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一、中国城市化水平的现状
中国正在经历快速的城市化过程。①据2009年国家统计局的报告，城镇常住人口占总人口的比重，已经从1991年的27％快速增长到2008年的46％，年均增长速度超过一个百分点。统筹城乡发展、加快城镇化进程已经被确定为我国下一阶段改革发展的主导战略之一。据中国社科院的预计，在“十二五”期间，城镇人口比重就将超过50％。②然而，这样一个快速的城市化过程却是建立在绝对程度较低的城市化水平之上的。按照国际通用标准，城市化水平一般采用居住在城镇的人口占总人口的比重来衡量。③按照这一标准，无论从国际比较还是从效率角度来看，中国现在的城市化水平都偏低。
从国际比较来看，根据世界银行历年发布的“世界发展指标”以及“2009世界发展报告”，④我们把中国同其他一些经济体的城市化水平的对比列在表l中。可以明显看出，中国的城市化水平与发达国家相比差距较大，与一些发展中国家相比也远远落后。事实上，“2009世界发展报告”指出，与中国处在同样发展阶段的国家的平均城市化水平是55％，比中国的46％高出了大约9个百分点。
从发挥城市的规模效应、吸纳劳动力就业的角度，Au and Henderson(2006)撰文指出，⑤中国大部分城市规模偏小，没有达到足够的集聚效果。除了从国际比较和效率角度进行估算，另外一种常见的说法是“城市化落后于工业化”。从这个角度看，中国的城市化水平也是偏低的，城市化水平大概落后工业化水平10个百分点左右。
实际上，就连46％这个统计数值，也常常被认为是高估了中国的城市化水平。其原因在于，这个统计数里面包含了所有在城镇居住满6个月的常住人口，其中有大约1.5亿是户籍不在本地的农民工，而他们大多数并不能真正享受市民的各种权利和社会福利，也就不能够真正在城镇扎根定居。如果农民工市民化的问题不能及时解决，许多被算作城镇人口的农民工到老之后还会回到农村，这部分人口不能实现真正的城市化。总之，“中国的城市化水平偏低”是具有广泛共识的一个判断。那么，中国城市化水平偏低的原因何在？
二、中国城市化水平低的原因
一般认为，中国城市化水平偏低的原因主要是城乡分割的二元体制，尤其是户籍制度阻碍了人口向城市的集中。尽管中国农民工向城市的流动是世界上最大规模的移民，但由于农民工难以在城市获得户口，因此也就难以享受到与户口绑定在一起的许多社会福利，例如医疗、教育、住房保障等，从而难以在城镇定居，实现真正的城市化。农民工之所以常被称为“流动人口”，就是因为他们往往没有在城市永久定居的计划，所以频频返乡；而返乡不仅是为了过年过节，也是为了照看农村的土地、房屋等财产，为将来回到农村居住做准备。由于“流动人口”消费率低，收入主要被寄回农村用于修房，这种非永久性的城市移民显然对于拉动内需、提升城市服务业水平大为不利。
其实，城乡分割的二元体制发源于我国计划经济时期以重工业为优先目标的发展战略。⑥由于采用重工业优先发展的战略，城市和农村的要素市场被割裂，通过价格扭曲等方式从农村提取剩余来补贴城市，形成了城乡分割的二元经济结构。而城市由于重视发展资本密集型的重工业，能够容纳的就业人数少，因此城市化水平低。⑦在改革开放阶段，原来的发展战略被纠正，但分割的城乡要素市场并没有完全得到统一。不仅是户籍制度阻碍了人口的流动，城乡之间土地市场的分割也一直持续到现在，阻碍了空间资源优化配置，从而也影响了工业的集中以及人口的集聚，在一定程度上加剧了城市化水平滞后的问题。现有的征地制度，也源于重工业优先发展的战略，当时为了把农村资源转到工业上去，于是低价拿农民的土地来加快国家工业化的积累。在现行的征地制度下，农村土地不能参与城市建设，农民无法获得城市化带来的土地增值收益，而农民的房屋也不能自由交易。如此一来，农民的土地和房产只有当农民身处农村时才能发挥作用，但是无法为农民进城提供收入流的支撑，也就不能起到帮助农民工在城镇定居的作用，这无疑是城市化滞后的重要原因。
