跨世纪中国住宅产业政策研究的思考，本文主要内容关键词为：产业政策论文,中国论文,跨世纪论文,住宅论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、住宅产业在国民经济和社会发展中的地位和作用
住宅产业不同于住宅建设，也不是房地产业和建筑业的概念。以我之见，住宅建设，主要是从“经济活动”意义上讲的，即住宅建设是从事住宅产品生产的经济活动，住宅产业，不仅包含住宅建设的经济活动，还包含有财产的概念，以及组织和部门的概念。目前，最常见的解释：“住宅产业是以生产和经营住宅（区）为最终产品的产业”，就大致包容了上述含义。我国正式提出住宅产业的概念，是近二、三年的事。这一概念的出现，一是说明住宅建设的重要地位日益提高；二是说明产业经济的研究在我国日益深入。
住宅产业与建筑业、房地产业的区别从多种多样的产业划分的方法讲起。比如，“三次产业”分类法中，建筑业划属第二产业，房地产业划属第三产业。又如，联合国推荐的“标准产业分类法”中，把全部经济活动划为10大项，建筑业列作第5类，房地产和经营服务业列作第8类，等等。在上述分类中，均未单列出住宅产业。住宅产业的提高是研究产业经济理论的产物，它是依据客观存在和实际需要而产生的。谁能否认每年建10亿平方米住宅而形成的住宅产业的客观存在？谁能说不需要系统研究住宅开发、建造、经营、管理全过程的经济活动？产业经济理论强调的是应用性，住宅产业的提出，正是实际应用的需要。
住宅建设过程，离不开从事物质生产的建筑业，离不开从事经营流通的房地产业。从住宅产业角度去考察，需要从“住宅建设的两头都有延伸，向前延伸，包括住宅建筑材料、设备的研究、开发、销售；向后延伸、包括住宅交易、物业管理、社区服务等方面”（见小康住宅通讯96年9期，叶如棠《依靠科技进步，加快住宅产业现代化》）。由此可见，在住宅的生产、经营和管理的全过程中，建筑业、房地产业以及建材业等，各自走了一个“区间”，住宅产业走了“全程”。
住宅产业与国民经济和社会发展戚戚相关。改革开放，我国经济建设步伐加快，也有力地促进了城乡住房发展。一是保持了大规模的住宅建设。二是人民住房水平提高快。
发展住宅产业对国民经济和社会发展产生的作用，可以概括为：1.带动相关产业的发展；2.带动消费市场的开拓；3.促进产业结构和消费结构的优化；4.促进社会稳定和发展。
二、住宅产业现状与问题
从整体上看，中国的住宅产业尚处在初级发展阶段，由于传统习惯和体制的影响，其生产水平与发达国家相比存在着很大差距。既与社会主义市场经济的要求不相适应，又离集约式的经济增长方式有很大距离。
按照市场经济的要求，住宅产业得以发展的前题是住宅产品的商品化和住宅产业的市场化。然而，中国城镇住宅长期以来由国家和单位投资，建成后以低租分配给居民使用。十多年的住房制度改革，情况虽有改变，但就总体而言，至今仍未摆脱旧体制的束缚。在40亿平方米的存量城镇住宅中，低租金出租的公房仍占据多数，这部分住宅产业还远不能实现投入产出的平衡。在每年新增的住宅中，以商品出售的住宅占新建总面积的45%左右，其中，出售给住房者个人的占53%，也就是说，每年新建住宅中，真正由消费者个人购买的“直接消费”只1／4左右。加上一些单位自建住房向个人出售和职工集资建房，属居民“直接消费”的还不足一半。
中国农村的住宅建设却是另一种情形。住宅投资均为居民个人行为，住房消费者与投资者为一体。但几十年来，村镇建房一直采取自建自住的“小农经济”方式。这种非商品性的建造方式生产效率不高，且大多质量低、功能差、环境次。作为住宅产业，在农村还难说已经形成。
