论村民自治权规范体系之完善，本文主要内容关键词为：自治权论文,村民论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】DF3 【文献标识码】A 【文章编号】1002—6274(2007)01—019—06
“三农”问题是中国的一大难题，极其复杂，其内容涉及多个方面，如农村经济、农村城市化、农业税收、农村医疗等等。某种程度上，农村的发展代表着国家的整体发展，在我国这样一个农业大国则更为明显。从法学角度来看，村民自治同样涉及多方面的内容，如农民工维权、农民社会保障权、乡村民主的实现、村民选举制度、农村民主监督等等。然而在法治社会背景下，问题的解决离不开其所处的规范体系。所有关于村民自治问题的解决也离不开村民自治权的规范体系。只有具备了较为完备的村民自治权规范体系，村民自治才具有法治的脸谱。法治的逻辑是以人权为中心而展开的。村民自治也是以村民自治权为中心而展开的，其最终目的是实现村民自治权。而反观我国村民自治权的规范体系，整体上暴露了定位不准、逻辑不清等弊端。据悉我国《村民委员会组织法》修订工作已正式启动。① 然而，在对规范进行修改之前必须对村民自治权规范在规范上进行整理，分析问题之所在，为修改在规范上提供清晰的框架，从而为建构完善的村民自治权规范体系奠定基础。目前，在我国村民自治权的规范体系中，除《宪法》第111条对村民自治条款做出规定外，国家层面主要以《村民委员会组织法》为中心来对村民自治进行规范。地方层面有诸多地方性法规等规范对村民自治进行了细化性规定，但一般均以《村民委员会组织法》的规范内容为指导。作为乡村秩序内部规范的“村规民约”也属于村民自治权规范的重要组成部分。这些均需要在规范层面厘清关系。对村民自治权规范进行整理，进而论述村民自治权规范体系的规范逻辑并探讨村民自治权规范体系的完善，这在当下中国是必要的，也是必须的！
一、村民自治权规范之整理
法律体系是个庞杂的系统，由不同位阶、不同类别的规范组成。村民自治权规范体现在诸多类别的规范之中，如法律、行政法规、地方性法规等等。从目前我国关于村民自治权规范形态来看，其主要在三个层面展开，即国家层面、地方层面以及乡村内部②，其规范形式主要表现为宪法、法律、地方性法规、“村规民约”等等。
我国现行《宪法》在国家机构篇中对村民自治的相关内容进行了规定。其第111条规定：
“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。
居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”
从规范内容不难看出，此条虽然在内容上与村民自治权相关，但其是关于村民委员会的内容规定，对村民委员会的组成、选举等做了抽象简约的规定。有学者对此提出了批评而认为：“从法理上来看，将有关村民自治的内容与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府放在同一节中加以规定，很容易使人混淆村民自治的性质，应当考虑在条件成熟的时候，将中国自治制度作为宪法独立的章节加以规定，这样才能更好地明确村民自治的法律性质，也有利于宪法明确肯定村民自治权，并与中国自治制度中其他形式的自治权的法律特征区分开来。”[1] 《宪法》通过第111条在宪法规范之国家机构篇中对村民自治进行了规定，使得村民自治在规范形式上残留了国家主义的痕迹。然而，对于将中国自治制度作为宪法独立章节加以规定的提法则抱有理想主义的情怀而未能把握宪法的规范特质。宪法由其基本法性质所决定，具有稳定性、抽象性、权威性，而使得宪法规范具有弹性，从而区别于一般普通法律的适用结构。宪法的规范结构是开放式的，而非封闭式的。