新背景下农民工子女教育问题的分析与建议，本文主要内容关键词为：农民工论文,子女教育论文,建议论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农民工子女教育面临新背景的分析
教育政策理论认为，教育政策过程是一个动态变化的过程，政策环境、政策问题的变化都会极大地影响教育政策的制定与实施。分析研究影响农民工子女教育政策变化的因素，对于新时期有效解决农民工子女遇到的新问题，对于提升农民工教育政策落实的效果有积极的意义。
（一）新形势：农民工子女教育政策环境变化巨大
以《义务教育法》(2006) 修订实施为标志，“依法保障每一个适龄儿童、少年接受义务教育的权利”，“农民工子女”等弱势群体的教育问题受到国家社会的前所未有的高度重视[1]；党的十七大报告(2007)提出了“教育公平是社会公平的重要基础”，进一步明确提出“保障进城务工人员子女平等接受义务教育”的要求。2007到2008年，免费义务教育在城乡全面推进，千万农民工子女在城市接受义务教育有了切实保证。保障农民工子女接受平等教育，已经成为党和国家新时期的基本教育政策。近年义务教育新政策的颁布实施为农民工子女教育问题的解决提供了新环境、新机遇。
但是，我们也应看到，当前解决农民工子女教育问题的权威政策文本仍然是“两为主”政策。①随着政策的实施，农民工子女教育政策与其他政策的矛盾之处也日渐显现，政策冲突的负面作用日益成为农民工子女教育问题解决的制约因素。例如，被寄予厚望的《义务教育法》虽然明确了流入地政府在流动儿童教育中的责任，但是在“儿童就近入学”方面并没有突破“适龄儿童、少年户籍所在地”的判断标准，只是将问题的解决权“原则性”地下放至“省、自治区和直辖市”，未能从根本上解决《义务教育法》关于“就近入学”的要求与“两为主”政策“以流入地政府为主”之间的矛盾；现行的“分级办学、分级管理、以县（区）为主”的义务教育管理体制明确了义务教育财政责任在地方，在农村由县级财政负责，在城市则由区级财政负责。这种按生源属地核算教育经费的支出方式与“两为主”政策要求的“流入地政府要安排必要的保障经费……要对接受进城务工就业农民子女较多的学校予以补助”之间也存在明显不一致之处；在全国农村地区实行的“两免一补”政策，也由于国家规定“进城务工农民子女与所在城市义务教育学生享受同等政策”，在客观上一度造成农民工子女在城市不能及时享受“免费”补助的结果。农民工子女教育政策与其他政策之间的矛盾冲突及其造成的负面效应也从另一个侧面构成了农民工子女教育政策运行环境的新形势。
总之，农民工子女接受公平教育问题的解决面临新机遇、有了新基础，但同时也遭遇了新的挑战，这些都共同构成了新的历史时期政策运行的新环境。
（二）新问题：“两为主”政策落实过程问题凸显②
1.从“流入地政府”角度分析，各地落实“两为主”政策普遍存在“保守式”解决农民工子女教育问题的倾向， “有限接纳”成为部分地区的地方政策主流。
近年来各地农民工流动人口继续呈迅速增长的态势，随着“两为主”政策的实施，流入地政府财政支出压力日趋巨大，而且出现了“政策落实越好，农民工子女求学数量越多”的情况，直接导致流入地教育资源更加紧张，当地财政“不堪重负”。在这种情况下，较多的大中城市对农民工子女采取了“有限接纳”的策略，认为这样会“更有利于城市社会的安定发展，在一定程度上限制农民工盲目进城”。
在经历了落实“两为主”政策初期的“突击式”解决之后，各地在落实以“流入地”为主的政策时，一般都设立并相应抬高了农民工子女人学的招收门槛。最典型的做法之一是“卡身份”。只有农民工具备多个部门分别颁发的证明（各地不一），如务工证、居住证、计划生育证、子女学籍证等，其子女才能够享受“流入地政府为主”的政策，即“与当地孩子享受同等的教育待遇”。只要上述证明不全，农民工子女入学就仍然要交纳数量不等的“借读费”；做法之二是“卡学位”。众所周知，各地城市学校教育质量也存在严重不均衡的情况，“优质学位”普遍紧缺是一个不争的事实。在这种情况下，各地或采取了“优质学校学位”只对本地学生开放，或只预留极少量的优质学位，农民工子女需要经过“严格筛选”才能获取的“卡学位”的措施；另外，绝大多数城市还都没有设立专项资金来支持农民工子女教育，也没有专门的组织管理农民工子女接受教育的问题。所以，“以流入地政府为主”的落实中仍然弥漫着浓厚的“本地为主、本地优先”的地方保护色彩，“有限接纳”成为地方政策的主导，“流入地为主”实际没能得到落实，或在落实中打了折扣。