由此可见，发展中国住宅产业必须推进住宅产业的市场化，即促使城镇存量住宅不断进入市场和增量住宅加速商品化，以及农村住宅的商品率逐步提高。
从经济增长方式看，中国住宅产业仍处于粗放型的生产、发展阶段。一是建筑工业化水平低；二是能源消耗和原材料消耗高；三是住宅部件品化率低；四是住宅成品质量低。
中国住宅产业欲得到大发展，必须尽快改变这种“三低一高”的局面，必须推进住宅产业的现代化，即用现代科学技术加速改造传统的住宅产业，建立标准化、工业化符合市场导向的生产体制，大幅度提高劳动生产率，提高工程质量，改善住宅功能和环境质量。
三、住宅产业政策要点的选择
1.住宅产业发展目标
住宅产业要为跨世纪中国城乡居民不断增长的小康型住房需求服务。量的需求为：在本世纪最后四、五年，平均每年建造城镇住宅2.4亿平方米以上，农村住宅5.6亿平方米以上；下世纪头十年平均每年建造城镇住宅3.3亿平方米，农村住宅5亿多平方米。质的需求为：每户一套，面积适当，功能齐全，环境良好，以实现“人人拥有适当的住房”的要求和体现“可持续发展”的战略。
大力推进住宅产业的市场化和现代化，经过十年至十五年的努力，使住宅产业成为新经济增长点，成为国民经济的支柱产业。
住宅产业市场化的关键之一，加速城镇住房制度改革的进程，形成住宅建设投入产出的良性循环。要通过住房公积金制度的加快推进，促进住房投资融资体制的改革；通过公房提租和出售的不断推进，提高住宅商品化程度；通过存量住房逐步进入市场流通，改变住宅产业投入产出的扭曲局面。关键之二，积极推行村镇住宅的商品化开发，扩大中国的住宅市场。要通过强化村镇住宅的规划设计力量，提高住宅整体建造水平；通过推行综合开发、配套建设，增加村镇住宅的商品率；通过住宅部件品和构配件的系列化开发和商品化供应，改善村镇住宅的质量和功能，加快村镇住宅产业化。
住宅产业现代化，要以规划设计为龙头，以住宅部件品的开发为重点，以推行新技术、新工艺为导向，实现住宅产业增长方式向效益、质量型转轨，在大大提高住宅工业化水平和住宅产业劳动生产率的同时，促进住宅产成品更新换代，其能耗、功能、质量、环境等指标达到一个新水平。推行住宅产业化，可简单概括为：系列化开发，集约化生产，商品化供应，社会化服务。
2.住宅建设用地政策
第一，要节约用地。这是由持续大规模的城乡建设和人均耕地只有一亩多的尖锐矛盾所决定的。住宅建设中一定要坚持“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的基本国策。在城镇建住房，要提倡在保障居住环境质量的前题下，通过规划和设计的多种技术手段，获得合理的高容积率；要以建多层住宅为主，大城市可适当发展高层住宅，以达到节地效果。在村镇建住房，要坚决克服无规划乱占地的现象，克服片面追求环境质量而降低容积率的倾向；提倡乡村建楼房，集镇尽量建多层住宅。
第二，要计划用地。针对前几年城镇批地过多，村镇用地失控的现实，必须强调要依据土地利用总体规划和城市规划，以及住宅市场情况由市、县政府，制定城乡住宅用地计划。实践证明，土地供应计划，对住宅投资规模、住宅市场上的供求，以及商品住宅的价位调节，具有十分明显的作用。
第三，要对不同住宅用地采取不同的供应方式。商品住宅用地通过土地使用权出让的方式供地，其中，以微利出售的普通商品住宅的土地可采用协议方式出让，并提供优惠地价。豪华住宅用地一般采取拍卖、招标的方式供地。供困难户购买的安居工程、个人集资建房、合作建房等具有社会保障性质的经济适用住宅用地，可采取行政划拨方式。同时，要提高土地供应的透明度，避免盲目竞争，防止土地供应中腐败现象的滋生。
