社会成本、分摊机制与我国农民工市民化——基于政治经济学的分析框架，本文主要内容关键词为：政治经济学论文,农民工论文,框架论文,机制论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323.6 文献标识码：A 文章编号：1003—5656(2013)01—0077—08
一、文献回顾与问题提出
社会成本理论源自于福利经济学对个体福利(成本)与社会福利(成本)不一致的关注。经济活动中的社会成本是客观的，行为主体应该承担的私人成本与非行为主体承担的外部成本的总和就是社会成本。由于社会成本的一个特点是它能在最优的制度组合下达到一个最低值，且通过内部化措施可为战略政策的实施提供“费用最小化”指导(OECD，1996)[1]32-33，社会成本理论进入政策抉择的框架，并成为政治经济学的分析基础(Berger，2008)[2]244-252。在城市化过程中，满足乡-城迁移人口的居住、教育、医疗等需求会产生相应的社会成本(Rob Potter，2008)[3]252-256。由于农民工市民化的实质是均等化享受城市的公共服务，我国农民工市民化不但需要解决农民工的社会保障、城镇住房、公共教育、医疗卫生、基础设施等基本公共服务需求(简新华、黄锟，2008)[4]257-259，而且需要培育农民工的城市经济适应能力(张国胜，2009)[5]56-59，这些都会产生相应的资金需求。在农民工市民化的过程中，尽管这种资金需求大多属于一次性投入(中国发展研究基金会，2010)[6]159；但如果按照“成本-收益”分析，这种资金投入也包括私人成本与公共成本(中国科学院可持续发展战略研究院，2005)[7]259。从这个逻辑出发，我国农民工的市民化显然需要依赖其他经济主体的行为，因此农民工市民化的成本在本质上也属于社会成本。
作为一种行为抑制因素，成本能够影响所有经济行为主体的选择(布坎南，2009)[8]42。由于农民工市民化需要承担相应的社会成本，再加上我国农民工的群体规模庞大，如何解决农民工市民化的巨额资金需求，不但影响了相关利益主体对农民工市民化的抉择，而且造成了我国农民工市民化的步履维艰。目前，尽管理论界与政府部门都已认识到农民工市民化的必要性与紧迫性，并将其视为关系到我国未来经济持续增长与现代化建设全局的重大课题(中国发展研究基金会，2010)[6]159；但较之于农民工强烈的市民化诉求而言，我国农民工市民化的整体推进速度仍然十分缓慢。由此可见，社会成本问题正是农民工市民化所面临的突出困难，也是我国政府推进农民工市民化所面临的巨大挑战。在这样的背景下，快速、有效地推进我国农民工市民化就需要构建一个成本分摊机制。围绕这个目标，论文深入研究了我国农民工市民化的社会成本的形成逻辑、货币估值与演化趋势等，并在此基础上给出一个具有可操作性的成本分摊机制。
二、农民工市民化的社会成本：形成逻辑
研究农民工市民化的社会成本首先需要了解这种成本产生的原因。在理论上，社会成本源自于经济行为主体的外部性，而外部性的产生既可能根源于市场机制本身的不完善，也可能是由于政策制定者自身行为的副作用(OECD，1996)[1]17。在我国，农民工既是经济市场化改革、经济发展战略和增长方式转变及经济结构调整的产物，也是经济体制转轨、发展战略和增长方式转变及结构转换都还没有完成的结果。长期以来，通过“二元分割”的户籍制度、就业制度、社会保障制度与城乡土地制度的联动与歧视，农民工在我国已演化成一种制度性安排。其中，农村土地制度的僵化，承包农地的存在使得农民工无法彻底脱离农村，限制了农民工的城市融入；而户籍制度的制约，加上转轨时期就业制度、社会保障制度等的缺陷，使得农民工不仅很难享受城市提供的公共服务，而且连一些基本权利都无法得到保障(张国胜，2009)[5]56-59。