2.从城市公立学校的角度审视，“以公立学校为主”在相当多的城市难以实现，进入公立学校的农民工子女面临诸多困境。
一方面，相当一部分城市公办学校现阶段已经难以担当“为主”重任。多数城市流动人口大多聚集在城乡结合部位，就近的公办学校往往已经“人满为患”，“大班容量”情况十分突出，如果这些学校对附近的农民工子女“来者不拒”，就需要大幅度扩大招生规模，这显然是不现实的；农民工子女到其他距离较远的公办学校就学又的确存在交通不便、交通安全问题突出等问题，这样的学校只能有限招收农民工子女入学，客观上造成了公立学校的资源空置浪费现象。
另一方面，几乎所有地区的农民工子女入学都遭遇着学习费用较高的现实障碍。除了农民工本身属于收入低群体外，其子女就读所需“借读费”和“赞助费”仍在很多地区制约着农民工子女进入“公办学校”。如上文分析，外来务工人员身份的特殊性造成了其子女入学在程序上与城市学生的“就近入学”的差异性。很多农民工由于无法预测自己在城市“发展”前景，所以就不会（也无法）办齐孩子上学所需的各种证件，于是其子女要么缴纳高昂的借读费进入公立学校，要么另择他途。即便一部分城市公办学校取消了农民工子女的“借读费”，但城市学生应该交的“服装费、保险费、郊游费、上机费、班费”等在城市居民看来“微不足道”的费用，也会令相当多的农民工望而生畏。加之日常的其他相对高的城市生活费用，迫使相当多的农民工子女“自愿”放弃“公立学校”就读的机会。
另外，多数已经进入“公立学校”的农民工子女处境尴尬。学校距离居住地较远，学生上学不便，学校与家庭联系不便，家庭教育和学校教育不能很好地结合，造成学生脱离父母监护问题非常突出，往返学校途中学生的人身安全没有充分保障；此外，农民工子女群体特有的适应过程中所形成的“戒备”意识往往演化成普遍的自卑心理，造成部分学生和同学、老师的沟通障碍；特别是频繁转学带来的适应困难、学习困难，农民工子女绝大多数学习成绩处于“弱势”地位，也使他们在公立学校处境尴尬，部分人不得不选择“高兴进入，无奈退出”，相当一部分农民工子女距离公立学校渐行渐远。
3.从流出地政府、城市打工子弟学校的角度看，与“两个为主”相对应的流出地政府以及农民工打工子弟学校的“两个为辅”辅助作用并未得到很好发挥。
由于“两为主”政策没能就流出地政府的辅助责任作出详细的设计和要求，客观上“免除”了其对流出的农民工子女义务教育责任，一定程度上减轻了“流出地”财政、管理、师资等多方面的压力，所以在“两为主”政策框架下，绝大多数流出地政府基本上在农民工子女入学的问题上“没有作为”，处于一种超然的状态，完全没有发挥“为辅”的积极作用。
多数城市的民办打工子弟学校则处于“发育”不良状态。为了保证农民工子女平等享受接受教育的权利，当农民工子女因为种种原因不能进入“公立学校”就读时，打工子弟学校应该成为其“底线选择”。但现实情况是，一方面，尽管几乎所有的城市都有为数不少的农民工子弟学校存在，但由于政府“不管（理）不投（入）”的做法，多数学校举办者依然持“维持观望”的态度，致使学校数年来变化不大，多数学校设施简陋，师资参差，教师流动性强，仍然处于“简易学校”状态。另一方面，近年来，随着民办打工子弟学校办学水平越来越受到社会关注，各地都对民办简易学校进行了突击式的审查，有的地方还强行关闭了一批“不合格”的民办学校。就现实情况而言，绝大多数民办学校办学遇到多种障碍，其身份合法化问题很难解决，在现有基础上成为标准化学校困难重重。很显然，城市民办打工子弟学校之所以能够“顽强”生存至今、生源不竭，仅仅在于打工子弟学校对学生“来者不拒”、“收费低廉”，而不是真正地为农民工子弟学校提供“平等有质量的受教育”机会，也没有对“以公立学校为主”起到有效的辅助作用。