第四，要盘活存量土地。城镇存量土地大多为行政划拨，严重存在着多占地和用地配置不合理现象。要通过加快旧房、旧区改造的政策措施，促进原划拨土地进入市场，达到盘活存量，优化配置，增加住宅建设用地的目的。村镇也要重视对老宅、老村、老镇的改造，各地县、乡（镇）政府要制订改造规划和政策措施，以达到改变乡村面貌，改善居民住房条件和充分利用土地资源的多种目的。
3.住宅市场政策
一是大力培育和开拓；二是逐步完善和规范。大力培育和开拓城乡住宅市场：一要从治本入手，加大房改力度，努力降低房价，发展住房金融，提高居民购房意识和购房能力，拓宽住房买方市场；二要功能齐全、环境优美，价格合理的增量商品房市场；三要对存量的滞销商品住宅，采取适当降价，或能化为安居工程等手段，促进销售或出租经营；四要积极开辟旧住宅存量市场，通过旧公房出售，旧住宅改造途径，把更多的公房推向市场。村镇住宅要逐步纳入统一规划、统一开发的轨道，以此开拓村镇住房市场。
逐步建立和完善规范化的住宅市场体系：首先，要建立有秩的交易体系。一级市场（住宅用地出让市场）要加强出让土地的计划性和透明度，二级市场（新建住宅出售市场）要加强对房价定位，住房交付等管理，三级市场（存量住宅转让市场）要实行公开交易，规范秩序，照章纳税等。其次，要建立完善的服务体系。通过咨询、估价、经纪等方面的有效服务，维护住宅市场秩序和当事人合法权益；规范物业管理市场，通过规范经营，优质服务，合理收费，提高住宅区管理水平，促进住宅市场繁荣。第三，要建立健全监控体系。对住宅市场的供求、价格、运作情况等建立预测监控及相应的信息反馈和分析，并通过经济的、法律的、行政的手段，确保住宅市场良性运行和健康发展。
四、住宅价格政策
借鉴国际经验，结合中国实际，城镇住宅价格政策，要体现面向高收入家庭的商品房与面向中低收入家庭经济适用房的价格区别。商品房价格主要靠市场供求进行调节。政府对市场起监督和指导作用。经济适用房可分为微利价和成本价两种，面向低收入的安居工程、合作建房以及个人集资建房可实行成本价。考虑到几十年来形成的“实物分配”的住房体制，旧公房出售价可适当优惠，按现行房改价格定价。
当前，阻碍中国住房市场发展进程的主要矛盾是增量住宅售价过高，存量住宅租金过低。
住宅售价过高相对公房租金过低而言，更相对居民收入过低而语。据世界银行考察，市场经济国家一套普通住宅的售价与中等收入家庭的年收入之比，为3～6倍，而我国现在一般为10倍以上，特大城市在15倍以上。售价收入比过大，人们买不起住宅，住宅的客观需求就不能转化为住宅的有效需求。
过高的住宅售价是由多方面原因造成的。成本高，税费负担是主要原因，比如现在许多城市将城市基础设施配套费用、公共服务设施（包括商业用房等）建设费用和拆迁安置等费用统统打入住宅成本，并占据了住宅售价的相当部分，全国平均达20～30%。又如现在税费繁多，据广州调查，房地产开发的税费多达85种，征收金额约占开发总成本的25～30%，加上地价，两者所占成本比重达50%左右，使商品房售价居高不下。
由此可见，清理商品住宅价格构成，调整税费种目和标准，适度控制地价和开发商利润，以平抑房价，开拓住房市场是住宅价格政策的重点之一。
住宅的租赁市场与买卖市场将在中国长期并存。住宅价格政策要使租售比价（指住房单位面积的租金价与售价之比）趋于合理。由于低租金福利制的原因，目前中国城镇住宅的租售比价约为1∶3000（正常情况为1∶100左右）。严重失调的租售比价，不仅形不成真正意义上的住宅租赁市场，而且，因买房远不如租房而冲击住宅买卖市场。
因此，加快公房提租，促进租售比价合理化，是住宅价格政策的另一个重点。
五、住宅投资融资政策
村镇住宅的投资一直沿续着由个人投资或筹资建房的传统，故我们研究的重点是城镇。