目前，尽管在宏观层面上这种制度范式对农民工的歧视正在逐步消除，并开始赋予公平正义的逻辑内涵；但由于这种逻辑内涵严重依赖于我国地方政府的治理，而在地方治理的过程中，城镇基层政府为了招商引资、推动本地经济发展，已与企业结合形成了增长联盟，这种地方治理结构一直将城镇基层政府对农民工权益保护的责任排除在外(Lee，2007)[9]252-262，并将农民工的低工资视为市场机制发挥作用的结果。在这样的背景下，我国农民工劳动的制度性贬值与基本权利缺失并未得到根本性改变，劳动力市场中农民工的工资与福利待遇依然没有从P[g]矫正为均衡价格Pm。这就意味着中央政府、地方政府、企业与城镇的其他经济行为主体充分享受了农民工的权益损失、人口红利等正效益(图中三角形OAB的面积)；而由此产生的权益保护、教育培训、社会保障等各种负效益以及其他潜在的净亏损则由农民工自身承担(图中三角形OBC的面积)①，农民工的私人福利与城镇的社会福利出现了严重偏离。
作为解决我国农民工问题的根本路径，市民化就是矫正农民工劳动的制度性贬值与基本权利缺失，实现私人福利与社会福利的统一。这就意味着农民工市民化并不仅仅只是农民工的户口城镇化，更非“取消农业户口，统一户籍登记管理”那样简单，而是需要通过某种机制变革矫正农民工劳动的价格扭曲并确保农民工能够享受与城市居民一样的公共服务。因此，推进农民工市民化要么是逐步取消城市居民在社会保障、城镇住房、劳动就业、公共教育、医疗卫生等方面正在享有而农民工不能享受的各种福利待遇；要么是在这些方面逐步给予农民工未能享受而城市居民正在享受的各种福利待遇。前者的推进方案不但会引发城市居民的强烈不满，而且不符合政府提供公共服务、满足公共需求以提升社会福利水平的政治逻辑；显然，我国农民工市民化只能采取后者的推进方案。其中，社会保障的市民化就是要实现农民工与城镇居民享受同等的社会保障与社会福利待遇，这就需要积累农民工的社会保障基金；城镇住房的市民化就是要实现农民工及其家属享受与城镇居民同等的保障性住房，这就需要投入更多的资金来修建经济适用房与廉租房等保障性住房；劳动就业的市民化就是要实现农民工与城镇居民同等的劳动就业权利与待遇，这就需要投入必要的资金来提升农民工素质、改善农民工待遇、保护农民工权益与完善城镇就业服务体系等；公共教育的市民化就是实现农民工子女享受与城镇居民子女同等的教育机会与条件，这就需要投入更多的资源来发展城镇的公共教育事业；医疗卫生的市民化就是要实现农民工享有与城镇居民同等的医疗保障与卫生服务，这就需要投入更多的资金来发展城市的医疗卫生体系；基础设施的市民化就是要确保城市能够提供农民工市民化所必需的基础设施，这需要投入更多的资金来修建基础设施、保护与改善城镇环境等(简新华、黄锟，2008)[4]257-259。
从这些资金需求或成本的形成逻辑来看，正是因为我国长期以来存在农民工劳动的制度性贬值与基本权利缺失，才形成了目前矫正权利缺失与劳动贬值的资金需求，即农民工市民化的社会成本。这也就是说，农民工市民化的社会成本是长期以来我国户籍制度、就业制度、社会保障制度、城乡土地制度等制度失灵的一种“历史性存淀”，是我国城镇的政府、企业与其他经济行为主体对农民工的劳动贬值与权利缺失的一种“补偿”。
图1 农民工的工资与福利：外部性的产生
三、农民工市民化的社会成本：货币估值与演化趋势
要想解决农民工市民化的社会成本挑战，最基本的一步是要将市民化过程中矫正劳动贬值与权利受损的影响转化为货币形式。这就需要突破社会成本难以测算的传统认识，对我国农民工市民化的边际社会成本进行货币价值估计，并分析其演化趋势。
(一)农民工市民化的社会成本测算