（三）新情况：农民工子女就学需求拓展
在今后相当长的一段时期内，大中城市甚至小城市外来流动人口都会出现迅速增长。同时，由于农民工外出时间普遍增长，农民工举家进城比例明显增大，而在城市有“定居”意愿的农民工家庭也日趋增加。[2]农民工子女进城接受教育的需求越来越大，二代移民系统接受教育问题凸显，给“两为主”政策带来更大的挑战，目前“疲于应付”的城市教育系统面临新的严峻考验。
农民工子女教育政策问题发生改变。与早期农民工子女进城求学的“只要有学上就行”的要求不同，农民工子女的教育需求差别越来越明显地显示出来。从某种意义上说，绝大多数农民工子女所需要的教育不是目前城市公立学校提供的教育，更不是多数打工子弟学校提供的维持性教育。农民工子女的教育追求，在经历了最初的“有学上”的入学机会公平时期之后，已经走上了要求“有质量”、“有选择”教育的新阶段。而且，农民工子女教育需求已经和正在向初中和高中阶段延伸。城乡基础教育的巨大反差，也使得农民工让子女在城市接受初中后教育成为一种强烈渴望。“为了让孩子在城里接受更好的教育”是农民工带孩子进城的首要原因。[3]与此同时，为了未来能够在城市谋得一席之地，更多的农民工子弟把目光投向城市职业教育，特别是中等职业教育越来越受到农民工子女更多的关注，成为义务教育后的选择。
二、新形势下进一步优化农民工子女教育政策的具体建议
做好农民工子女接受公平教育的工作，是一个渐进的过程，这个过程是充满困难和挑战的教育政策制定、执行的漫长过程。现阶段，提升政策执行的效果，当务之急是要解决农民工子女教育中的诸多难点问题。
（一）整合区域公办学校资源，大力扶持打工子弟学校，多管齐下全面解决农民工子女“入学难”问题
鉴于部分地区农民工子女“入学难”问题没有得到根本解决的现实，流入地政府、教育主管部门在落实“两为主”中应对具体政策措施作出适当调整完善。
首先，要大力整合区域内公办学校资源，最大限度地利用现有的公办学校资源，真正落实“公办学校为主”的政策。各地应根据实际情况，对农民工子女相对集中区域的公办学校实施扩容建设，增加其容纳农民工子女入学的能力；对于距离农民工居住地相对较远的公办学校可在遵照城市学生“就近入学”的基础上实施适当合并策略，使部分学校腾出学位就近招收农民工子女；部分具备条件的学校还可办成寄宿制，解决农民工子女就学的交通障碍；部分城市也可利用学校布局调整的实际，把部分空置学校办成公立的打工子弟学校。总之，各地（城市）政府应采取果断措施，整体谋划，因地制宜地挖掘公办学校的资源。
其次，要出台专项政策、成立专门组织对区域内现有打工子弟学校进行指导扶持和管理，有效发挥其“辅助”作用。各地应从长计议，在“师资、安全、卫生”等方面要求不降低的前提下，采取优惠政策措施，帮助打工子弟学校解决办学资格问题；教育行政部门及有关部门应当履行管理职责，适时建立公正合理、切合实际的评价体系和监督机制，对打工子弟学校的教育教学工作、教师培训工作进行有效的督导、指导，有效解决打工子弟学校质量不高的问题；城市人民政府应当适时与“合格”打工子弟学校建立委托办学协议，并按照《民办教育促进法》要求拨付相应的教育经费，提升打工子弟学校的办学条件水平。
与此同时，在发挥政府主导作用的前提下，还要动员民间公益组织参与进来，形成公办学校为主、打工子弟学校为辅、民间组织办学参与的多管齐下的格局。另外，建议出台政策，使流出地政府与适当方式参与支付农民工子女义务教育的经费，真正发挥流出地政府的辅助作用。
（二）重视教育过程中的公平对待，对农民工子女进行有效的“教育补偿”，以“特殊对待”措施解决农民工子女“融入难”问题
