以制度创新抑制寻租性腐败，本文主要内容关键词为：制度创新论文,腐败论文,抑制论文,寻租论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓寻租性腐败，即以权谋租的腐败，它是改革开放以来我国腐败现象中的一种泛滥最广、危害最大的新现象。寻租性腐败的原因从根本上说，是因为有大量制度租金存在。以制度创新抑制寻租，就是要建立这样一种制度，它加大寻租的成本，减小寻租的收益，使寻租的净收益小于寻利的净收益，从而把经济人的寻租行为引导和转变为寻利行为，这是治本之术。具体地说，要从制度上全面、有效地抑制寻租，就必须做到“四不”，即使经济人不能为、不敢为、不必为和不愿为。
一、使经济人“不能为”的制度创新
所谓“不能为”，是指通过制度创新消除租金存在的基础，使经济人无租可寻，或者以拍卖的形式将寻租过程公开化，把租金收归国有。这就要建立现代市场经济制度，创造公开、公正、公平竞争的市场环境，这既要缩小政府对经济的管制范围，确定合理的管制边界，又要改革或优化政府的经济管制和管理方式，包括取消价格双轨制，取消经济特权与优惠待遇，取消经济垄断，确保要素自由流动和贸易自由，消除租金存在的条件，尽量避免政府无意创租和被动创租，杜绝主动创租，使寻租者无可趁之机；在难以避免创租的场合，要通过市场化的方法（如公开招标与拍卖等），将租金收归国有，而不许通过非法渠道流入个人手中。此外，尽快推行政治体制改革，强化立法、司法和行政三个方面的独立性和制约性，使寻租者不易在某一缺口处得逞。基于上述观点，制度创新的具体措施如下：
（一）简政、放权、公开化
政府从经济活动中退出来，下放权力，走向小政府大社会，把更多的事情交给“看不见的手”即市场。减少了权力意味着缩小了政府规模，减少了各层握有大小权力的官员，滥用权力创租、寻租的机会也就减少了。在把寻租的可能性限制在最小范围的条件下，大大便于监督，降低了监督成本，政府就可以用司法和行政手段，对极少数非法寻租者进行严厉打击。政府机构要公开办事规则、办事程序、办事人员、办事期限和办事结果。
（二）开放利率向市场利率并轨
当前，资本要素是最稀缺的生产要素，它既是经济增长的源泉，又是经济增长的瓶颈。在市场条件下，“利率面前人人平等”是各类经济主体享受公平竞争、经济自由的基本条件之一。多年来，国有银行对一部分企业（主要是国有企业）实行官方利率，而对另一部分企业（主要是非国有企业）实行市场利率，并且还利用信贷额度配给，对前者实行优惠待遇，对后者实行歧视待遇。这是典型的“唯成份论”作法，违反了市场经济公平竞争的原则，也是造成资金市场扭曲、大规模寻租活动的主要根源。此外，现行的银行金融活动基本上受行政命令指挥，银行发放具有“政治背景”的贷款，各级政府直接干预银行信贷业务。解决这一问题的基本思路是：取消省行，设立大区行，以摆脱地方政府的干扰；以存定贷，放开贷款额度限制；按市场经济原则，将利率双轨制向市场利率单轨制并轨，放开利率，不得对任何企业实行歧视性或优惠利率，真正做到“利率面前人人平等”。
（三）降低关税税率，取消非关税贸易壁垒
改革开放以来，我国经济市场化程度迅速提高，但是外贸体制特别是进口体制仍保留着很明显的计划经济特征，诸如高关税，进出口管制等。这些做法实际上是政府用牺牲整体利益和消费者利益以保障少数利益集团和部分生产者的利益，它已经妨碍我国经济的全面开放，不利于促进国内竞争和国际竞争。因此，改革外贸体制特别是进口体制势在必行，这也是减少和消除由这一体制产生经济租金的必由之路。
（四）严格限制垄断，保证地区间和企业间的公平自由竞争
竞争是市场经济的核心，也是经济发展的动力。但是市场经济不是无规则的竞赛，政府在市场经济中的重要作用之一，是通过政策与法律为竞争制定规则，为各个经济活动主体创造公开、公正、公平竞争的环境，保障市场经济有效运转。反垄断是政府对市场竞争不完全的一种干预，它是通过建立一套法律规范，限制企业垄断市场的行为，禁止企业采用不正当竞争手段。形成垄断有诸多原因，包括商品差异、成本优势、规模经济等，而最重要的原因是制度上的障碍，即从制度上限制其他厂商和资源要素自由进出某些地区和某些行业市场。如果市场是开放的，允许公平竞争的话，那么任何垄断利润（租金）在其他厂商自由进出、激烈竞争的过程中，就会逐渐消失。因此，取消经济特权与优惠政策，允许其他地区和企业参与公平竞争，是纠正行业不正之风的治本之术。打破地区与行业垄断，实行平等竞争，既可以促进租金消散，又会大幅度降低社会交易成本。
（五）建立租金消散机制