除了发展战略导致的制度障碍，中国行政区划管理方面的僵化政策也对城市化水平偏低负有责任。从20世纪80年代开始，一直就有优先发展大城市还是小城镇的争论。当重点发展小城镇成为政策主流后，“县改市”成为设立新的建制市的主要做法。回顾县改市的政策历史可以发现，从1982年起，15年间共有大约400个县成为县级市。然而，这些数量众多的建制市普遍规模偏小，没有起到作为一定范围内担当经济中心、辐射带动周边发展的效果，在吸纳农民工就业方面作用有限，农民工在流向上仍然强烈地偏好大城市。⑧自1997年县改市停止以来的十几年间，中国一直缺乏一套合理的城市设立标准，城市数量保持停滞。中国的建制市，不像西方的城市型行政建制，而是被赋予了行政级别，与省、地、县这样的广域型行政建制混在一起，既要管理人口密集的城市核心区，又要管理下辖的农村区域。这导致许多城市功能定位不清，产业集聚程度不高。尽管关于行政区划变革的争议没有定论，但行政区划管理体制的僵化的确在一定程度上导致了城市化水平偏低。在城市级别与地方政府的行政权力直接挂钩的前提下，当前许多争取行政区划变革的呼声，例如扩权强县、大城市直辖等，都是地方政府争取更多权力的手段。这也说明，行政区划管理的核心问题是行政和政治权力在各级政府之间分配的问题。近年来，行政区划管理制度尽管有一些创新，例如各类特区、开发区、试验区的设立以及省直管县的尝试，但总的来说直到今天中国还是缺乏一套有活力的城市体制。
三、“土地城市化”与“人口城市化”的不均衡现状
上一节是从制度的角度分析中国城市化滞后的原因，这一节我们分析地方政府在城市发展中面临的激励问题。不难发现，我国城市化水平偏低的实质是“土地城市化”与“人口城市化”的不均衡。
所谓“土地城市化”，泛指城市在空间上的扩张。在土地用途管制下，国家通过垄断土地一级市场，掌握了将农村集体土地转为国有，进入城市土地市场交易的唯一渠道。在这个转换过程中，通过征地制度，农村集体土地被转化为国有土地后，得以按市场价格交易，地方政府获得巨额土地级差收益，但仅按不合理的极低标准给予农民征地补偿。土地出让收益已成为地方政府的重要财政来源，普遍占到地方政府收入的30-60％，与预算内财政收入不相上下，形成常说的“土地财政”。在1994年分税制改革之后，地方政府的财权和事权不对等，更加要依靠土地出让收益来维持政府运转和进行城市建设。同时，在“土地财政”为现任政府一次性取得未来40-70年的土地使用权收益的同时，地方官员也在土地出让中获得了许多寻租的机会。总之，在各方面强大的利益驱动下，城市面积快速扩张，这是中国高速“土地城市化”的原因。
除了通过直接的土地出让获得收入之外，与土地出让密切相关的房地产业和制造业，更成为地方政府的税收大户。此外，地方政府还通过成立城市建设平台公司，将城市土地向银行抵押以获得贷款来进行城市建设。近年来，通过平台公司融资所进行的城市建设引起了广泛的关注，在造成大量债务风险的同时，的确促进了城市化的进程。需要注意的是，大规模的城市建设所推进的只是“看得见”的城市化，或者说仅仅是“土地城市化”而已。
所谓“人口城市化”，指的是城市吸纳农村人口进入，为他们创造就业、提供社会福利，使得这些人最终转变为城市人口，这也是上一节所述的城市化水平提高的真正手段。在重工业优先的发展战略和城乡分割的二元体制下，城镇就业的扩大受到阻碍。同时，为城镇新增就业人口提供社会福利和保障，把市民享受的权利和福利、保障扩展到非户籍人口，这不但需要在行政管理体制上有所创新，也会给地方政府造成巨大的财政压力。例如，农民工子女受教育多年来一直被广泛关注，但由于涉及农民工所在城市教育经费的开支问题，农民工子女就学困难问题一直没有大的改观。另外，在当前城市房价高企的情况下，各地的保障房建设都遇到了财务困难，要为农民工提供与本地市民一样的住房保障变得难上加难。总之，社会福利和保障的缺失，导致农民工即使获得了城镇就业，也往往难以永久居住下去，使得“人口城市化”的进程相对比较缓慢。
如此一来，地方政府在城市空间上的扩张动机与在提供就业和社会福利方面的收缩动机叠加在一起，导致了我国“土地城市化”与“人口城市化”的不均衡。具体体现在，城市建设和空间扩张的速度快，但是所吸纳的就业和常住人口增长速度相对较慢。为了直观地说明这一现象，我们以城市建成区面积作为衡量城市空间扩张的指标，⑨将其增长趋势与城市化水平的变动趋势绘制在图2之中。其中，城市化水平用左边的纵坐标衡量，而城市建成区面积用右边的纵坐标衡量，左右两个纵坐标的刻度都是从0到最大值，因此这两条趋势线所代表的增长速度可以直接进行比较。容易看出，从1982年到2005年，城市建成区面积扩大到原来的4倍，而城市化水平仅仅是原来的两倍，“土地城市化”大大快于“人口城市化”。