各地教育主管部门在组织城市公办学校教师的日常培训中，要把“解决农民工子女教育问题”列入培训内容。强化全体教育工作者的平等意识，提高“教育补偿”的责任意识和能力，为在教育、教学过程中实现教育公平奠定基础。
各地教育主管部门要建立制度，督促、指导所属公办学校对农民工子女有组织、有计划地进行“教育补偿”活动，一方面组织责任心强、有经验、有能力的教师队伍，给农民工子女进行“课程补偿”，使农民工子女尽快适应城市教学，达到城市学生的一般水平，解决绝大多数农民工子女“学业成绩不良”的问题，增强“学得好”的信心和基础；在教学的各个环节中，要把农民工子女的教学水平和需求作为重要的教学参照，做到“高看一眼、额外照顾”；另一方面，要充分发挥班主任和科任老师的作用，有意识地设计、组织多种类型的专项教育活动，增进农民工子女的“融入机会”。
另外，各地要把优质教师资源向农民工子女相对集中的公办学校、班级实施“配置倾斜”，保证农民工子女“进得来”又“学得快乐、学得公平、学有成效”，使农民工子女的潜能在公办学校都得到充分的发挥，从而真正有效解决教育过程的“融入难”的问题。
（三）创新管理模式，探索建立适应“就地入学”的管理服务机制，特事特办着力解决农民工子女接受教育“管理难”问题
农民工子女最大的特点就是流动性很大，各地教育行政部门、学校“管理难”的问题突出且具有普遍性。新形势下，各地应创新管理模式、特事特办、形成完善的管理机制。
各地人民政府应授权成立以教育行政部门为主、公安等部门参与的农民工子女教育管理专门组织，全权负责本区域农民工子女接受教育问题的管理工作。要尽快出台细化的农民工子女身份认证标准，建立完善的接纳、管理、扶助农民工子女接受教育的规范制度。各地要以城市为单位统筹本区域农民工子女教育，并着力做到降低（入学）门槛、全纳接收农民工子女入学，大力推行“就近入学”。
建立教育管理部门与中小学校的“热线”联系，形成掌控整体情况与学校管理的全面配合，建立主管部门与学校的“日沟通制度”，形成统一安排、有序管理。
建立针对性的学籍管理制度。教育行政部门应该尽快实现对农民工子女“来者有籍”的管理目标，对农民工子女应单独造册，成立专门适应性的学籍，方便农民工子女的升学、转学。
建立形成公办学校与民工子弟学校联办的办学模式，通过优质学校输出管理、名师带徒、资源共享等形式，使打工子弟学校尽快提升管理水平，融入城市教育的主流。
各中小学校应吸取部分地区的成型经验，加强对校内农民工子女的教育管理工作，形成主管校长、党团组织、班主任及科任老师共同参与的农民工子女教育管理系统，各负其责，在教育教学各个环节全面管理、重点服务的学校管理格局。
（四） 实施政策倾斜，向农民工子女开放高中阶段教育，解决其初中后“升学难”的问题
适时开放高中阶段教育，让农民工子女享受与当地市民子女同样的升学选择机会。实施高中阶段教育扩容建设，挖掘现有高中阶段学校办学潜力，把现有学位招足招满，更多地招收农民工子女入学。
大力吸收农民工子女初中后进入职业学校学习。各地要把农民工子女义务教育后的职业教育需求纳入教育规划，进一步深化职业教育改革，面向农民工子弟扩大招生和创新培训模式，着重培养其就业能力。
充分发挥城市成人教育组织的作用，成人教育机构要适当招收农民工子女就学，为农民工子女继续学习开辟一条通道。
总之，农民工子女教育问题将在我国长期存在，不同时期会呈现不同的特征。我们只有认真分析农民工子女教育面临的新背景，正视政策执行过程中呈现的新矛盾、新问题，才能确立科学地解决问题的新思路、新措施，为从根本上解决农民工子女教育问题奠定坚实基础。
注释：
①2003年9月30日，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，其中提出了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”解决农民工子女在城市入学的原则，简称“两为主”政策。
②2006年以来，笔者先后3次参加了教育部与世界银行关于农民工子女教育课题的调查研究，本段引文部分来自访谈内容。