村民自治：障碍与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,村民自治论文,障碍论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D638 [文献标识码]A
[文章编号]1006—0863（1999）11—0022—03
目前，在我国广大农村社区实行的村民自治制度，是改革开放基本国策实施以后逐步形成的一种基层管理形式。实践证明，这一形式顺应了农村社区管理的需要，是我国政治生活民主化、法治化建设中一种合适的制度安排，应该在总结经验的基础上进一步加强和完善。农村基层政权的管理形式，由计划经济时期的政社合一转向市场经济条件下的村民自治，是管理体制的变革，也是观念、文化的变迁，实际上是一场深刻的思想革命。所以，健全和完善村民自治必然是长期渐进的过程。从根本上说，它应是随农村经济的发展，劳动生产率的提高，农村公民综合素质增强而不断推进提升的。由于村民自治制度在我国实施的时间不长，是一种正在成长中的新制度，伴随其前进过程自然会出现新情况和新问题，需要适时地加以研究和解决。根据笔者的调查和研究，认为在贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》实施村民自治中，目前存在的障碍主要有：
“权大于法”的观念仍干扰着人们的思想和行为，人们还较普遍地习惯于行政越权安排。这里所说的“权大于法”不是指个别掌权者对个别问题上的处理所产生的行政违法行为，而是指那种较为普遍的、影响面较大的行政违法现象。“权大于法”还有很强的生命力，它冲击着村民自治法律法规的实施，虽然村民自治法公布试行已10多年，该法的基本精神也广为传播，成为农村公民实行自治的重要准则。但是，必须看到还有很多人是按传统思维方式来对待村民自治的。中国社会的“人治”文化源远流长，“权大于法”的观念根深蒂固，这种文化影响着社会的每一阶层，包括掌权者和普通百姓。当前表现在村民自治这一领域是对“自治”及其组织性质的认识问题上存在偏差和误区，由此而造成法律在实施过程中变型和走样，行政违法行为时有发生。从法律的角度看，这个问题已经解决，因为无论是宪法还是村民委员会组织法都明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。上述法律十分清楚地规定了村委会的性质，界定了村委会与基层行政机关——乡、民族乡、镇一级人民政府的关系。但在现实社会中法律的规定并没有变成人们的普遍自觉行为，不少人认识上还有误区，特别是一些基层政府的行政人员自觉或不自觉地与法律规定相悖，在自己的潜意识中仍认为村委会是乡政府的“腿”，是自己的行政下属，和过去的隶属关系没有什么不一样，只是叫法不同罢了。否则，乡政府还领导谁，还要我这个乡干部干什么？由于认识上的误区，加之过去长期行政指挥做法的习惯，在具体操作过程中，行政主观随意性强。而广大村民也习惯接受“上级”领导，即使侵犯了自身政治权利，也很少感到有什么不对，即使感觉到了也能容忍。例如表现在村委会选举环节上的越权作法——指定候选人，就是常见的行政违法行为。乡镇政府指定的候选人如果反映选民的意志，这还只是程序上违法，属于合情合理但不合法。但这种做法的结果，往往是那些与乡政府关系密切的、特别是与主要领导人有某种特殊关系的人被指定为“候选人”，选举成为热热闹闹的走过场，这就不仅程序违法，实体也违法。
村民自治组织建设中的非组织因素干扰较普遍，一些自治组织的凝聚力、向心力不强。这里所说的非组织因素，是指那些不按法律规定行事，对村民自治建设起负面作用的各种因素的总和。当前以下三种情况较有代表性：（1）“选官”标准错位。村委会选举时， “富者为官”现象较普遍，经济发达地区更突出。某省的一个镇十三个行政村25名党支部书记和村委会主任中，经商办厂的就有16人，占64%。“富者”的优势在于有较强的经济实力和管理能力，头脑灵活，有经营管理经验和致富门路。有责任感的富者担任村委会成员后会尽力帮助其他群众脱贫致富，走向共同富裕，这能增强自治组织的凝聚力和向心力。但是另一方面也应看到，人们的思想觉悟、道德水准、管理能力并不与其富有程度成正比，财富不能成为能否胜任村干部的唯一度量。现实社会中，有些富者为富不仁，甚至胡作非为，横行乡里，他们当了村主要领导后，拉帮结派，把持一方，俨然象个“土皇帝”，顺之者占光，逆之者倒霉，形成称霸一方的恶势力，严重损害了党和政府在群众中的形象，侵害了群众的合法利益。富者为官精力投入也成问题，一般来说，他们主要精力都用于自己的生意，“为官”工作时间和精力不足。有的甚至是空占其位而不谋其政，村里工作全靠他人干。上述情况的存在说明，如果只片面强调“富者为官”不讲政治思想和道德品质以及其它条件综合选官，极易滋生农村社会不安定因素。