由于经济发展水平不同，各地地方政府在土地出让方面的动机强弱不尽相同，这也导致城市面积扩张快于常住人口增长的趋势在各地是不一样的。分省来看，有的城市面积扩张速度很快，而有的扩张速度则与人口增长速度持平。图3绘出了自1996年以来的一些城市面积扩张较快的省市的城市建成区面积与城市化水平的趋势比较，而图4则是一些城市面积扩张较慢的省份。可以看出，城市面积扩张较快的多是沿海的发达省市，这些地区城市地价和房价的上涨也相应比较快。而城市建成区面积扩张较慢的则多是一些内陆省份，它们的城市扩张速度尽管也有快有慢，但与人口增长速度基本持平。
图2 城市建成区面积扩张与城市化水平的时间趋势比较
资料来源：历年《中国统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》。
图3 城市建成区面积扩张速度较快的几个省份
资料来源：历年《中国统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》。
图4 城市建成区面积扩张速度较慢的几个省份
资料来源：历年《中国统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》。
图5 城市人口密度变化的时间趋势
注：由城镇人口数量除以城市建成区面积得到，单位：人/平方公里。
资料来源：历年《中国统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》。
“土地城市化”与“人口城市化”的不均衡，导致土地利用效率低下，城市“摊大饼”现象严重，也使得城市单位面积的人口密度逐渐下降(图5)。这与一般情况下城市化导致产业集聚、人口集中的经验是不一致的。通常来说，城市化的特点就是资源的集中，尤其是人的集中产生更大的需求，从而刺激服务业的发展，容纳更多地就业。城市越大，其经济密度应该越大，而单位面积承载的人口也越多。
中国在城市化进程中出现人口密度下降的趋势，在很大程度上源于分权体制下地方政府的增长激励。传统意义上的地方政府的职责主要是为居民提供公共服务，而政府的主要收入来源则是财产性税收。在这种政府角色下，由于更高的人口密度可以降低公共服务的成本、带来更高的税收，地方政府会主动提高公共服务质量、提升居民的生活舒适度，以吸引“用脚投票”的迁移者。⑩在财政分权的前提下，由于政绩考核的原因，中国的地方政府更多地扮演了“发展型政府”的角色，有着强烈的发展本地经济的动机。由于财产税制的缺失，地方政府往往并不热衷于提供公共服务、吸引移民、提高居民的财产价值，而是主要通过工商业税收或土地出让收入来增加政府收入，并以兴办国有企业、城市建设平台公司等方式直接介入经济活动。这样一来，由于劳动力供给充分、成本低廉，中国的地方政府并不会花大力气留住移民、为农民工融入城市提供公共服务，而是集中精力于招商引资。(11)因此也就不难理解地方政府在“人口城市化”方面激励的欠缺了。事实上，即便是在进行户籍改革的试点地区，许多社会保障政策都没有把农民工包括在内，解决农民工市民化的问题仍然举步维艰。
四、加速城市化的政策应对
图6 第二、三产业增加值比重与城市化水平的关系
资料来源：历年《中国统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》。
理解了中国城市化水平偏低的原因以及“土地城市化”与“人口城市化”不均衡的现状之后，本节提出加快中国城市化进程的几点政策应对。
(一)发展第三产业、扩大城镇就业
要提高“人口城市化”的水平，首先就要扩大城镇就业。通常认为，工业化是带动城市化发展的主要动因，但服务业对就业的贡献不可忽视。(12)为了比较不同产业的发展对人口城市化的拉动作用，图6画出了二、三产业增加值占国内生产总值的比重与城市化水平的变动趋势。
可以看出，由于在计划经济时期实行重工业优先发展战略，不注重劳动密集型的服务行业的发展，在改革开放初期，第三产业增加值占比仅20％左右。改革开放的30年间，农业增加值占比下降，第三产业增加值占比上升，而工业增加值占比变动并不大。以城镇常住人口来衡量的城市化水平基本是随着第三产业增加值占比的提高而提高的，也就是说，第三产业是提高城镇就业的主要驱动力。为了进一步说明，图7画出了第三产业和第二产业创造的增加值之比以及吸纳的就业人口之比的时间趋势。可以看出，随着第三产业的发展，这两个比例都在逐年上升，但就业人口比重的上升明显快于增加值之比的上升。这说明，第三产业单位增加值所创造的就业远超过工业。如果把这两个时间趋势线与城市化水平的变动趋势相比较，容易发现，就业人口比重与城市化水平关系更加密切。可见，城市化水平的提高，有待于就业从农业和工业转向第三产业。