在市场经济下，城镇住宅投资有经营性投资和消费性投资之分。房地产开发企业投资属于前者，投资目的是盈利；而后者的投资目的是为了自己居住，是本题讨论的中心议题。
中国城镇住宅投资，自建国以来经历了主要由国家投资（1978年前）——国家和单位投资——国家、单位、个人三者共同投资的三个阶段。目前正处在第三阶段的初期，个人投资比例尚占少数。
依据住宅产业市场化的指导思想，住宅投资政策要促成国家、单位、个人三者的合理负担，并逐步提高个人投资的比例，直至形成个人投资为主，单位和国家为辅的投资体制。
提高个人住宅投资比例，最直接和有效的途径是加快住房公积金的推进速度。因为公积金的推行，既增加了国家（单位与个人）对住宅的共同投资，又鼓励个人用它来买房、建房，不足部分个人还得增加投入。再者，住房公积金又可成为住宅开发投资的重要来源。
提高个人住宅投资比例的途径还有鼓励个人出资购买商品房，合作建房，集资建房，以及提高公房租金（即由租金转化为个人住宅投资）等。
市场经济下，住宅产业的融资是件大事，据了解，西方国家住宅经营性投资中20%以上需靠金融机构融资；个人消费性住宅投资靠金融机构融资的比重还要更高些。大力发展住房金融——为购建住宅的居民筹措资金，发放贷款，建立起符合中国特点的住房融资体系，是制定住宅产业政策的一个重点。我们认为政策要点有以下几个方面：
1.在普遍实行住房公积金的基础上，宜建立以住宅银行为主，并与其它商业银行相结合的住房金融机构。
2.借鉴德国住房储蓄体系作法，采取“先存后贷”，“低存低贷”的筹资、融资方式，有利于克服我国贷款利率较高和居民负债承受能力较低的影响。
3.积极发展住房抵押贷款制度。贷款期限宜放长到20年以上（目前定为5～10年），首期付款可降低到20%左右（目前为30～40%），并建立起相应的担保、保险机制，加强立法，形成体系。
4.通过发行住宅债券，建立二级住宅抵押市场，广泛吸纳社会资金投入住宅产业。
六、住宅技术政策
住宅区规划要体现“以人为核心”的思想和“可持续发展”的观念，通过规划创新，创造出具有地方特色和满足居民生活需要的功能环境，创造出具有居住环境良好，基础设施完善的文明社区，努力提高住宅区绿化覆盖率，机动车和非机动车位要合理布置，各种管线要齐全、隐蔽。
住宅设计要以满足居民生活行为需求为依据，充分保证居民小康型文明生活的实现，又要依据市场需求，为居民提供多样化、可选择，适应性强的住宅。套型设计要以起居厅为中心，合理安排各功能行为空间，实现公私分离、居寝分离、污洁分离。厨房、卫生间采用整体设计方法，设备、设施、家具合理配置。要重点推广大开间结构体系，创造空间的灵活性、适应性和可改性。实行建筑主体的初装修与家居装修两个阶段的共建方式，以及“菜单式”住宅二次装修的设计方法。
住宅部件品的开发和生产要采用标准化、集约化、系列化的方式。通过优选、改造和引进。重点开发厨卫成套产品、节能门窗、新型墙体材料、轻质隔断、防水保温隔热材料、建筑五金等系列产品扶植骨干企业规模化生产，实现商品化生产供应。
住宅节能要以墙体改革为突破口，选用适合各地区综合经济效益好的住宅建筑结构体系。重点要限制实心粘土砖的生产和应用。通过改进设计和部件品革新，采取墙体和门窗上的保温防热措施，以及供热设施的技术措施，要使建筑综合能源在近期内降低50%。
七、住宅质量政策
1.积极推行质量监理和否决制度。要确实建立起政府监理、社会监理和企业保证的住宅工程质量保障体系。严格执行全面质量管理、质量否决和竣工综合验收制度。保证交付使用的住宅工程合格率达100%，优良品率应达60%以上。
2.大力推行建材、构件、部件和设备的质量认证制度和优质产品推荐制度。建立专门质量认证机构。经认证合格的产品由认证机构颁发质量认证证书。生产企业在产品或包装上使用质量认证标志。使用单位经检验发现认证产品质量不合格，有权向产品认证机构投诉，并向认证机构及负责人追究责任。
