古代监察官员的激励制度
艾永明
【摘 要】 监察是中国古代国家的制衡器，在国家治理体系中具有重要的作用。监察官员是监察活动的执行主体，他们对于监察的有效实施具有关键性的作用。充分调动和发挥监察官员的积极性，是监察制度设计中的重要内容。在这方面，中国古代积累了一些成功经验，通过各种激励措施，最大限度地激发监察官员的荣誉感和使命感，从而忠于社稷、克尽职守。
【关键词】 古代社会 监察官员 激励制度
实施高规格的监察官员选任标准
历代的共识是：“宪官之职，大则佐三公统理之业以宣导风化，小则正百官纪纲之事以纠察是非，故汉魏以还，事任尤重，至于选用，必举贤才”。（《册府元龟·宪官部》）在文官队伍中，监察官员的选任标准是最高的，被除授为监察官，体现了朝廷的高度信任和充分肯定。
第一，必须具有优秀的品德。在中国古代，监察官在很大程度上是个人品德和政治品德的楷模。两汉时，多用为人廉直、不畏强御者为宪官。唐朝“所取御史，必先质重勇退者”。（《唐会要》卷60）宋制，御史是“政治优异者，乃特除拜”，应该“忠厚淳直、通世务、明治体者”。（《续资治通鉴长编》卷171）明代以“公正为心，廉洁自守”者为风宪官。清朝《钦定台规》明确要求科道官“私惠勿酬、私仇勿毁、敢谏不阿、忠贞常矢、言出如山、心清似水。”明清还禁止书吏和受处分者担任科道官。
第二，必须具有出众的文化素质。监察官是古代文官队伍中文化素质最高的一个群体。自隋朝实行科举制以后，历代多从有功名者中选用监察官，其中进士尤受青睐。自唐朝中期开始，御史中科举出身者已超过半数。金朝规定汉人御史“一体纯用进士”。（《金史·完颜守贞传》）明朝定制，科道官应从举贡、进士内年三十以上者中补选。清朝，只有“正途”出身者方可考选科道，“异途”虽经保举亦不得入选。据《国朝御史题名》统计，清朝汉人科道官中“正途”者占95%，进士占80%。
第三，适用高级别的任用程序。古代一般监察官的官品都不高（汉刺史六百石、唐御史正八品、明清御史从七品），如按一般任用程序，它们均属吏部任命。但实际不然，很多朝代对他们适用高出许多级别的任用程序。如唐玄宗时定制，御史“皆进名敕授”；宋朝的“祖法”是“台官必由中旨”，监察官必经“御笔钦点”而定。
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赋予监察官员重要地位
监察官员的重要地位来源于监察的性质和定位。从秦汉至明清，在国家权力体系中，监察权始终是第一层次的重要部分。东汉，凡朝廷议事，御史中丞、司隶校尉和尚书令专席而坐，号称京师“三独座”。唐代，中央权力系统主要由出令（中书省、门下省）、执行（尚书省）、监察（御史台）所构成。元朝忽必烈论朝廷权力体系：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。”（《草木子》卷3下《杂制篇》）明朝朱元璋也说：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。”（《明史·职官志》）监察官行事代表皇帝和朝廷，其地位远远超出其实际品级，如清制，地方知府等官员的品第虽高于出巡御史，但相见时知府等仍需施礼行拜。
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为了维护监察官的人身权益和重要地位，有些朝代还制定了相应的措施。一是维护监察官的人身尊严。唐制：“御史宪司清望、耳目之官，有犯当杀即杀，当流即流，不可决仗，可杀而不可辱也。”明清还规定御史巡按地方，差拨弓兵防护。二是不以“所言不当”处罚监察官员。清代皇帝一再声明，科道官挟私纠弹，严加惩处，若无情私而仅仅言辞不当，则决不追究。三是慎杀监察官。史载，宋太祖曾有不杀士大夫和言事官的誓碑，为有宋一代宽待台谏官立下了“祖制”：“自太祖勒不杀士大夫之誓以昭子孙，终宋之世文臣无殴刀之辟。”（《宋论》卷1）这一祖制不仅成为宋代的国策，而且也在不同程度上影响了后世。
授予监察官员职重权大
