政府购买就业培训服务的准市场：路径设计与治理机制，本文主要内容关键词为：路径论文,培训服务论文,机制论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号D63 文献标识码A 文章编号1001-8263(2014)05-0077-08 党的十八届三中全会决定不仅首次提出“使市场要在资源配置中起决定性作用”，而且明确要求“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。然而对于中国政府而言，市场机制与政府购买服务都还是新事物，在传统上由政府垄断提供的公共服务领域如何发挥“市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”，实现政府与市场的有机结合，无疑还是个非常崭新的命题。本文试图选择公共就业培训服务领域来探讨政府在购买培训服务中的准市场路径设计与治理机制，进而为地方政府在那些传统上由政府提供的公共服务领域如何更好地利用市场机制提供对策参考。 一、政府购买就业培训服务的准市场机制的运作机理 进入20世纪70年代以后，以公共服务的生产与提供相分离的改革开始迈入实质性阶段，政府、市场与社会各自孤立提供社会服务的格局被打破，发展出由政府、市场和社会组织多元参与混合提供公共服务的格局。混合式提供认为某项公共服务并不单纯由政府或由非政府部门来提供，而是主张各个部门都可能提供该类型的公共服务。作为对缺乏竞争的混合提供常常可能导致公共服务供给无序的回应的准市场理论，在20世纪90年代初兴起于西方国家，它意在“按照选择和竞争的原理来运行，借助竞争的独立的供应商来取代垄断的国家供应商”。①借助准市场，政府试图获得市场的好处，同时规避市场的失败。按照Le Grand和Bartlett的观点，准市场的创立是要获得“提高效率、回应性和选择，且没有增加的不平等之类的逆向后果”。② 基于准市场理论和国外经验，我们已构建一种区别于传统的政府垄断提供机制与指派式公私混合提供机制的政府购买就业培训服务的准市场新分析框架。③构建地方政府购买就业培训服务的准市场机制是解决当前公共就业培训服务困境的重要途径，具有重要的现实意义。公共就业培训服务准市场提供的基本思路就是要模拟市场机制来治理有多元主体混合提供的公共就业培训服务，意在打破混合提供带来的绩效低效、竞争无序、缺乏可选择性，实现将混合提供和竞争提供集于一体，从而促进公共就业培训服务提供的可竞争性和可选择性。因此，其运行前提是打破垄断，形成竞争。为此，培训市场中必须有一定数量的培训机构存在，不管它们是公共的、还是民办的，以便于创建一种可以竞争的市场结构。其运作目标是实现公共就业培训服务提供的可竞争性和可选择性，即通过提供者的竞争和用户的选择来实现高质量的服务。其操作机制是推进原本集服务的供应与生产于一体的政府首先实现购买者与生产者相分离，然后政府以(准)合同形式向招标选定的被认证培训机构，即生产者，购买培训服务，被认证培训机构则通过直接组织教学活动为受训者提供就业培训服务。 依据竞争路径的不同，准市场运行模式包括两种模式： 模式(1)是典型的准市场模式，培训服务的购买权留在政府，培训服务的购买权通过竞争性招标来落实，由政府指定或新建一个专司购买公共就业培训服务的专门机构，后者负责直接向经政府招标认定的培训机构购买培训服务，获得政府标的的培训机构直接面向劳动者，即(部分)免费的培训对象，提供就业培训服务，政府根据培训结果的考核情况拨付相应的培训经费给培训机构。 模式(2)是凭单式模式，它是一种特殊的准市场模式，其不同于模式(1)之处是在这种模式下的培训服务对象成为购买方，其购买权交给了被培训对象，被培训对象凭借培训服务购买权主动选择合适的培训商及其相应服务。其运作思路是通过政府管理部门将作为凭单的培训券发放给培训对象，由培训对象直接向政府招标认定的培训机构购买培训服务，后者向培训对象提供培训服务，待学员培训合格后，培训机构便可拿培训券到培训管理部门换取现金拨款。 