目前我国土地、资本等要素市场和企业产权市场十分不健全，政府直接管控的内容还很多，要想一下子放开又不太现实，其中有些管控内容正是政府的职能所在，不存在要放开的问题，这就意味着租金是不可能一下子从根本上消除的。如在城市车辆管制、政府公共工程、外贸进出口配额、某些行业的生产和经营许可证、企业产权交易、土地批租等领域存在着大量的租金，这些领域已成为当前我国寻租活动的多发区。要治理这些领域的寻租活动，就必须在建立租金的消散机制方面进行制度创新，用市场手段取代行政手段。1.拍卖机制。以拍卖的形式将寻租过程公开化、竞争化，并将政府管制所创的租金收归国库。如公开拍卖有偿使用出租车执照、进出口许可证和生产经营许可证、重点项目定点生产厂资格、国有地产的占用权和紧俏物资，等等。2.招投标机制。以招标投标的方式承包政府公共工程建设项目、政府采购和房地产开发项目，杜绝贿赂、回扣等寻租活动。无论是转型时期对改革特许权（试点）的分配和国有企业产权的重组，还是改革完成后对国有产权的交易，都必须公开化、市场化，彻底放弃行政审批方式，取消政府官员对产权交易的定价权。3.建立健全要素市场与企业产权交易市场，以实现政经彻底脱钩。
二、使经济人“不敢为”的制度创新
所谓“不敢为”，是指在经济人头上时刻悬着两把“利刃”，一是监督，二是严惩，使他们片刻不能忘记一旦有非法的创租、寻租行为，就会身败名裂，前程尽毁。这就要通过建立具有强大威慑力的事前监督和事后惩罚机制，提高寻租活动的曝光概率，加大寻租者的行为成本，从而在经济人的成本、收益计算中加大寻租的成本期望值，使之望而生畏，不得不放弃寻租行为。这是一种负强化的激励手段。
（一）事前监督机制
事前监督机制的作用在于提高寻租活动的曝光概率，从而降低经济人参与寻租活动的概率，防患于未然。而要建立有效的事前监督机制，需从以下几个方面入手：
首先，有赖于改变我们的政治文化。我国的政治文化立足于“性善论”，仅仅依靠教育手段，无法防止寻租，更无法打击寻租。甚至有人认为，监督过严，人人自危，使官员不求有功但求无过，会降低政府的工作效率与活力。由于对人性的看法不同，西方社会的问题是过分倚重他律性制度安排，而我国社会的问题则是过分倚重自律性制度安排。因此我们有必要提倡少一点“性善论”，多一点“性恶论”。不把人性设想得“恶”一些，就不可能设计出一套既科学又严密的管理制度、制约规范、监督机制和防范措施，结果是上级监督不到，同级监督不了，下级不敢监督，群众无法监督，而没有制约的权力必然导致腐败，这是颠扑不破的真理、毋庸争辩的事实。
其次，要提高公共权力动作过程的透明度，以便于监督，防止公共权力的非公共运用。如果透明度不高，官员主动创租、寻租行为无以得到监督与制约。提高透明度的具体做法有：（1 ）制定明确的价值分配（包括消费资料、生产资料、信贷等）法规，公开享有分配权力的机构、权限、活动范围、分配依据等；（2 ）建立分配决策公开听证的程序，让各有关方面公开陈述意见；（3）推进民主决策， 将行政决策纳入法制化、制度化、规范化；（4）公开政府财政预算与实际开支；（5）推广招标、拍卖制度，杜绝搞个人审批；（6 ）建立政府官员财产申报登记与核查制度；（7）政务类公务员要经常在类似的权位上调动， 使之不易构成创租局面，且使寻租人的“事前投资”作废；业务类公务员则要向社会公开招聘，公平竞争，考核录用，并适时淘汰不称职者，或降职降薪使用，使在位公务员时时感到竞争的压力。
第三，要完善机构（立法、行政、司法）监督，强化社会（全民举报、新闻舆论）监督，其中包括：（1 ）通过各种组织机构来监督公共权力；（2）建立举报系统，引入民主监督机制；（3）新闻法和相关法律应尽早出台，以充分发挥新闻舆论的作用，利用大众传媒对寻租活动给予充分曝光，对寻租的表现和危害予以彻底揭露。
第四，加强立法，立章防范。把一笔支付界定为非法，必然会降低经济人收受这笔款子的勇气，因为这个法律界定降低了代理人的预期收益，抬高了代理人的风险成本；同样，这个界定也会降低第三方向代理人支付的勇气。此外，有了合法与非法的界定，便给人们带来一个所谓“道德成本”，也就是人们对违法行为的一种心理负担。为此，还会增加一笔安慰成本（包括防止露“马脚”的费用，露“马脚”后收拾“败局”的费用，以及事前构筑关系网以留后手，求得安全感的费用），双方都需要耗费额外资源去遮人耳目，躲避曝光，以免受到惩罚。这样，寻租的经济收益必须足以抵销违法的风险。上述费用最终影响当事人的理性计算和选择。非法与合法的区别实际上意味着成本差别，非法活动的成本更高。（注：张军：《特权与优惠的经济学分析》，立信会计出版社1995年版，第97页。）
（二）事后惩罚机制
