改革，还是调和？——关于新颁文书档案保管期限表保管期限档次的评述，本文主要内容关键词为：期限论文,档次论文,文书论文,档案论文,于新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
档案保管期限是根据档案价值的大小，所确定的档案应予保存的时间跨度。我国档案保管期限表历经修改，保管期限的档次问题都是修改中关注的焦点。但我国的档案保管期限采取两分还是三分的问题，历来有争议。2006年12月新颁布的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表规定》把保管期限表作了很大的调整，它是改革还是调和，本文作一分析。
2 保管期限演变：从一刀两断到两刀三断
档案的保管期限一直在“一、二、一”，似乎是一种原地踏步的节奏。即原来是一刀两断（两分法），后面又改为两刀三断（三分法），现在似乎又回到了一刀两断的轨道上去了。
1956年和1957年，中共中央办公厅和国家档案局先后制发了两个系统——党政系统机关文书档案保管期限表。一是《党的机关档案材料保管期限的一般标准》；另一是《国家机关一般档案材料保管期限参考表》。在这两个表中，采用的是期限两分方法，把档案分为永久、定期两种。如《关于国家机关一般档案材料保管期限的暂行规定》第一条指出：“档案材料应该分为永久保存和定期保存两种。”但又指出：“定期保存的期限，可以定为1年、3年、5年、15年、25年等，各机关根据需要也可以适当地再分细一些。”
当然，这个时期档案保管价值的划分，或者说档案鉴定工作基本上还处于积累经验和探索阶段，如曾三同志在1956年4月12日第二次全国档案工作会议上指出，“有了保管期限这样一个观念，再去进行整理，就会快得多，可以把永久保存的整理得好一点，把定期保存的整理得简单一点，或者放后一些整理。”[1] 可见第一个党的机关档案材料保管期限表的制订在很大程度上是为了便于档案整理工作的开展。
“三分法”的规定是在1964年提出来的。由于1959年之后党、政档案工作集中管理，原来两个保管期限表需要合二为一，尤其重要的是许多同志在工作中感到“两分法”存在一些问题。于是该年颁布的《机关文书档案保管期限参考表》把档案保管期限划分为永久、长期和定期三种。当然这种名称在逻辑上是存在纰漏的，但基本意思还是相当清楚的。尤其在“长期”和“定期”问题上，认为有必要划分不同的年限，如“长期再划分为三十年、四十年、五十年……”；定期再划定为“五年、十年、十五年”。从六十年代开始，“三分法”就这样取代了“两分法”。到了1983年4月25日，国家档案局颁布的《文书档案保管期限表》把“三分法”明确为“永久、长期和短期”，规定长期为16年—50年左右，短期为15年以下（含15年）。该表虽在1987年又修订过一次，但三分法的规定没变、期限也没变。
2006年的《关于机关文件材料归档范围和档案保管期限规定》回到了一刀两断的状态上了，规定档案保管分为永久保管与定期保管两类，其中定期保管的期限又分为30年、10年两个档次，较1983、1987年两表而言，有了具体保管年份，比1964年的期限表，更明确了具体的年份，而不是一种原则的或者建议性的思想。因而，2006年的文书档案保管期限档次，看上去既像两分法，同时又像三分法，这种期限法和标年法的结合，调和原来两分法和三分法的争议。因而，两分与三分的持论者，都似乎能在新规定的期限中找到满意的理由，但同时也可能都找不到满意的理由。
3 两分为佳？——谈一刀两断持论者的理由
四川省档案部门对如何改革档案保管期限表，在1992、1993年就展开了大讨论，中心问题就是如何“消重”和档案保管期限变革问题，这场讨论继而引发了全国性的大讨论。由于当时档案保管期限已经三分档次，所以讨论档案保管期限的中心问题都是如何由三分改为两分的问题。当时笔者曾经作过一些统计，赞同实施两分法的占绝对多数。为此笔者还专门写过评论性文章。[2]
两分法对三分法的讨伐既有“以其之矛”式的理由，又有“攻其之盾”式的根据。因而，其要求从“两刀三断”转变到“一刀两断”的呼声，持续了十几年。
3.1 两分法持论者看三分法的缺陷。两分法持论者在二十世纪 90年代初就对三分法存在的问题进行了分析，认为三分法给实际工作造成了很大的困难。其缺陷归纳起来，主要有以下方面：[3]