由于现有文献已不同程度测算了农民工市民化的边际社会成本(表1)，且本文的研究重点在于通过某种机制变革构建社会成本的分摊机制，本文将不重新对农民工市民化进行货币价值估计，而是直接引用现有的测算结果。就现有研究文献而言，虽然各种测算标准的细则各有所侧重；但总的来说，这些研究均认为农民工市民化的社会成本主要是用于城镇的基本公共服务与基础设施建设。就测度结果而言，早期的研究文献主要是从人口城市化的视角，在全国层面上来测算我国农民转换为城市市民的边际成本。其中，陈广桂(2004)的测算结果为超大城市、大(中)城市、小城市(镇)的边际成本分别为2万元、1万元与0.5万元[10]45；中国科学院可持续发展战略研究组(2005)的研究结果为新增一个城市人口的最低投入是2.5万元[7]259；武汉大学战略管理研究院(2006)认为新增一个城市人口，小城镇需2万元、中等城市需3万元、大城市需6万元、特大城市需10万元[11]。近年来的研究则是直接测算了农民工市民化的边际社会成本。其中，张国胜(2009)的研究结果认为东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的边际社会成本分别约为10万元与9万元，内陆地区的第一代农民工与第二代农民工市民化的边际社会成本分别约为6万元与5万元[5]55-59；中国发展研究基金会(2010)的研究结果认为农民工市民化的平均成本约为10万元[6]159。国务院发展研究中心课题组则是直接测算了政府需要承担的公共成本，结果是每个农民工市民化需要政府支出8万元(表1)[12]352。
从以上测算结果来看，多数文献均认为农民工市民化的边际社会成本可控制在10万元以内。不过，由于我国农民工群体的规模庞大，农民工市民化的总社会成本将十分惊人。根据国家统计局公布的数据，2010年我国农民工的整体规模已超过2.42亿。以10万元的边际社会成本计算，农民工市民化的总社会成本将超过24万亿，这已占到了2010年我国国内生产总值的60％，且约为当年全国财政收入的3倍。即使考虑到部分农民工可能回流农村，但这部分回流的农民工也主要是第一代农民工，其占农民工群体规模的比例也相对有限。因此较之于农民工市民化的24万亿社会成本而言，部分农民工的回流并不会从根本上改变总社会成本的庞大规模，我国农民工市民化的总社会成本仍然异常惊人。
(二)农民工市民化的社会成本演化
农民工市民化的社会成本演化主要是指伴随时间的推移，我国农民工市民化的社会成本将会动态累积。如果说目前10万元的边际社会成本与24万亿的总社会成本还是有限的规模，那么伴随农民工市民化的社会成本演化，无论是边际的还是整体的农民工市民化的社会成本都有可能演化成“无限”的规模。
首先，就农民工市民化的边际社会成本而言，由于我国农民工群体的规模庞大，农民工市民化只能分批逐步推进。在这个过程中，农民工所在城市的保障性住房、公共教育、医疗卫生以及基础设施等的投入都会随时间推移而动态变迁，这不可避免会影响到农民工市民化的社会保障成本、城镇住房成本、劳动就业成本、公共教育成本、医疗卫生成本、基础设施成本等。也就是说，伴随我国农民工市民化的分批逐步推进，农民工市民化的边际社会成本将会随时间的推移而动态累积，最终将远远超过10万元的规模。事实上，从表1的数据也可以看出，尽管各个测算结果有所差异，但如果以“全国层面”为测算视角，2004—2010年间各个年份的测算结果也显示了这一演化趋势。
其次，就农民工市民化的总社会成本而言，由于农民工群体规模的持续扩大与农民工市民化的边际社会成本的动态累积，总成本的扩大趋势将更为明显。其中，就农民工群体的规模而言，近年来我国农民工的规模仍在持续扩大，仅2010年就新增1245万农民工；考虑到我国农村劳动力的整体规模与年龄结构，农民工群体规模的扩大趋势在未来一段时间内仍将持续，有的学者(陈淮，2011)甚至认为在未来的10年或略长的一个周期内转移到城市的人群还有2个亿的规模[13]。这也就意味着伴随我国农民工群体规模的持续扩大与农民工市民化的边际社会成本的动态累积，农民工市民化的总社会成本将会加速扩大，其最终的总成本将会远远超过24万亿的规模。
四、农民工市民化的社会成本：分摊机制的构建思路