开放式的宪法规范结构使得诸多未明确的规范内容可以通过释宪功能予以调整。宪法规范的形式调整将涉及到程序极为严格的宪法修改，这一般只有在解释宪法无法完成的情况下方可用之，否则将不利于宪法权威的树立。《宪法》第111条虽然是关于村民委员会的组织性条款，但是“基层群众性自治组织”之界定已经蕴涵了村民自治的内涵，即自治形态而非国家形态，因此可以通过解释宪法或宪法推理使得村民自治权在宪法规范上具有依据，而不应僵硬地将《宪法》第111条理解为纯粹性的关于村民委员会的组织性条款，进而提出在宪法中设立关于自治权单独篇章的理想主义举措。此举措的主张者未能把握宪法规范的开放性结构特征。事实上基于宪法的性质，任何一国的宪法不可能仅仅从形式上便可以对各个社会领域的调整做到完美主义的境地。由于宪法具有抽象性、原则性，宪法规范的内容也并非完全受制于宪法条款的形式内容。③ 因此，笔者认为，虽然基本权利部分并没有对村民自治权的内容做出规定，但可以通过释宪功能即解释宪法的途径来完成宪法对于村民自治权的规范使命，而幻想通过在宪法中进行专章规定的举措则不符合宪法变迁的客观规律，将影响宪法的稳定与权威。
在法律等国家层面规范上，村民自治权规范主要是以《村民委员会组织法》的形式予以展开。如果宪法由于其自身的抽象性、原则性、最高性、模糊性等特点所决定而使得村民自治权规范在宪法层面可以脱离批判的轨道，而普通法律由其规范特性所决定，其必须具有较强的可操作性，即，在实践中具有法律适用性，而不应该再以抽象、不具体等模糊形态出现。然而通过规范上的整理发现，《村民委员会组织法》存在诸多规范上的症结。
《中华人民共和国村民委员会组织法》之规范略析④
目前，学术界一般将《村民委员会组织法》视为村民自治的基本法律。⑤ 通过以上对其规范的整理、分析可以看出，《村民委员会组织法》在规范层面存在以下几个问题：
1.目的与规范内容的不统一。虽然《村民委员会组织法》第1条只字未提村民委员会，明确其立法目的是保障农村村民实行自治。然而在具体规范的内容上，主要围绕村民委员会而展开，因此在形式与内容上均为关于村民委员会的组织性法律，具有浓厚的管理色彩，从而与其作为村民自治基本法律的定位不相符合。
2.非以村民自治权为逻辑起点，体现了国家主义⑥ 的形态。如果将《村民委员会组织法》定位为村民自治的基本法律，则从其规范内容来看，其并非以权利为起点。该法中关于村民自治权的规范寥寥几条，而关于村民委员会职权方面的管理性规范则占有绝对篇幅。因此，整部《村民委员会组织法》反映了国家主义的倾向，而非以权利为规范形态。
3.权利救济规范的缺失。有权利必定存在救济，否则将形同虚设。《村民委员会组织法》中虽然有关于村民自治权的规范内容，但是当这些村民自治权受到侵犯时，却没有救济规范对其予以保障⑦，从而使得村民自治权在实践中受到侵犯却得不到救济。因此，《村民委员会组织法》中权利救济规范不具有规范性、可诉性，从而使村民自治权规范很大程度上沦为无实效的宣言。
4.权力与责任的不对称。《村民委员会组织法》用大部分篇幅对村民委员会进行了规范，如规定了村民委员会具有哪些职权，但是在对权力进行确认的同时，对于权力的监督及其责任却没有规范上的明确，从而使得权力处于法治的轨道之外。现实中，村民委员会侵犯公民权利等诸多现象均与权力与其责任在规范上的不对称这一缺陷分不开。
5.规范的内在结构不合理。法律规范包括原则与规则。作为普通法律，其规范结构应该是以规则为中心，以原则为指导。原则只有在规则出现漏洞时才予以适用。而规则的规范特点是具体性、可操作性、明确性等。但是从《村民委员会组织法》的规范内容来看，其规范中的绝大多数规则具有抽象性、模糊性，从而与其规范结构所要求的具体性、可操作性等内在要求不相符合。