当然，第三产业发展不足也可以反过来归因于城市化水平偏低，因为众多服务行业发展的前提都是人口在空间上足够集中，从而促进分工和交换。因此，这两者是互为因果的。但从地方政府动机的角度，仍然可以找出一些第三产业发展不足的原因。在当前的税制结构下，地方政府过分看重增值税，而增值税最直接的贡献就来源于大型工业项目。因此，地方政府在城市发展上往往热衷大而全的工业布局，导致城市分工不够专业，服务业欠发达。
(二)加快配套保障、促进农民工市民化
要提高“人口城市化”的水平，除了扩大新增就业，还需要把市民享受的权利、福利和保障扩展到在城镇就业的移民上，让他们能够在城镇定居，改变农民工“有来有去”的模式。近年来，农民工的主体发生了重大的变化，“80后”“90后”的农民工达到1亿左右，占到农民工总量的60％。这些人基本没有农业耕作经验，对城市生活适应较快，一般都不愿再回到农村。这种人口结构的变化在一定程度上降低了他们在城镇定居的成本，为解决农民工市民化的问题提供了一个机会。
逐渐放开中小城镇户口、推进公共服务均等化，保障农民工无论在什么地区就业，都能享受到与该地区户籍居民大致相同的基本公共服务，这已经成为改革的共识。(13)然而，统一城乡户籍容易，统一户籍所代表的社会福利、保障水平则非常困难，这其中主要是地方政府面临的激励与财务压力不对等。一方面，解决农民工的子女受教育问题、医疗保险问题、住房保障问题，需要花费大量的财政收入。另一方面，社会保障的成果往往不是地方政府最看重的政绩，而农民工群体也不具有影响地方官员的话语权。要加快“人口城市化”相关的配套保障建设，除了通过政治改革为地方政府提供激励之外，还需要中央政府的统筹考虑。
(三)打通城乡土地市场、改革土地制度
城乡分割的劳动力市场，使得城市和农村户口之间产生了巨大的福利差异，这种差异不可避免地成为公共服务均等化改革的阻力。类似地，城乡分割的土地市场，也使得城乡土地价值出现了巨大的差异。不同的是，这种土地价值的巨大差异，不但不会成为改革的阻力，反而会为城乡统筹提供资金后盾。因为一旦打通城乡土地市场，那么城乡土地之间的土地级差，将可被用来改善农村面貌、改进农民生活水平，而城市土地供应的紧张也可以得到缓解。(14)因此，土地制度改革将成为推进中国城市化进程的着力点。
当前的土地制度下，政府垄断城市土地一级市场，通过征地、批租获得土地出让收入，然后投入城市建设。这种制度在一定程度上加速了城市建设，但本文已经指出，这主要是城市面积的扩张加快，对实质上的人口城市化并无好处。当前征地制度下，地方政府获得的收入是一次性的，在得到40-70年土地使用权出让收益的同时，也就透支了未来几十年的财政资源，无法长期支撑地方财政。而更重要的问题是，政府以行政强制力向农民征地，再以行政手段配置土地资源，既不能保障作为土地所有者的农民集体的利益，也无法实现土地资源配置的效率。
认识到现行土地制度的弊端，土地制度改革的思路就比较明确。那就是要严格限制征地范围，允许农村集体土地直接进入城市土地市场，逐步建立城乡统一的建设用地市场，并建立起全面的财产税制度，让地方政府从依赖“土地财政”转型到提供公共服务、并对土地和房产收取财产性税收上来。在这种思路下，一方面通过市场化改革，打通城乡土地市场，提高存量建设用地的使用效率，减缓“土地城市化”，防止城市面积无序扩张；另一方面，通过产权改革，让农民从农村的土地和房屋获得财产性收入，并具有抵押融资等权能，帮助农民工市民化，加快“人口城市化”的进程。
(四)创新行政区划管理体制、提高城市自主权
在改革户籍制度、土地制度之外，行政区划管理体制也急需创新。事实上，关于优先发展大城市还是小城镇的争论从20世纪80年代以来就一直没有停息过，而在历次“五年计划”中，关于城市化的表述上也多有摇摆。例如，“八五”计划(1991-1995)中明确提出要“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”；而从“十五”计划(2001-2005)开始，则转向“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”，“十一五”计划(2006-2010)更是特别强调了大城市的作用，提出“以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群”。但到了2010年，则再次转向，中央一号文件提出“当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点”。直到最近，政策研究界的争论也一直不断。(15)这些持续的争论正好说明，城市规模布局并没有一个理论上的一致认可，而是需要在实践中因地制宜地选择。从这个角度讲，提高城市的自主权，进行多种形式的试验，将是创造更加灵活的城市体制的必由之路。不管是“省直管县”的试点、承认“县辖市”或是重启“县改市”的呼声，还是各种试验区的先后设立，都呼唤着行政区划管理体制的进一步创新。