从公平正义的政治经济学逻辑来看，既然市民化的社会成本根源于农民工劳动的制度性贬值与基本权利缺失，构建成本分摊机制的基本思路就需要通过“内部化”②措施矫正外部性影响，使得经济行为主体的私人理性收敛于社会的集体理性。然而，由于内部化意味着通过各种手段降低那些原本被认为是低价或免费的资源(农民工)的需求，最终影响社会收入的分配，内部化措施也需要考虑政治上的可接受性③与经济上的可行性。因此，基于公平正义的逻辑内涵与可行性的操作原则，社会成本分摊机制的构建思路一方面需要通过“内部化”的机制变革尽可能使经济行为主体在农民工市民化过程中承担各自应该承担的成本，另一方面也需要通过协调“保障国库财政平衡与避免成本分摊的难以实施”，在“费用最小化”的过程中推动公共财政承担不能内部化的外部成本(图2)。具体的构建思路如下：
图2 农民工市民化的社会成本：分摊机制的构建思路
首先，通过培育农民工具有“城市经济适应能力”分摊农民工市民化的私人成本。这主要是因为尽管社会成本根源于私人福利与社会福利的不一致，但社会成本也包含了私人成本；也就是说由于市民化能够极大地改变农民工的个人效用函数，农民工也理应承担市民化的私人成本。与此同时，考虑我国农民工群体的整体素质，即使通过机制变革矫正了政府行为的副作用，农民工也无法与城镇居民展开全面的竞争。因此从农民工→农民工市民化→市民的过程来看，培育农民工“具有城市经济适应能力”不仅只是为了控制农民工在市民化过程中将本应自身承担的私人成本转化为外部成本，而且可以避免农民工在市民化后的城市贫困，从而在更广泛意义上实现社会成本的“最小化”。考虑到我国城市公共服务的供给现状，农民工在市民化过程中需要分摊的私人成本具体包括：社会保障所花费的部分费用，建设城镇保障性住房的部分费用，提升农民工及其子女素质的部分教育培训费用，以及农民工及其家属在城镇的生活费用等。
其次，矫正相关利益主体(包括政府)的行为，通过内部化措施分摊农民工市民化的外部成本。这一举措不但可以有效控制农民工市民化的社会成本的动态累积，而且可以“最小化”政府的财政支出压力。具体而言，矫正相关利益主体的行为可分摊以下一些外部成本：农民工所在企业通过维护农民工权益分摊市民化的劳动就业成本，通过给农民工办理基本的工伤保险、医疗保险、养老保险等社会保险分摊农民工市民化的社会保障成本；农民工由于获得了完全的市民待遇，也需要放弃原有居住地的一些权利，如农地经营权等，这就可以通过“农地资本化”或“宅基地转让与置换”等方式，分摊市民化的城镇住房成本、社会保障成本等；通过矫正各级政府的行为，分摊农民工市民化过程中扩建城市所引发的功能设施、社会设施以及基础设施等的投资成本，分摊市民化的社会保障成本、提升农民工子女的公共教育费用、扩建城镇保障性住房的建设费用等。
即使不考虑公众的接受程度与现实政治的许可，最为严格的内部化措施也不能完全消除外部性的影响，因此农民工市民化的社会成本分摊还需要推动政府的公共财政承担所有不能内部化的外部成本。具体包括：长期以来被拖欠的属于农民工的社会保障基金、城市保障性住房的建设费用、医疗卫生的服务费用、教育培训费用等，即各种“历史欠账”。由于政府需要分摊农民工市民化的社会成本包括了内部化过程中需要承担的外部成本以及不能内部化的外部成本，在具体操作过程中，我们也可以先界定农民工与企业所需分摊的社会成本，这样剩余部分则是政府公共财政应该承担的社会成本。
五、农民工市民化的社会成本分摊机制：制度创新与政策调试
无论是矫正外部性的内部化措施，还是公共财政分摊不可内部化的外部成本，构建农民工市民化的社会成本分摊机制必须依赖于某种形式的机制变革。为了避免机制变革过程中的理论冲突与政治冲突，社会成本分摊机制所需要的机制变革只能分批逐步推进。具体而言，这种可操作性的机制变革一方面需要“循序渐进”地在农民工市民化过程中创新劳动就业制度、社会保障制度、农村土地制度、公共服务制度以及户籍制度等，另一方面需要“平行推进”制度创新的相互协调与政策衔接(图3)。
图3 农民工市民化的社会成本分摊机制：制度创新与政策调试