村民自治权规范体系在地方层面，主要表现为地方性法规等规范。《村民委员会组织法》作为法律，其具体实施离不开地方层面规范的进一步落实。从目前国内村民自治的实施情况来看，地方层面规范主要表现为各地方权力机关颁布的关于实施《村民委员会组织法》具体办法的地方性法规。但是这些地方性法规仍然在规范层面存在诸多问题。通过对《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》与《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（草案）》等文本的分析可以看出，地方层面的地方性法规等规范同样体现了国家主义的逻辑，而与《村民委员会组织法》的上述缺陷具有诸多相通之处（见右上图表）。
从对地方层面规范的分析来看，其基本沿袭了《村民委员会组织法》的规范逻辑而留有诸多规范上的症结。同时，表现更为突出的是诸多地方性法规对于村民自治权的内容未加以明确规定，而是直接以村民委员会为规范对象，且只规定村民委员会的选举、职责等管理性内容，而对于监督、责任等权力制约环节则抽象模糊、淡化薄弱，从而造成规范结构的内在更不合理。地方层面规范也并非完全是以村民自治权为逻辑起点的权利型规范。
村民自治权规范的第三个层面即表现为乡村内部的“村规民约”。目前在诸多村，均有明文约定的“村规民约”。“村规民约”对乡村秩序中的诸多内容予以明确规定，对乡村内部的村民具有约束力。如《宁家埠乡向高村基础工作规范化管理规定》第71、72条规定：[2]P417
“喜事新办，不请客送礼，不铺张浪费，丧事要从俭，不披麻戴孝，不搭祭供灵，不糊纸扎品，实行火化，不留坟头，提倡厚养薄葬，婚丧嫁娶由红白理事会严格管理和监督。
反对封建迷信，不请神弄鬼，不算卦相面，不看风水，不悬挂带有迷信色彩和有伤风化的图象，不看听迷信、淫秽书刊音像。”
“村规民约”一般是乡村内部的约定性规则，对于本村村民具有效力，其具体责任也由“村规民约”来具体规定。然而在实践中，一些村的“村规民约”不乏一些违法条款，如，“牲畜毁坏农作物被打死，吃毒药而死不赔”；“散放牲畜被人伤害，后果自负”；“出嫁女不再享有娘家所在村口粮田”之类的村规民约。[3] 因此，“村规民约”也存在诸多与宪法、法律等规范相违背的情形，并非完全符合村民自治权的规范要求。
村民自治权规范主要在以上三个层面展开，为此必须处理好三者的规范定位及其相互关系。从《村民委员会组织法》第2条⑧ 对于村民委员会的界定可看出，村民自治的形式主要以村民自我管理、自我教育、自我服务为中心。因此，在村民自治权的规范体系中，不论是哪个层面的规范，都必须为了实现村民的自我治理，而非强化村民委员会的职权或其他。
二、村民自治权规范之规范定位
在村民自治权规范体系构建之前，必须把握其规范定位。科学的规范定位，是保证村民自治权规范体系科学化的前提。针对目前村民自治权规范体系的诸多缺陷，反思问题之所在，可以发现村民自治权规范体系的不完备很大程度归因于其定位倾斜于国家主义，而非以村民自治权为逻辑起点，同时未厘清村民自治权规范的规范逻辑。对此，笔者认为，村民自治权规范的定位必须注意以下几点：
（一）以村民自治权为逻辑起点。村民自治权规范的最终目的为实现村民自治权。从规范与权利的逻辑关系来看，权利先于规范。如凯尔森所评论的，“权利在历史上早在具有周密法律的国家出现以前就已存在，权利的基础在于个人的人格以及他能取得并实现的那种尊敬上。法律秩序的概念只能借逐步抽象化的过程从对既存权利的感觉中获得。所以说权利不过是法律的产物，无论在历史上和逻辑上都是不正确的。法律秩序保证法律权利并使之定型，但是却并不能创造法律权利”。[4]P88—89 村民自治权规范必须以村民自治权为逻辑起点，并最终回到村民自治权，且须脱离以往国家主义法律观的笼罩。