二、政府购买就业培训服务准市场中的主体间角色与关系重构 按照公共服务的供应与生产的逻辑，④公共就业培训服务的供应与生产中必然包括培训接受方、培训供应方、培训生产方三类不同主体。三大主体间关系是不同公共就业培训服务模式的重要参照因素。与传统的就业培训服务模式相比，新框架则遵循购买者/生产者相分离，及可竞争和可选择原理来重构主体间关系，其不同参与主体各自角色与相互关系分别如下： 政府及其部门依然是就业培训项目的组织者、资金的提供者、项目运作的监管者，不再是具体培训项目的生产者，政府成为培训项目的精明购买者，直接向培训机构购买培训服务，或者以凭单形式把培训券直接发给待培训者，由其自行选择培训服务。在培训服务外包中，政府是外包中的委托方，要承担其培训服务提供的委托方角色，加强培训服务提供的质量监管和考核，确保培训服务得以高质量提供。政府要根据企业雇主和培训对象的需求，以及经济社会与技术转型的需要，及时调整购买培训的内容。 政府举办的公共就业培训中心依旧是公共就业培训服务的提供者，但不再是提供培训服务的垄断者，也不再是提供培训服务的当然提供者，它将与各种社会办培训机构及各类技工院校共同竞争来提供培训服务。而各类社会办培训机构和技工学校则以通过政府部门的资质认定为前提，成为政府购买培训服务的可选择提供者，与公共培训机构共同构成就业培训服务的提供主体。各类培训机构基于培训质量、培训价格、培训绩效等指标的竞争参与公共就业培训的生产，他们之间具有较强的可竞争性。在培训服务外包中，各类经招标认定的定点培训机构是外包中的代理方，负责培训服务的具体生产。 接受培训服务的各种对象，如城镇下岗失业人员、农村转移劳动力、失业大学毕业生等劳动者，以及企业用人单位，不再是被动地到指定机构参与培训，他们可以发挥自己的选择权并结合个人偏好，在众多的培训机构提供的培训菜单中选择合适的项目参与培训。特别是在培训券模式下，受训者成为(部分)免费培训服务的购买者，他们拥有了对培训服务的购买权，可以凭培训券自由选择他们所偏好的培训机构。 三、构建公共就业培训服务准市场的三种路径设计 就准市场竞争形成的基础而言，其强调的是“存在各种各样彼此进行竞争的提供者”⑤，以便于形成供应商之间的竞争性和客户的可选择性，进而发挥市场在资源配置中的决定性作用。但是由于发展的不均衡，在由传统的政府垄断性提供或指派式提供向准市场提供的转变过程中，我国各地实际可能存在的培训供应商的格局通常是如下几种之一：(1)仅有一家政府办公共就业培训机构或社会办培训机构，前者在偏远的农村地区较普遍；(2)存在2家及以上的政府部门办公共就业培训机构，形成多家公共培训机构的公共垄断格局；(3)存在2家及以上的培训机构，既有政府部门办公共培训机构，又有私人的或公益性的社会培训机构；(4)存在2家及以上的培训机构，全部来自私人的或公益性的社会培训机构。按照准市场的可竞争性、可选择性标准要求，培训市场必须有至少2家或以上的培训供应商存在，才能形成竞争和选择。因此第(1)种情形不符合要求，因为在这种情形下，无法形成培训供应商之间的竞争，也不能为客户提供选择。而后面3种情形则可以通过建立培训购买者与培训供应商之间(准)合同关系来设计具有竞争性和可选择性的公共就业培训服务提供的准市场路径，分别是：路径1：基于内部合同的准市场；路径2：基于合同外包的准市场；路径3：基于客户凭单式合同的准市场。 (一)路径1：以目标管理为基础的内部准市场 内部合同是当代政府在改革政府服务提供方式中的一项创新，是伴随着政府由集服务安排者和服务生产者于一身的体制安排向安排者和生产者相对分离的制度安排转变过程中所应用的一种管理工具，它是政府部门与其所属的执行机构之间关系治理的重要手段。它也被称作为一种“绩效协议”⑥，因为它通常不是法律意义的协议，它是一种“准合同”⑦。