总之，要在“十二五”期间提升中国的城市化水平，扭转“土地城市化”和“人口城市化”不均衡的现状，需要进行积极的政策应对。这不是简单的改革，而是需要各方面的综合配套，包括加速发展第三产业、扩大城镇新增就业、推进公共服务均等化，同时主动改革土地制度，并创新行政区划管理体制等。
注释：
①在我国，城镇化是使用频率较高的官方用词，而城市化则是一个反映农村人口向城市转移的国际通用词汇。关于这两个词本身的争论不在本文讨论范围之列，而是统一采用“城市化”这个词。
②由社科文献出版社出版的2010年《城市蓝皮书：中国城市发展报告No.3》指出，“十二五”期间，中国将进入城镇化与城市发展双重转型的新阶段，预计城镇化率年均提高0.8-1.0个百分点，到2015年达到52％左右，到2030年达到65％左右。
③在中国，如何定义城镇人口一直有争议，历次人口普查中，城镇人口统计指标的定义就曾经历过数次变动。详见Li Zhang and Simon Zhao，"Re-Examining China's 'Urban' Concept and the Level of Urbanization," China Quarterly 154,pp.330-381,1998。
④World Bank,World Development Report 2009:Reshaping Economic Geography.Washington,DC:The World Bank,2008.
⑤Chun-Chung Au and Vernon Henderson.2006a."Are Chinese Cities Too Small?" Review of Economic Studies 73(3):549-576.
⑥见林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革(增订版)》，上海人民出版社2002年版。
⑦见陈斌开、林毅夫：《重工业优先发展战略、城市化和城乡工资差距》，《南开经济研究》2010年第1期。
⑧见Shenggen Fan,Lixing Li and Xiaobo Zhang,2009,"Rethinking China's Underurbanization:An Evaluation of Its County-to-City Upgrading Policy",International Food Policy Research Institute Discussion Paper 00875。
⑨建成区面积指市行政区范围内经过征用的土地和实际建设发展起来的非农业生产建设地段，它包括市区集中连片的部分以及分散在近郊区与城市有着密切联系，具有基本完善的市政公用设施的城市建设用地(如机场、铁路编组站、污水处理厂、通讯电台等)。
⑩Charles Tiebout,"A Pure Theory of Local Public Expenditures",Journal of Political Economy,1956,416–424.
(11)(13)见蔡昉：《被世界关注的中国农民工——论中国特色的深度城市化》，《国际经济评论》2010年第2期。
(12)见汪德华、张再金、白重恩：《政府规模、法治水平与服务业发展》，《经济研究》2007年第6期。
(14)详见北京大学国家发展研究院综合课题组：《还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究》，《国际经济评论》2010年第2期。
(15)参见“财经网”2010年3月关于“城镇化与城市化之辩”的讨论，见http://www.caijing.com.cn。
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