（二）以规则为主线的规范结构。一般认为法的要素包括原则、规则、概念等。法围绕规范而展开，而规范则包含了原则与规则这两者。原则不预先设定任何确定的、具体的事实状态，没有规定具体的权利和义务，更没有规定明确的法律后果。它是指导和协调全部社会关系或某一领域的社会关系的法律调整机制。规则与原则不同，规则是指具体规定权利和义务以及具体法律后果的准则，或者说是对一个事实状态赋予一种确定的具体后果的各种指示和规定。规则具有较为严密的逻辑结构，包括假定（行为发生的时空、各种条件等事实状态的预设）、行为模式（权利和义务规定）和“法律后果”（含否定式后果和肯定式后果）三部分，缺少任何一个部分都不能算作完整的规则。[5]P49、54 由于社会的变迁，具有可操作性的规则不可能含涉社会生活的各个领域，必定存在漏洞情形，此时必须求助于抽象性的原则。但在一部法律之中，规则将是主线，原则只是在解决疑难案件时（规则解决不了的情形下）才出现。现有的《村民委员会组织法》中的诸多规则并不具有具体性、可操作性等特点，不符合规则的内在规范要求。因此，村民自治权规范必须以规则为主线，这样才具有可操作性、可适用性，否则将形同虚设。
（三）效力与实效的互动。纯粹法学代表人物凯尔森从规范法学的角度区分了效力与实效这两个概念。法律效力的意思是法律规范是有约束力的，人们应该像法律规范所规定的那样行为，应当服从和适用法律规范。法律实效的意思是人们实际上就像根据法律规范规定的应当那样行为而行为，规范实际上被适用和服从。效力是法律的一种特性；所谓实效是人们实际行为的一种特性，而不是像日常语言似乎指的那样，是法律本身的一种特性。法律是有实效的说法仅意指人们的实际行为符合法律规范。[4]P42 具体到村民自治权法律规范当中，欲使规范效力转变为实效，则应该注意：1.权力与责任的统一。规范要通过确认性的方式来对权力予以规定，如《村民委员会组织法》第5条第3款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”然而在对权力（职权）进行规定的同时，必须对权力脱离规范的法律责任以规则为主要形式进行明确规定，这样才能保证对公权力行为的有效规制。2.权利确认规范与权利救济规范的统一。村民自治权规范需要通过确认的方式对村民自治权的内容予以明确。如《村民委员会组织法》第12条规定：“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”在对权利进行确认的同时，必须在规范上明确侵犯村民自治权的救济规范，这样村民自治权才能从规范的效力走向实效而形成规范与实效这两者的互动。目前，村民自治权的诸多内容在受到侵犯时得不到有效救济，重要原因之一便是缺少有效的权利救济规范。
在构建村民自治权规范体系的过程中，必须在规范上定位准确，以村民自治权为逻辑起点而脱离国家主义法律观的影响，以规则为主线的规范结构安排而谨防以“原则”为立法主线等不规范情形，保证效力与实效的互动而防止规范成为宣言式的虚无。
三、村民自治权规范体系之完善
当下村民自治权规范体系存在诸多缺陷，为此，必须围绕现有规范进行整合，从而构建有利于保障村民自治权、实现村民自治的规范体系。从村民自治权规范的层次来看，国家层面、地方层面等规范均存在诸多缺陷。而目前对于村民自治权规范体系之构建主要有两种主张：一为制定单独的《村民自治法》，对村民自治进行系统的规范；[6] 二为修改《村民委员会组织法》，并制定相关法律对规范体系进行完善。[7]