首先，创新劳动就业制度，促进农民工在城镇的稳定就业与工资合理增长。这不但是培育农民工“具有城市经济适应能力”的需要，而且也是通过矫正企业、政府行为实现社会成本内部化与费用最小化的重要举措，因此位于机制变革的第一层次。政策重点包括：创新农民工的就业准入、就业服务、技能培训与政策扶植等政策，促进农民工在城镇的稳定就业；创新农民工的劳动合同、工资支付、安全生产与解决劳资纠纷的政策，构建农民工的权益保护与工资合理增长机制。
其次，创新社会保障制度，推动农民工由传统“土地保障”向现代社会保障转换。这有助于培育农民工“具有城市经济适应能力”、矫正相关利益主体行为以及控制农民工市民化的社会成本动态累积。不过，基于市民化社会成本的最小化与内部化，创新社会保障制度需要分三阶段推进。其中，第一阶段的政策创新与调试属于机制变革的第一层次，第二、三阶段的政策创新与调试属于机制变革的第二层次。具体而言，第一阶段的政策重点是在创新劳动就业制度的同时，针对农民工社会保障的异质需求与城市社会保障体系的同质特征之间的冲突，构建“广覆盖、低费率、可转移”的工伤保险、养老保险等基本的社会保障体系；第二阶段的政策重点是在创新农村土地制度的同时，构建补偿性提升农民工社会保障水平的政策；第三阶段的政策重点是在创新公共财政制度的同时，构建实现农民工的社会保障水平全面向现代社会保障转换的政策。
第三，创新农村土地制度。创新的原则在于通过盘活农地这种“沉睡资本”，提升农民工承担市民化社会成本的能力，并减轻政府公共财政的支出压力。不过，考虑到农民工市民化是一个较为漫长的过程，以及农地在很大程度上依然是我国农民就业、养老等基本社会保障的依靠，创新农村土地制度也需要分三阶段推进，各阶段的政策创新与调试分别属于机制变革的第一、二、三层次。具体而言，第一阶段的政策重点是在创新劳动就业的同时，完善农民工的农地承包、土地流转、集体累积权益享受等；第二阶段的政策重点是以均等化享受城市公共服务为条件，并与补偿性提升社会保障水平的政策相衔接，允许农民工将农地转让、折价入股或带股进城等，创新农民工自愿退出农地承包权的政策；第三阶段的政策重点与农民工在城镇获得保障性住房相衔接，创新“宅基地转让与置换”政策，增加农民工进城安居的资本。
第四，创新公共服务制度，包括创新公共服务供给政策与启动政府的公共财政补贴。考虑到制度创新与政策调试在政治上的可接受性与经济上的可行性，这一过程也需要分三阶段推进，各阶段的政策创新与调试分别属于机制变革的第一、二、三层次。具体而言，第一阶段的政策重点是配合劳动就业制度，创新农民工子女平等接受义务教育的政策并确保农民工子女平等享受教育资源，创新农民工平等享受公共卫生、计划生育、公共文化、公共交通等基本公共服务的政策并实现农民工的基本公共服务享受；第二阶段的政策重点是与农地转让政策相衔接，创新提升农民工的社会保障水平并全面向现代社会保障转换的政策；第三阶段的政策重点是与农村宅基地转让政策衔接，创新农民工在城镇的保障性住房政策以及创新城镇基础设施的建设政策等。
第五，创新户籍制度。这一过程需要着眼于福利待遇从户籍身份上的剥离，也就是说无需户籍身份的转变就可以共享公共服务。因此，创新户籍制度需要分两阶段推进，各阶段的政策创新与调试分布属于机制变革的第一、三层次。具体而言，第一阶段的政策重点是配合劳动就业制度与社会保障制度的创新，逐步弱化户籍制度的就业、社保与教育功能；第二阶段的政策重点是配合社会保障制度、公共服务制度的创新，推进居住自由、迁移登记、城乡统一的一元户籍，实现城乡居民身份统一、机会均等与权利均等。
注释：
①当这种损失超过农民工的承受能力，损失就会转嫁给农村，进而导致整个社会福利的损失。
②即将经济行为主体的外部影响纳入市场过程。
③我国农民工市民化涉及中央政府、地方政府、企业、城镇市民与农民工等多个利益主体的博弈。在这个过程中，农民工处于最弱势的地位。
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