自秦汉至明清，监察官员的独立弹劾权在实践中不断得到发展和完善。史载，东汉初年已有此制度之先例：刺史纠奏二千石长吏“不复委任三府”而直呈皇帝。北魏孝文帝时，御史中尉李彪“自谓身为法官，莫能纠劾己者，遂多专恣”，但治中侍御史郦道元偏偏弹劾李彪，朝廷将李彪“付廷尉治狱”，（《魏书·李彪传》）说明御史可向朝廷直接纠弹自己的台长。唐朝，监察官员的独立弹劾权在复杂的政治较量中得到了重要发展。唐初，监察官员可比较自由地弹劾。武后长安九年，御史大夫李承嘉曾责备御史：“近日弹事，不咨大夫，礼乎？”监察御史萧至忠立即以朝廷“故事”为据予以反驳：“故事，台中无长官。御史，人君耳目，比肩事主，得各自弹事，不相关白。”（《通典·职官六》）后来，随着宰相专权的加剧，出现了“进状”和“关白”的规定，监察官员不能独立弹劾。肃宗时，为了打击宰相专权，先后废止“进状”和“关白”，恢复了监察官员的独立弹劾权。
独立弹劾权是朝廷授予监察官员最根本、最重要的权力。所谓监察官员的独立弹劾权，是指监察官员虽然从属于相府或御史台（都察院）等机构，但其弹劾无需宰执或台主等长官批准，御史是以个人名义（有时也联名）而不是以“组织”的名义提起弹劾。监察官员的独立弹劾权，是中国古代监察体制相对独立的重要内涵，对于提高监察官员的地位和权威具有重要作用。
宋代鉴于唐代后朝的教训，更加强调台谏官的独立言事原则。一是台谏独立于相权：御史奏弹“不得求升殿取旨及诣中书咨禀”，“台谏不可承宰相风旨”，这是宋代公认的纠弹准则。二是台谏不受长官节制，奏弹无须“关白”，“不由官长可否”，越来越被宋人奉为“故事”。而且在普通的台谏官之间也实行独立言奏之制：“言事官有所闻见，各得论列”；“平居未尝相见，论事不相为谋”。明代科道官独立纠弹之权得到了进一步的加强。监察御史在体制上受都察院统管（如出任、述职、考核、升黜等都由堂上官参与负责），但其弹奏完全不受长官控制。御史在京纠察百官，常用露章面劾和封章奏劾两种方法，不必经过都察院批准。御史出巡回京，不经都察院而径复御前复奏。御史与都御史虽级别不同，但同为天子耳目，比肩事主，所以不仅各自独立弹事，而且还可互相纠弹：“凡都察院、按察司、堂上官及首领官，各道监察御史吏典，但有不公不法，及旷职废事，贪淫暴横者，许互相纠举。”（《明会典》卷290）清朝承用明代的上述制度，并更加细化科道官实封御前入奏的办法，进一步确保科道官纠弹不受堂官干预。
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厚赏称职的监察官员
监察官是文武百官的监督者，对监督者严加监督自然具有重要的意义。在中国古代，这种监督的主要制度设计是对监察官实行厚赏重罚：监察官称职，便予以比其他官员更丰厚的奖赏；监察官不称职，便予以比其他官员更重的处罚。厚赏，是中国古代激励监察官的重要方式。
汉时，称职的刺史往往升为太守，御史大夫则经常是丞相的候补。唐制，一般官员须经四考才能升转，而御史三考即可。御史升转多为重要职位，且速度甚快，其中侍御史“不出累月即迁登南省，故号为南床百日。”（《通典·职官六》）宋代监察官升迁更加制度化：“故事，台谏官言事称职，甚者不次进擢，其次亦叙迁美职。”（《宋会要辑稿·职官三》）宋代监察官常有越级晋升：“候及三年，或屡有章疏，实能裨益，特越常例，别与升迁。”（《续资治通鉴长编》卷456）宋朝御史中丞升迁宰相者也远多于唐朝。元代对御史升迁较为宽松，只需任满且无异政，均可例加一等。明朝七品科道官无论升迁为京官还是外任，大多可获四、五品之职，其速度之快为其他文官所无法相比，以致有科道官升迁“每苦太速”之说。清代对称职的科道官的奖赏除了援例晋级、加俸外，还有引见、传旨嘉奖、赏物、加恩追赠等方式。历代王朝对称职的监察官的厚赏，既是对监察官恪尽职守的肯定和激励，也是为了吸引优秀的仕子加入监察官行列。
【参考文献】
①[唐]杜佑：《通典》，北京：中华书局，2016年。
②[宋]李焘：《续资治通鉴长编》，北京：中华书局，1992年。
【中图分类号】 D929
【文献标识码】 A
（作者为苏州大学王健法学院教授、博导）
【注：本文系国家社科基金项目“中国古代监察制度对当代监察体制改革的启示”（项目编号：17BFX032）的阶段性成果】
责编/银冰瑶 美编/杨玲玲
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