（2 ）基层行政机关乱指导或放任自流也不鲜见，经济落后地区更为突出。在有的地方村委会选举过程中，基层行政人员不认真工作和不按法律规定办事，致使一些“狠人”（地方恶势力的代表）当选，明知不符合条件还强词夺理——以恶治恶。有的发展到谋害竞选对手的地步。1998年5月4日鞍山市铁东钢城的宋三镇大营盘村举行换届选举。原村主任张万鹏为谋连任，竟雇凶手杀害竞选对手王国军、李印奎，结果造成李印奎被打死，王国军被打成重伤的恶性案件。凡此种种，足以证明胡乱指导和放任自流的严重后果。（3 ）宗氏家族势力的干扰。源远流长的宗氏家族观念与现代的国人有着割舍不掉的情结，建国后实行的城乡分离的管理体制，又人为地阻碍了人口的合理流动和城市化进程，客观上为宗氏家族势力的发展创造了人文地理条件。村民自治制度实施后，农村地区又基本上回到集体化以前以自然村落（很多就是以宗氏家族）为中心拥有土地、山水、林木资源的状态，因相邻关系而产生的财产权益纠分屡屡发生。有的甚至发展成为大规模的流血械斗。这些本来需要强有力的政权机构加以调解。然而，我国基层政权管理体制在由政社合一向政村分离的转轨过程中，既缺乏系统的法律法规制度规范又缺乏财力和手段的配合，导致很多地方基层政权管理乏力。既然基层政权机构不能解决问题，宗氏家族势力自然排上用场，事实上农村许多事情都是大姓大户中的“强人”说了算。这就给村民造成一种误导：“宗法大于国法”、“大姓为强”、“强者即法”。法（这里指国法）又不治众，所以依靠宗氏家族力量就能保护自身的利益。而一些大姓中的“强者”为官后为家族争权争利争威争光的做法，又放大了宗氏家族势力的效应。安徽淮北地区某村大姓村长和村委会成员超生，以致全村育龄夫妇几乎全都超生的事实足以证明其后果的严重性。村民委员会建设中的机构、职能行政化趋向明显。根据我国农村实际情况和《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会的建设应本着精干、统一、效能原则，搞好自身建设，其成员“不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴”。但现实村民自治组织建设中出现了与这相悖的现象，特别在经济稍发达的地区，有的村委会比照着政府机关，建有自己的办公楼，楼内分工细密、科室齐全，有一批上班规范、拿工资的全脱产干部，还有一批半脱产拿固定补贴工资的工作人员。职能行政化。一般说来，村委会都承担着乡镇政府应履行的职能，完成乡镇政府下达给他们的各项任务指标，尤其是催粮要款，各种税赋和费用的收缴均落在他们头上，村委会成员的主要精力都用于此。乡镇政府又依据他们完成任务的情况对其进行考核和评价，并进而作为评定“工作级别”以及去留的依据。与正式政府工作人员不同的只是他们的工资来自村财政，去留要履行“选举”和罢免手续，有的连手续也不要。这种组织建设和职能行政化趋向有违村民委员会组织法的立法宗旨。村民委员会的主要精力应该投入到村民自我管理、自我教育、自我服务和发展村级精神文明和物质文明建设中去，村委会成员应不脱离生产，其工资补贴标准应由村民讨论决定而不是由乡镇政府规定。
上述种种问题的存在，说明加强和完善村民自治建设的任务还十分艰巨，并且是一项系统工程，既要有长期规划又要有近期安排。
第一，长期目标——大力发展小城镇，为村民自治创造良好的区位条件。我国农村改革开放20年经济已有较大发展，人口自然流动加速（流向城市和小城镇）已成趋势。适时制定城市发展规划，特别是小城市发展规划，进一步放松城乡人口分割管理的做法，促进城乡人口互动和管理的一体化进程就成为必然的选择。各级政府应在统一规划的基础上，制定优惠政策以吸引那些有经济实力且不再从事农业生产的人口聚集到城市和小城镇。人口聚集会对经济发展产生刺激效应。而经济的发展会植入市场观念、法治观念、平等观念等现代观念，这些观念会瓦解建立在小农经济基础上的宗法观念及其它落后思想。由于小城镇与农村有天然密切联系的优势，聚集到小城镇的居民将自身的观念、行为直接传导给农村社区的公民，带动农村社区公民观念的现代化、经济生活的市场化、政治生活的民主化、组织行为的规范化、法制化。这样，我国村民自治这种基层民主形式就建立在现代文明的条件上，这种条件会促进村民自治水平的提升。这是一个渐进的过程，需要长期的努力。