在公共就业培训服务提供中，政府主管部门与其主办的多家培训机构达成培训服务购买协议，政府部门成为培训服务购买方，培训机构成为培训服务生产方。 公共就业培训服务的内部合同有效运行有赖于两个前提条件，这两个前提对于其他两类路径设计也是必要的： 一是实现公共就业培训服务的购买者/生产者的分离，即推进政府部门与其举办的公共就业培训服务中心的相对分离，塑造两者之间的委托代理关系。这是内部合同治理的第一步，前者负责制定和提供与培训相关的政策、目标、资金，后者专司就业培训服务的提供，类似于独立执行机构。前者对后者的行为进行监督管理，后者享有相对的自治性； 二是采用基于目标管理的内部供应合同治理双方关系，以实现公共就业培训服务的有效供给。基于目标管理的准合同治理，政府需要做好以下基础工作：(1)目标界定和绩效指标构建：在管理周期的第一步是建立清晰的目标，操作性目标和能测量这些目标已经达到的程度的相应的绩效指标的发展；(2)授权：将目标和资源，以可管理的单位，授权给执行机构；(3)根据目标监控就业培训绩效：目标管理要求复杂的管理信息系统，经常地测量朝向合议目标的进展。而且，及时监控能促使管理者直接地干预，以免低绩效出现；(4)绩效测评：这是目标管理的最后一个重要要素。在这个阶段，培训执行机构的绩效得到来自政府部门监管层面的测评，其重点是基于目标测量产出和结构，而不是控制输入和对详细规制的遵守。⑧ 政府部门与公共就业培训机构之间这种合同被称为“准合同”，因为他们很少是严格法律意义的：协议的参与方在大部分情况下不是独立法人，他们仅仅充当协调活动和提供一个问责框架，以分配责任报告要求和问责标准。⑨从法律视角看，这些协议往往是象征性大于法律性，本质上依旧是一种目标控制模式。但是，当根植于组织文化并受到管理者或其他部门或明或暗的奖励(如红利、提升、奖赏)，它们就能成为真正的和有效的治理工具。相反，制裁的反激励则是弱小的，无论如何都要比不上对员工的激励以及培养他们对组织及其目标的认同。 以目标管理为基础的内部准市场可应用于当培训市场存在2家及以上的政府部门举办的公共就业培训机构的情况下，政府可借助内部准市场机制，促成这些公共就业培训机构之间的内部竞争，以竞争求效率，进而提高公共就业培训服务质量，提高客户满意度。在我国，内部合同适用于政府部门与其所属培训机构的关系重构，例如我国地方政府劳动保障部门一般都建有公共就业培训中心，劳动保障部门可以通过准合同形式重构与公共就业培训中心的关系，为构建准市场机制提供组织基础。 不过，内部准市场常常不是孤立而行的，随着外部培训机构参与到公共就业培训服务提供中，政府在利用内部市场的同时，也通过合同外包把外部的营利的/非营利的培训供应商纳入到公共就业培训服务提供市场中，进而形成一种有多元培训机构共存且竞争性提供公共就业培训服务的供给格局。 (二)路径2：以合同外包为基础的准市场 当公共就业培训市场出现有外部营利的/非营利的培训供应商参与时，即由传统的政府垄断的公共就业培训服务中心向公、私培训机构共存的格局转化时，政府的公共就业培训服务提供可以通过使用合同外包来完成的，在其中公共的、营利的与非营利的培训机构通过竞争招标来提供就业服务，类似于国内学者所提出的“混合竞争模式”。⑩合同任务通过招标方式确定，竞争性招标与购买服务联合起来，政府基于一定周期以合同招标方式选定培训供应商，并按照绩效支付相应培训费用。作为对培训费的交换，这些培训机构须给培训对象提供培训服务。 为了强化服务供给，外包是一种政府能做出选择的相对新战略。不同于公共部门内的准合同，外包伴随着营利的供应商和法律合同的使用。它旨在获得提高了的效率和灵活性，通过招标培训服务给外部供应商。外包促使一个真正的培训市场的出现，政府从营利的和非营利的供应商那里为客户直接购买培训服务，政府成为服务的委托方，供应商成为服务的代理方。当存在内部合同时，外包的出现，可以通过公私培训机构间的竞争来促进公共培训机构的竞争压力，进而可能提升培训服务质量。 因为正式合同的使用，也就意味着这种委托/代理关系是具有真实合同效应。