3.实施住宅质量性能保证制。由房地产开发企业和建筑企业，对所开发和建造的住宅实施质量保证。质量保证通过建立地区性和全国性的保修机构和保修网络来实施；保修机构通过开发企业和施工企业交纳的保险金来支撑和运作。
4.发挥社会舆论媒介和用户评价等社会监督作用。
八、住宅管理与旧房改造政策
住宅（区）管理是住宅产业中不可缺少的环节。有好的管理，可以让住宅所有人得到物业的保值，让住宅使用人获得好的环境和服务，让开发企业得到好的信誉。
住宅区管理要逐步推行物业管理模式。即由物业管理公司接受小区管理委员会的委托，对住宅小区内的房屋及其设备、市政公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境容貌管理项目，进行维护、修缮和整治；同时，根据居民需要开展经营服务项目。
实施物业管理，一要从住宅产权人和使用人中产生管理委员会，并行使主人的职权；二要规范物业公司及其各项收费标准；三是明确业主、物业管理公司、住户等方面的权力、义务和责任，建立健全各项规章制度；四要有政府和有关部门以及开发企业，在政策上和管理经费等方面给予支持，建立起竞争有秩的物业管理市场。
已建成交付使用的小区和旧住宅小区也要逐步纳入物业管理轨道。
旧住宅更新改造也是住宅产业的重要组成部分。现在全国城镇有18亿平方米（占住宅总数45%）的不成套住宅，其中有相当部分将继续使用，要实现“住旧房，达小康”的目的，必须对这些旧住宅进行更新改造。
旧住宅改造，在资金筹措上要体现“谁的房谁出钱，谁受益谁负担”的原则，政府应在资金、税收等方面给予支持和优惠。在改造手段上要因房制宜。通过增层改造，扩建改造，调整平面改造，以及维修改造等方式，把不成套的住宅改造成套。住宅内部改造的重点是厨房和卫生间，完善各项使用功能，增加居住的舒适性和文明性。
同时，还要重视旧住宅区外部环境的综合整治。改造措施有：平整、拓宽道路、增辟绿地、活动场所，完善商业服务和文化娱乐设施，改善环境卫生条件，以及增加水、电供应能力，改善居民取暖条件和适当降低建筑密度等。
九、住宅产业组织政策
住宅产业组织政策主要有两个着力点，一是要为企业创造平等竞争环境，促进企业发挥规模效益；二是根据住宅产业特点，体现住宅的社会保障职能。
在住宅的生产和经营过程中，先后由建筑材料和住宅部件品的生产厂家、房地产开发企业、建筑企业、中介服务机构和物业管理公司等参与，涉及多个部门和多种所有制单位。要打破部门和所有制界限，防止行业垄断，反对地区封锁。
房地产开发企业在住宅产业组织中起着关键的作用。其中国有房地产企业是骨干和中坚力量，随着改革演化，要摆脱原带有的“官办”性质，实行政企分开，使其真正成为“自主经营、自负盈亏”的经济实体。对集体所有制开发企业要加强资质审查和开发工程质量的监督。支持“三资”企业参加普通商品住宅的开发，监督其资金到位和纳税情况。要稳步发展股份制房地产开发企业。
住宅合作社是解决城镇住房问题的一种有效途径。在促进住宅合作社发展中，政策在用地、税收等方面要给予优惠，单位要给予一定的扶助。
安居工程等具有社会保障性质的住宅开发，主要由国有房地产公司来承担。有条件的地方，可专门成立社会保障房开发企业。
鼓励开发企业从事旧住宅改造工作。有条件的地方可专门成立旧房改造开发公司或成套房改造开发公司，同时要制订相应的优惠政策和改造措施。
积极鼓励房地产开发企业“下乡”，或在农村发展村镇住宅开发公司，推进城镇住宅产业化。
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