第二，中期目标——努力创造适宜的村民自治人文环境，包括健全制度环境和创造良好的文化环境。村民自治虽然是当年农村公民根据实际需要自己创造的并经党和政府逐步加以规范的管理形式，也基本符合我国农村实际。但必须看到我国农村地域广阔且发展水平差异悬殊，农村社区公民的政治民主化、法治化要求不同，导致各地村民自治程度参差不齐。由此而造成各地实施村民委员会组织法时会有不同的操作规程，因此，各地在贯彻该法时都有一个要因地制宜制定实施细则或办法的任务。当前重点是建立和健全村民委员会的民主选举制度；以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主决策、民主议事制度；以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。做到村务活动有法可依，有章可循，有法必依，有章必循，推进村民自治制度化、规范化、法治化，提高村民自治水平。制度建设直接关系着村民自治的成功与失败。安徽省五河县屈台村近两年的变化就是有力的证明。这个村原是出了名的“上访村”、“落后村”，农民无心种田，收入连年下降，集体经济几乎空白。该村落后的关键在于村干部产生的路径出了问题，多年来村干部由上级任命，造成村干部只对上负责，办事独断专行，不民主，不公道，不把群众放在眼里，造成干群关系紧张，矛盾激化，成为全县后进村整顿的重点。经整顿重新建立了村委会和村民代表会议，并健全制度，先后制定了《村民自治章程》、《村民代表会议制度》、《村务公开制度》等13个制度，用以规范村委会和村民行为。由于这些村规民约符合村情，调动了村民参与管理村务的积极性和主动性，使这个村发生了巨大变化。去年人均纯收入2350元，集体经济蓬勃发展。该村也成为村民自治的示范村。1998年9月23 日江泽民总书记曾实地考察了屈台村自治情况，赞扬他们自治规范，很有代表性，符合中国实际，是个好典型，应该推广。同样一片天，同样一片地，只是由于管理制度不同竟有如此之大的差异。事实再一次告诉我们，健全制度调动广大村民参与管理的积极性是提高村民自治水平的至关重要的内容。
文化环境建设中核心内容是树立社会主义民主观、法治观和平等观，消解人们头脑中的等级特权、专制独裁的封建传统文化的影响。民主、法治、平等作为一种现代观念，是资产阶级启蒙思想家们提出用以反对封建独裁专制的思想武器，是对权大于法和人身不平等的否定和对人民主权的肯定。因此，作为代表无产阶级和人民群众利益而建立起来的社会主义制度本应比资本主义更高地举起民主、法治、平等的旗帜，但由于诸多原因，在我国社会主义发展进程中，正如邓小平同志说过的，“我们过去对民主宣传得不够，实行得不够，制度有许多的不完善，”遗憾地出现过“长期缺乏政治民主”的历史，加之根深蒂固的封建传统政治文化的影响，造成了我国社会主义政治民主文化建设的严重滞后。改革开放后民主政治文化建设取得了不少成绩，但我们必须看到，要使民主、法治、平等的现代观念深入人心，成为社会成员普遍的政治文化心理，路程还很遥远。要研究民主、法治、平等在我国村民自治中的实现的程度和形式，采取各种群众喜闻乐见的宣传教育方式，张扬社会主义民主政治文化，使村民自治能在良好的社会主义精神文明环境中正常进行，否则，即使有民主的法律和制度实施起来也会走样。
从目前情况看，文化环境建设中还有一项重要内容，即树立正确的人才观，坚持法律规定的“选官”（村委会成员）标准，抵制宗氏家族观念，杜绝所谓“以毒攻毒”和各种封建迷信思想对“选官”的影响。绝对不能让恶势力横行乡里进行辩护的任何“理由”存在。
第三，近期目标——加强对村委会成员培训，提高他们的政治素质和管理能力，使之适应工作需要。美国学者舒尔茨通过对农村经济的长期研究后得出结论，认为促使美国农业从20世纪初到50年代生产迅速增加和农业劳动生产力提高的重要原因，已不再是土地、劳动力和资本数量的增加，而是人的知识能力和技术水平的提高。他认为，生产的决定因素是人的素质的提高。舒尔茨这里讲的虽然是美国全体农业人口素质提高的重要性，借用这一研究成果用于我国农村实际也同样正确，更何况我国农村的村委会成员本应比一般村民要求更高，因为他们是村民自治的组织者和实施者，要履行带领全体村民进行自我管理、自我教育、自我服务的法定职责，挑起带领农村公民发展社会、经济、文化的重担，村委会成员不仅仅只谋自己的发展。这种实际需要高素质人才而又缺乏的矛盾，通过加强培训解决是可行途径。从目前情况看，不仅必要也有可能。全国已形成对干部政治素质和业务素质培训的现成教育体系（各级党校、干校以及各种农村培训机构），只要思想上加以重视，舆论上加以宣传，政策法规加以要求，实际工作中认真对待，这个问题并不难解决。目前，农村普遍情况是村委会一旦产生，好象他们就自然具备了干好工作的一切条件。只要赋予他们位子和权力就万事大吉，接下来的任务便是基层政府要求他们干这干那，培训学习提高能力和素质的机会却很少。特别是一些经济不发达地区，由于财力限制，培训工作基本未进行，到乡里“领受任务”的开会就是唯一的“培训”，名曰“以会代训”。鉴于此，一方面各级政府应加强对村委会成员进行培训的重视，要象对国家公务员培训那样形成制度，使培训成为村委会组织建设中的一种规范要求。另一方面政府应划拔专款用于经济暂不发达地区村委会成员的培训，促进他们综合素质的提高，以带动这些地区村民自治建设的健康发展，从而促进这些地区整体实力的增强。