24]。为了提高我国电子政务信息公开服务的质量和效率，需要在政府部门设立首席信息官。籍此，可以对政府机构的信息公开做统一规划、系统集成和资源整合，促进电子政务信息公开的完善。而且，还有利于提高机关人员整体的“电子政务素质”，从而更好地为公众服务。目前我国政府在这方面已经取得了一定的成绩。2004年10月，上海市有20位高级信息技术主管(SIO)获得了职业资格证书，其中有一些来自政府重要职能部门[25]。
5.4 发展立体式的电子化信息公开服务体系
尽管我国电子政务的建设已经取得了很大成就，但是受网络建设、文化水平、经济条件、信息素养、阅读习惯等多种因素的制约，电子政务的信息受众面仍然较小。目前，我国上网人口刚刚超过一亿，相对于总人口来讲仍然是一个较小的比例，并且据我们的抽样访谈调查，在上网人口中经常浏览政府网站的人数所占比重还不够高。因此，我们在加强电子政务建设、重视传统信息公开方式的同时，需要充分利用现代通信技术，加强其他形式的电子化信息公开服务，比如通过手机短信、电子屏幕、街头触摸屏、专栏性的农村信息服务电视节目等方式，形成立体化的政府信息公开模式，来弥补基于互联网的电子政务信息公开的不足。
总之，政府信息公开是信息社会中各国政府的必然选择，是民主政治赖以建立的基础。以数字化、网络化、电子化为基础的电子政务为政府信息公开提供了技术保证，而信息公开的内在要求也极大地推动了电子政务的发展。目前，我国的电子政务信息公开服务还存在不少现实问题，需要在思想认识、制度规范、技术设施等方面不断提高，同时借鉴外国的先进经验。
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