在第一种主张中有两种方式：一为撇开现有的法律规范，单独制定一部《村民自治法》；二为在《村民委员会组织法》的基础上进行修改而将其转变为《村民自治法》。笔者认为，由于目前制定村民自治法无论在理论上还是在实践上都有一些问题尚待进一步研究与解决，如，村民自治的范围到底如何界定、村民自治的权利究竟包括哪些等等，而且一旦制定单独统一的《村民自治法》，则将导致其与现有村民自治权规范的重叠，进而一定程度上造成村民自治权规范体系的混乱。因此制定单独的《村民自治法》尚不具备成熟的条件。而将《村民委员会组织法》修改为《村民自治法》也不具有可行性。《村民委员会组织法》这一法律名称本身就决定了其规范内容应以村民委员会为中心。如果将该法律修改为内容上可包容所有村民自治内容的村民自治法律，则将名不符实。因此，笔者认为单独制定《村民自治法》的条件尚未成熟。时下，应采取渐进式的规范修改方式逐步完善村民自治权的规范体系，即修改《村民委员会组织法》，并制定相关法律对规范体系进行完善。采取渐进式的立法方式应把握好以下几点：
1.修改《村民委员会组织法》，将现有规范予以规范化。《村民委员会组织法》已不适合村民自治在当下的规范需求，修改《村民委员会组织法》势在必行。在修改《村民委员会组织法》对现有规范进行规范化的过程中，首先，必须规范权力的范围，对村民委员会的具体职权进行规范，明确其功能与职务范围；其次，必须明确权力的责任，明确对权力违反村民自治规范的情形追究相应的法律责任；再次，必须规范权利的救济，明确对于侵犯《村民委员会组织法》中村民自治权的救济规范；最后，必须规范村民自治权的确认，对于与村民委员会相关的村民自治权的内容进行确认性规定。整体而言，必须淡化现行《村民委员会组织法》的管理性、组织性法律的色彩，而转向以村民自治权为中心的权利保障型法律。
2.选举程序规范化，规范村民委员会选举制度。村民自治权的保障离不开农村的民主制度，而民主则与完善的选举制度休戚相关。目前，关于村民委员会选举制度的规范除了《宪法》的规定外，主要体现在《村民委员会组织法》之中，⑨ 然而《村民委员会组织法》中有关村委会选举程序的内容只有6条五百多字，而且没有一条明确规定侵犯选举权的救济条款，可操作性较差，从而导致选举实践中出现贿选等诸多不民主现象。对于村民委员会选举制度，必须予以程序化、明确化才能保证选举的规范化、民主化。当然有学者提出制定一部《村民委员会选举法》。这实际上是一种头痛医头，脚痛医脚的做法，是一种典型的“阿是穴”疗法。⑩ 在现有法律体系能够对规范内容进行容纳的情况下，没有必要再另行制定法律，否则会造成立法成本的增高，也不利于法律体系的统一。因此，对于选举程序的规范化，在现有《村民委员会组织法》中进行修改即可，但是必须细化选举程序，使之具有可操作性。对于如何界定贿选，如何处理涂改、撕毁选票等诸多情形均应予以规范化，这在保证选举规范化的同时，也有利于推动村民自治观念的形成。
3.通过地方层面规范推进村民自治。由于我国地区差异较大，虽然《村民委员会组织法》在诸多层面可以进行规范，但是针对不同地区的不同特点，仍然需要地方层面的规范来对村民自治权进行规范。地方层面的规范必须与国家层面的规范相一致。在某种程度上，地方层面规范的制定与实施是对国家层面规范的进一步落实，如《浙江省村民委员会选举办法》、《山东省村民委员会选举办法》、《湖南省村民委员会选举办法》等地方层面规范均是对《村民委员会组织法》的进一步细化实施。通过这些地方层面规范，可以进一步保障村民自治权。
4.“村规民约”作用的凸显。虽然国家可以通过立法方式和仲裁方式进入乡村秩序，但是乡村秩序的主旋律仍然是“村规民约”。“村规民约”不同于法律，它对“公共”财产与事业的维护覆盖面是相当有限的，它所谓的“公共”范围通常以村庄共同体为边界，而对其外部公共利益的维护则不在其关心之内；在处理各种纠纷时，它往往不主张使用同一类原则。“村规民约”并不协调更大范围的公共和个体利益关系，它的作用主要只涉及村庄集体和个体的关系，在村庄内部的个体和整体权益之间，“村规民约”主要“以维护村落整体利益，维护村落整体秩序为目的”。[8]P115 村民自治落脚于乡村秩序。国家的介入是为了乡村秩序的和谐稳定。因此，在乡村秩序中起主导作用的“村规民约”应为村民自治权规范体系之主线。