为此，当地方政府引入这种合同外包方式来提供就业培训服务时，需要预先完成一系列制度设计，以确保外包的培训服务得到有效供应。为了约束代理方，避免逆向选择和道德风险出现，委托方需要精心设计合同，并创建合适的激励机制(例如基于结果的付款机制)、信息机制(绩效测量、数据收集)、以及控制机制(周密的规章制度)。而且，政府必须确定培训服务外包范围，例如从最初的登记、详细评估、设计培训课程计划、职业培训、考核鉴定、到培训后的工作安置。(11)哪些服务环节留给政府部门自身来完成，哪些服务环节交给培训机构去完成，政府可以选择全部外包，也可以仅仅将职业培训环节交给供应商，或者是其中的几个环节，都需要政府设计相应的信息、激励与控制机制。 在合同外包为基础的准市场中，如何对待政府部门自己举办的公共培训中心和来自营利的与非营利的外部培训机构，比如，公共就业培训中心是否也如同外部供应商一样需要参与竞标来获取培训任务？内外部供应商的招标条件是否一致？政府将多大比例的培训任务交给外部市场？外包的培训服务是否具有长期性？等等，是政府必须考量的事情。这些问题涉及外包的真实性、可持续性等系列问题。 (三)路径3：以凭单为基础的准市场 以凭单为基础的客户合同已在诸多公共服务提供的准市场中得到广泛应用，它旨在把对服务的选择权交给客户，以赋予客户更多的可选择性，进而提高服务提供市场的可竞争性。相对于内部合同和合同外包而言，客户合同并非一种独立使用的制度设计，无论是在内部合同制度设计下，还是在外包合同制度设计下，都可以同时使用凭单。 以凭单为基础的就业培训服务提供准市场的特色是强调客户的选择。如果培训市场没有可供选择的培训供应商，客户没有选择，那么这种凭单带来的实际可选择性就没法产生，甚至会导致培训的萎缩，发放培训券之类的凭单就会流于形式，而无任何实际意义。因此，政府要为凭单制度设计相应的支持制度，例如要打破单一培训供应商格局，创建一个多个的、多元化的、可选择的培训供应商市场，使受训者有机会选择。增强培训供应商的信息公开度，确保受训者能获取充分的信息，为受训者做出正确的选择提供便利。同时为了减少培训供应商出现对客户的择优去劣行为，确保培训的公平性，政府应对广大客户群体有所区分，设计出针对不同困难程度的客户相应的付款补偿机制，或者能对供应商的逆向选择行为预先做出有效对策。 按照凭单可设计的形式，在公共就业培训服务中，客户合同可以采用多种形式的凭单安排。第一种是将培训所需要的学费，以现金的形式，直接补贴给培训接受者，由后者在接受服务时将现金交付给培训供应商或者作为对培训接受者已经付费的一种补偿。第二种是将培训所需要的学费，以储蓄卡的形式，直接发给培训接受者，由后者在接受服务时刷卡缴费或者作为对培训接受者已经付费的一种补偿。第三种是采用一种更间接形式，即将培训接受者可享受的补贴印制成一种非现金支付、但具有等值效应的凭单，即培训券，培训者可持凭单到培训机构报名参加培训，再由后者向政府部门兑现现金。 四、提升公共就业培训服务准市场运行绩效的治理机制 在公共就业培训服务准市场中，随着培训服务的购买者与生产者的分离，政府主管部门与培训服务生产商之间的委托/代理关系和合同交易行为就应运而生。如果没有有效的治理机制，公共就业培训服务就可能面临因委托代理行为带来的逆向选择、道德风险、交易成本过大等新风险。公共选择理论告诉我们要为公共政策引入一系列所需的规则和程序，要在服务提供中引入竞争机制，要在供应方和生产方之间引入激励机制；委托—代理理论告诉我们当市场的双方存在不对称信息时，代理方的道德风险，以及代理方目标与委托方目标有分歧时冲突就会发生，必须重视制度建设和激励机制的应用；交易成本理论也告诉我们，政府构建这种新机制不仅存在事先成本，而且也会产生事后成本，创建新制度的意义在于其所获得的收益要大于新制度产生的交易成本。