第一，“永”、“长”、“短”三个档次的划分标准笼统、模糊，界线不明确。1987年的期限表63项中就有27项款用“重要”、“一般”两个概念来区分三个档次之间的界限，实际上很难掌握，在具体划分期限时难免凭感觉、反复折腾、琢磨不定。档案部门在鉴定时为保险起见，往往“拔高”档案价值，“短期”升为“长期”，“长期”升为“永久”的现象比较普遍，致使大批不该进馆的档案涌进馆内，严重削弱了馆藏质量。
第二，“长期”档次给实际工作带来不便。首先，它导致档案馆进馆范围不一致。按照《档案馆工作通则》的规定，省以上档案馆只接收“永久”档案，而省以下档案馆既要接收“永久”档案，又要接收“长期”档案，这使全国上下进馆范围不一致，给今后规范化、标准化工作带来不便；其次，“长期”档案到期后的鉴定工作将使档案馆陷入困境。不难想象，档案馆单凭自身力量无法对数量庞大的“长期”档案一一鉴定，“长期”档案的陆续进馆，实际上成了档案馆永久的包袱。即使对“长期”档案进行鉴定，也必然带来档号、检索工具的变更，重新编目、倒架等难题。这些繁重的工作任务周而复始，使档案馆不堪重负。
第三，“永、长、短”三档次不便于系统利用。按照《机关档案工作业务建设规范》的要求，不同保管期限的档案要分级存放、分别编目。“三档次”的划分方法必然将密不可分的材料分散在三种不同的期限中，既割裂了相关文件的有机联系，不便于系统利用，又加重了档案馆提供利用工作的负担。
第四，现行保管期限表不适合作为档案馆挑选进馆档案的依据。保管期限表仅从全宗的角度出发，规定文件保管期限，既没有考虑全宗间的等级差异及其相应档案之间的价值差异，也没有考虑档案进馆后馆藏优化问题。因此，不可避免造成大量重复的、价值不大的档案涌进档案馆。
针对上述问题，他们认为，将机关现行档案分为“永久”、“定期”或者分为“进馆”和“不进馆”两部分，并按照科学原则确定两大部分的范围，凡值得永久保存的档案为进馆部分，其余不进馆部分由机关自存。
3.2 两分法被诠释的优越性。两分法持论者认为两分法具有以下优点：
第一，有利于提高鉴定工作的准确性和优化馆藏。永久与定期，或者进馆与不进馆，两分法标准清楚，范围明确，易于掌握，可避免“三档次”模棱两可、易造成混乱的弊病，在相当程度上提高了鉴定的准确性、可操作性。机关按照进馆档案范围的规定，精选进馆档案，避免了重复的、无保存价值的、无需进馆保存的档案进馆，“用最起码数量的档案文件保存最大限度的信息”，优化了馆藏，有助于尽快改变馆藏臃肿庞杂的现象，使档案馆真正成为“永久保管档案的基地”。
第二，有利于提高档案科学管理水平，促进档案馆工作的全面发展。将机关档案文件划分为两部分，机关在立卷归档时便可直接确定档案去向，或进馆或自存，并保证进馆档案的高质量和规范化管理，同时使档案馆的基础工作一步到位，不必再对进馆档案反复加工、整理，也不必负担大量到期档案的鉴定工作。这就使档案馆甩掉了沉重的“包袱”，减少了重复劳动，节省了有限的存贮空间及人、财、物资源，有利于提高工作效益。档案馆因此能够集中更多力量和经费加强对重点档案的保管保护，加强档案的标准化、现代化管理和档案信息资源的开发利用，逐步改变档案管理的落后、封闭面貌。
第三，有利于提高机关档案工作效率，促进机关档案工作的发展。实行“三档次”划分法，机关尤其是地县级机关的大部分档案已移交进馆，这在一定程度上制约了机关档案工作的发展；实行“两分法”将简化档案保管期限档次，相应地简化了档案室的档案分类、组卷、编目工作程序。这一方面有利于提高机关档案工作的效率；另一方面又使机关档案室自存相当数量的档案，成为名副其实的机关档案信息中心，既方便机关工作的查考利用，又易引起领导重视，从人、财、物等方面为机关档案室的发展提供更多有利条件，促进机关档案工作的发展。
4 坚持两刀三断的理由——对三分法的艰难维护
从上世纪90年代以来，两分法甚嚣尘上，三分法似乎是千夫所指，但历经10余年，三分法并未“无疾而终”，这说明三分法并未真正没落，两分法也并非完全是众望所归。笔者在近年来调查中就这一问题请教实际工作部门的同行，结果发现跟讨论中两分法的纵情激昂相比，实际部门的同行，并不完全认为三分法失去生命力。
在理论探讨中，有些同行也继续赞成三分法，认为三分法具有以下优越性[4]：