以上三个层面的规范构成了村民自治权之规范体系。当然，每个层面规范的功能各不相同。第一，国家层面的规范应规制具有普遍性的村民自治权内容。如虽然各省经济、文化存在差异，但是作为民主基础的选举制度具有同一性。对于选举等具有同一性的村民自治内容应该在国家层面予以规范。如此方面的规范存在漏洞则将诱使部分乡村通过“村规民约”来逃避民主而“为所欲为”的情形发生。第二，对于乡村的管理、建设、发展、生活安排等地方性、习惯性的生活事务应由“村规民约”来规制，因为这些管理性的内容由于地方差异而无法通过统一的规范形式予以调整。第三，地方层面的规范某种程度上介于两者之间，既要顾及到村民自治的地方性特点，也要对村民自治在地方层面进行形式上的统一规范。在完善村民自治权规范体系的过程中，必须处理以上三个层面规范之间的相互关系。在村民自治权规范体系中，国家层面的规范以整体引导、规制为己任。但在整体规范的同时，须顾及到地方性的差异而对于“村规民约”范围内的事项予以保留。“村规民约”是乡村内部实现村民自治的主要形式，必须符合宪法、法律等规范性文件，不得与之相抵触。而地方层面的规范必须协调好国家层面规范与具有地方特性的“村规民约”之间的衔接。只有处理好三者之间的关系，村民自治权规范体系才能处于良性运作之中。
注释：
① 参见陈丽平：《民政部正着手修订村民委员会组织法》，《法制日报》2005年11月7日第3版；秦滟、陈华：《〈村委会组织法〉修订工作正式启动》，《中国社会报》2005年7月11日第1版。
② 有学者对此进行了论述。参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第52～63页。
③ 当然如何具体把握宪法规范的内容则涉及到宪法解释、宪法推理等理论。
④ 因规范具有多种面向，故在此只整体把握《村民委员会组织法》的规范类别、形态内容等，而不追求个别条款的合理性。
⑤ 目前学术界一般、习惯将《村民委员会组织法》视为村民自治领域的基本法律。参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第54～55页。
⑥ 一般意义上，国家主义这一范畴是针对两个参照系而言的。其一，以个人为参照系，指的是在主权国家内个人与国家的关系要以国家为中轴；其二，以全球为参照系，强调的是在国际社会中主权国家与人类共同体的关系要以国家为中心。参见蔡招：《全球主义与国家主义》，《中国社会科学》2000年第3期。
⑦ 《村民委员会组织法》中只规定了村民权益受侵害的救济途径，即有权向乡镇人大和政府或者县人大常委会和政府及其民政部门反映，这些机关应当进行调查处理。但此条款明显不具备救济规范的结构要求。
⑧ 《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决
策、民主管理、民主监督。”
⑨ 当然，在《村民委员会组织法》之下，各省制定了《村民委员会选举办法》或《村委会组织法》的实施办法，还有民政部等部门规章和地方政府的规范性文件。具有法律约束力的规范性文件还包括各级人大和政府的法律解释。
⑩ “阿是穴”疗法在解决三农问题上也常见。参见张鸣：《“阿是穴”疗法的用处与局限》，载贺雪峰主编：《三农中国》（2004年第2辑），湖北人民出版社2004年版。
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