因此，为了有效规避准市场中可能的道德风险，和降低准市场买卖双方的交易成本，实现就业培训准市场的“效率、回应、选择、平等”，因此政府需要寻找合适的治理工具，这也是在利用市场机制的同时需要更好发挥政府作用之所在。借鉴Bruttel(2005)关于澳大利亚、荷兰和英国三国政府在公共就业服务外包的治理机制经验，我国政府推进公共就业培训服务的准市场必须建立并完善以下三种治理机制：激励机制、信息机制和控制机制。 (一)激励机制 动机的平衡受市场激励引入的影响。(12)激励机制暗含的意图是通过设计合适的制度来促使代理者与委托者的利益形成一致，以便消除委托代理形成的信息不对称、逆向选择以及道德风险等问题。按照管理学者的观点，激励通常可以分为正激励和负激励两种，人们在工作中努力的程度(受激励的程度、工作的积极性、发挥的能力)取决于对报酬的价值(效价)、取得报酬所需的能力亦即实际取得报酬的可能性(期望值)的评价。(13)在公共就业培训服务的准市场中，为了给服务生产商提供合适的激励，政府应致力于提高他们报酬的效价，以形成有效的激励。其可行的措施包括： 1.建立与产出相关的支付结构。基于产出来付款是一种结果导向的管理模式，是新公共管理的特征之一。结合我国的强调以培训促就业的要求，可以将支付结构分成三部分，第一部分是启动费，第二部分是基于获取资格证书或结业证书的付款，第三部分是基于培训后就业的付款，按照合适的比例分布这三部分付款结构，可以提高培训商更重视培训质量而非数量。 2.精确定义成功的产出所指。与支付结构相关的另一项激励措施就是要能精确地定义出培训的产出含义，这样可以确保培训商对什么是确切的产出有一个明确的预期。成功的产出涉及个体学员和全体学员两个层面，就单个学员来讲，其产出至少包括是否掌握相关技能、是否获得资格等级证书或者结业证书，是否按预期实现了就业等三个衡量标准。就全体学员而言，则应指向获得资格等级证书或者结业证书的总体比例率、总体就业率两个衡量标准。 3.消除择优与搁置的不公平选择行为。社会服务中的准市场，如果使用基于产出付款的激励机制，常常面临着供应商的择优和搁置行为。(14)(15)公共就业与培训服务更是经常面临这样的问题。(16)(17)对供应商而言，择优主要指向选择那些最易于完成培训和实现就业的受训者，搁置则相反，指向那些最难以完成培训和实现就业的受训者。前者可以给供应商带来快速的利益，后者则阻碍供应商利益的实现。为此，要消除择优与搁置行为，付款结构中应对不同困难程度的培训对象建立差异化的付款结构，或者在建立合同招标时，确保每份合同中的个体差异具有一致性。考虑到这点，一个最理想的合同将是基于培训供应商对求职者的净影响来施行奖赏。(18) (二)信息机制 因公共就业培训服务准市场中的委托代理关系存在而易于产生信息不对称问题，建立信息机制就是要减少或消除信息不对称问题。在公共就业培训服务市场，培训供应方、培训生产方、以及培训接受方之间都有可能存在信息不对称问题，特别是作为供应方的政府与生产方的培训机构之间，以及培训机构与培训接受方之间存在严重的信息不对称。减少或消除信息不对称则有赖于政府增加信息透明度，特别是有关培训供应商的绩效信息。因此，政府首先应发挥自身在公共就业培训服务中主导者优势，建立有效的信息收集、发布、传递、反馈机制，不仅要将培训机构培训信息(涉及专业、质量、价格、时间、机构信誉等信息)及时汇总公布给培训需求者/企业，而且也要掌握培训需求者/企业的培训需求，实现培训需求者与培训供应者之间的有效沟通，以便为培训市场上的劳动者、培训机构和用人单位各方提供必要的信息服务和指导。还要增加信息的透明度和有效性，保证信息能被如实、充分地传递，确保培训市场各方充分知情。 在有了畅通的信息渠道和信息发布基础上，一般来讲，在培训服务提供中要消除信息不对称问题还可以依靠培训前的事先预防和培训中的事中监控来解决。因此，可行的工具应包括事先基准、事中监控、以及事后奖惩三种机制。 1.事先建立一套可测量供应商相对绩效的基准。