其一，经过多年档案工作实践，“三分法”已为广大档案工作者所遵循。1987年底，国家档案局又对机关档案保管期限进行了修订，再次规定文书档案的保管期限为永久、长期和短期三种，对基建、环保、诉讼等档案的保管期限也相继做了“三分”规定，并规定了三种保管期限的具体时限。对于这种通行的“三分法”在没有确凿的理由说明它有悖于档案工作的理论和实践或者比不上其他方法优越的情况下，不能轻易改变。
其二，“三分法”及其具体时限的规定符合档案工作实际。三种保管期限的划分不仅明确了档案的价值层次，便于保管和利用，而且还为将来鉴定档案奠定了基础，如一般人员调配、调资、表彰、奖惩材料按长期保存，期限上限为50年，在这期间对每个有关人员的作用是直接的和重要的。50年以后，有关人员都已退休或死亡，且50年内还会继续产生同类的档案材料，所以这部分保存期满的档案就没有必要继续保存了。同时，“三分法”也为有些档案保存期限的进一步细分留有余地。如会计档案又分为永久、25年、15年、5年等几种期限，它们都能够在三种保管期限内找到对应的位置，从理论上可以自然衔接。
其三，按“三分法”组卷有利于进馆后的档案鉴定销毁工作。《档案馆工作通则》规定，县级档案馆接收永久和长期保存的档案，进馆后继续保存一段时间，长期卷保存期满，经鉴定登记即可剔出做待销毁处理。因档案分期组卷，处理起来非常方便，这就避免了混期合卷造成的拆调卷之苦或保存期满的材料随永久档案继续保存之累。
其四，有利于在组织进馆时采取避免馆藏档案过量重复的措施。对进馆后与其他全宗形成重复的长期卷，如人事、劳资方面的卷，档案馆只接收人事、劳动部门包容各单位相同内容的案卷就可以了。其他单位相应卷继续留在档案室按原定期限保存，既避免了馆内档案过量重复，又方便了基层单位的提供利用工作。
不过，总体说来，作为实际工作中长期运用的三分法，其可操作性的理论维护之声较之于两分法的提倡之声，要明显弱得多，而且显得底气不足。十几年来，三分法被置于任人批评的地位，情形也甚为尴尬，对它的维护似乎有一种维护传统方法、保护落后观念的味道。
5 保管期限应该更细化
尽管档案保管期限表在我国一变再变，然而标准制定的进展，跟目前理论界研究与讨论的观点还存在着比较大的差距。我国保管期限变化总趋势表明，保管期限是向明确化、细致化方向发展的，但这种发展比较缓慢，显然不能令人满意。从50年代起，我们的鉴定工作就一直困惑于保管期限应该是弹性好还是机械好这两难境地，这导致了我们在制定保管期限表时的一刀两断与两刀三断上的摇摆。2006年新规定的档案保管期限，在表面上调和了两分法与三分法的矛盾，但显然在期限档次上，没有任何改进之处。而且细细分析起来，两分法与三分法持论者都可能找不到满意的理由。目前定期的档次太少，只有30年和10年两档，且跟以往的长时间操作使用的期限档次不对应，改变永久保管的起点。依笔者看来，很难相信这是一个吸取国外经验和最新研究成果的法规。
从笔者之见，保管期限应该力求机械性、细致化，向标时法靠拢。因而，十分赞同“三分法比两分法实用，标时法比三分法明了”的观点。
“标时法”，就是根据档案的价值大小，具体给档案标明保管年份，如1、3、5、10、15、20、25、30、40、50年等具体年份。采取标时法的前提，就是改革档案保管期限的划分档次，改期限为年份。这一做法在欧美许多国家已经有多年的经验，西方国家档案保管期限表的条款不下百条，而保管期限档次则有十多个以上。如美国北卡罗来纳州档案馆的“县文件管理手册”里，仅“文件保管期限一览表”就有60页之多，文件期限有 1、2、3、4、5、10、25年直至永久之分，划分非常具体。美国《犹他州文件保管期限通用表》的内容则更为详尽，文件分为16类，共269个项目，非永久的文件保管期限从1、2、3、6月到1、2、3、4、5、6、7、10、12、15、20、65、75年不等，或者保管到该机构停止活动，或者保管到该机构管理工作不再需要为止。[5]
在改革我国档案保管期限上，邓绍兴教授曾主张我国走划限与标时法相结合之路，并指出其具有诸多优越性，[6] 笔者认为这种建议现在依然十分中肯。当然，文书档案的保管期限也不能过于具体，美国文件保管期限有些具体到月，就失之繁琐。但是在保管年份上，还是需要多重年份的。笔者以为，我国档案保管期限在定期中，宜设3年、5年、10年、20年、30年、50年等档次。细化档次，实现标时法，作多重年份规定，有助于促进实际工作部门加快期满审查，进而加快对档案的甄别和销毁，及时消灭无价值的文件和失去继续保存价值的文件，达到吐故纳新、新陈代谢、优化馆（室）藏档案的目的。