基准提供了一种测量供应商相对绩效的方法，通过使用高级计量经济模型，基准能够比较来自不同地区的供应商，因为其计算能够控制外部环境的变数。(19)如澳大利亚已经实施了一套高度复杂的基准制度，即所谓的星级评级。该制度是设计用于现实每个JSA工作点相对于其它点的绩效完成如何。如果一个服务点绩效完成水平好于绝大部门的其他地点，将获得一个高的等级(4或者5星)，一个服务点的绩效完成水平处于平均水平将获得一个适中的好等级(3星)，一个服务点的绩效完成水平没有大多数水平那么好将得到一个更低的等级(2星或者更低)。当计算星级等级时，可能影响求职者产出比率的劳动力市场条件的差异和求职者的特征通过数据回归予以计算。(20) 2.事中加强对供应商行为的直接监控。如同任何服务提供一样，当外包公共服务时，监控和指导被认为有助于外包程序的成功。(21)(22)监控就是要减少委托方和代理方之间的信息不对称，其目标是促进委托方减少代理方机会主义的风险。(23)对供应商行为的直接监控，其目标在于消除“黑箱”——即一种政府不知道个体供应商在做什么的状态。事中监控可以通过建立常规的日常汇报、抽检、电话调查等制度来实现。 3.事后对培训商产出予以测量和奖惩。培训商产出信息的及时公开有助于受训者比较和掌握培训商的绩效水平，进而可以做出更好的抉择。政府对绩效低下的培训商实行退出机制，可以强化培训商自觉改善内部治理，提高服务绩效。 (三)控制机制 控制是对组织的各项活动及其效果进行监督衡量、对各种重要偏差进行校正，以确保实现组织目标和计划的工程。控制通常具有三个功能：预防偏差；抑制偏差扩大；纠正偏差。(24)控制的前提是需要有控制的标准，因此就业培训准市场应用中的控制机制主要通过制订了广泛的规章制度，尽可能详细地阐述了供应商如何提供他们的服务，政府如何衡量他们的绩效。例如在澳大利亚，其合同包含了一份就业服务操作码和一份工作网络服务保证书。在英国，就业区的合同指导书确立了基础性的质量要求，政府通过监控机制来检查对这些制度的遵守情况。(25)收集实际绩效信息是实现有效控制的重要基础，可以通过个人观察、统计报告、口头汇报、书面报道等方式来收集信息。此外，政府还可以依赖于顾客，因为如果他们不满足培训机构的服务，他们就可以进行控诉，或者通过用户满意度调查，来了解培训机构的培训质量。 在培训服务外包中，一种可选择的控制机制是服务购买方挑选最有价值和目标适合的合同伙伴，选择那些被认为是分享实施外包的公共实体所追求的同样价值和目标的合同方。(26)一种价值合适的选择战略的优势被认为是选择一个价值合适的竞标者涉及更少的逆向选择或道德风险危险，以及随之而来的可能需要更少的监控。而且，它可能允许一种更加合作性的指导关系，这种关系强烈地受到共享价值的驱动和着眼于一起寻找问题的解决之道。 当然，从交易成本视角来讲，控制一定要有度，避免过与不及，这无疑是个难题，需要政府谨慎对待。 ①Anderson,D.2006.Trading Places:The Impact and Outcomes of Market Reform in Vocational Education and Training——Support Document.NCVER,Adelaide. ②Le Grand,J.& Bartlett,W.1993.Quasi-Markets and Social Policy.Basingstoke,Hampshire:Macmillan Press. ③阳盛益、蔡旭昶、郁建兴：《政府购买就业培训服务的准市场机制及其应用》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)2010年第5期。 ④罗纳德·J.奥克森：《治理地方公共经济》，万鹏飞译，北京大学出版社2005年版。 ⑤Le Grand,J.2007.The Politics of 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