事后惩罚机制的作用在于提高寻租活动的私人成本，影响经济人的成本、收益计算，使其成本期望值大于收益期望值，因寻租得不偿失而放弃寻租行为。1.立法规定从重从严惩处非法创租、寻租活动。2.党纪处罚、行政处罚、刑事处罚和经济处罚四管齐下，而不可相互替代。3.对索贿受贿者（代理人）依法从严惩处， 而对行贿者（第三方）可依法从宽处理，以打破寻租博弈双方结成生死与共的命运共同体，造成博弈局的不均衡，其中一方易于告发，则另一方风险成本加大，使他们不易或不敢勾结成局。如可规定凡行贿者告发受贿者便可免罪释放，而对受贿者则依法从重处罚。
当然，再严厉的惩罚制度也不能完全杜绝创租、寻租的发生，尤其是当租金率很高时。正如19世纪中叶英国的评论家登宁所说的那样：“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”（注：马克思：《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1975年版，第829页，注250。）尽管如此，惩罚制度至少可以降低寻租活动的发生率。
三、使经济人“不必为”的制度创新
所谓“不必为”，是指为经济人寻利铺平道路，确保他们能按其贡献大小获得相应的利益，过上体面的生活，从而不必去冒险寻租。
对于政府公务员来说，他们只能吃“皇粮”，绝不允许经商，也不能巧立名目搞“创收”。必须以税养政，即政府通过强制性征税，然后由财政支出支付政府官员和工作人员的工资。从理论上说，由公共部门提供的公务员工资水平要高于或相当于由私人部门提供的职员平均工资水平，特别是政府高级官员工资水平应更高一些，因为这些官员比私人部门职员肩负更重大的责任，要有更多的技能、更高的教育水平和更丰富的经验。采用高薪制，一方面，符合人力资本投资收益理论，吸引社会精英不断进入政府官员队伍，提高公务员素质；另一方面，政府官员享有较丰裕的、稳定的工资收入和较体面的生活水平，使创租、寻租的暂时的高风险收益相形见绌，这在很大程度上能抑制他们创租、寻租的心理冲动。
长期以来，我国采用公务员低薪制（因为他们“不创造物质财富”），一方面，使其中的优秀分子大量流失，公务员总体素质下降；另一方面，由于工资低于公务员自身人力资本投入以及劳动付出，使他们有理由寻求其他途径获取收入的自我补偿。各种变相“创收”是一种合法的补偿形式；以权谋私，权钱交换则是一种非法的补偿形式，两者没有什么本质区别，都会给党政官员提供强大的寻租激励。可以说低薪制必然产生党政官员创租、寻租的心理冲动。因此，许多中外学者都认为，要解决政府官员创租、寻租问题，必须“高薪养廉”。与其让政府官员暗中索贿受贿，不如让他们公开领取高薪，从经济的角度看，“高薪养廉”的成本反而会少于“低薪助贪”的代价。
然而，我们以为“高薪养廉”的提法是不科学的。这种提法的问题在于，其一，仅有高薪，缺乏监督和法纪威慑，领取高薪的官员们仍然会创租、寻租。其二，政府官员的工资应与其对社会的实际贡献相对应。由于政府官员工作的性质要求他们拥有较高的人力资本，从事比较复杂的脑力劳动和承担比较重大的责任，对社会可能做出较大的贡献，因而应取得比较高的工资收入。这是一种正当的工资收入，谈不上“高薪”二字。所谓“高薪”是指超过正当工资的收入，其超出部分构成“高薪养廉”的制度租金。其倡导者的用意在于将非法的“润滑剂”或“速度钱”转变为合法的“效率工资”，同时又增加了创租、寻租，搞腐败的机会成本。这却从另一方面助长了人们的寻租行为，强化了人们头脑中的“官本位”意识。因为从事政府行政官员职业能得到制度租金，人们必然趋之若骛。其三，目前我国的各级政府部门机构臃肿、人浮于事、效率低下乃普遍现象，加之官僚主义盛行，政府官员的人均社会贡献率低下，凭什么取得“高薪”呢？政府官员的工资水平如超出按全社会各行业确定的收入／贡献标准，那就不是在养廉，而是在搞特殊化！因此，我们认为正确的提法应是“裁员加薪”，即裁减冗员，提高政府工作效率，从而提高政府官员的人均社会贡献率和与之相对应的工资率。从整个社会来看，政府冗员危害甚于企业冗员，因为政府是社会管理机构，它的低效将导致整个社会的低效。既然国有企业的冗员要下岗，政府机构的冗员为什么不能下岗呢？！至于养廉，则是另一回事，它要靠提高政府官员的思想素质和制度创新、政治体制改革来解决，而不是“高薪”。
四、使经济人“不愿为”的制度创新
所谓“不愿为”，是指对经济人进行思想教育，从而改变其偏好体系，不再追求寻租。这就要通过道德操守教育提高经济人意识形态资本的积累，使他们内心深处有明辨是非的道德意识，因而对寻租产生一种内在的厌恶感，从而改变其偏好体系和效用函数，主动放弃寻租选择。具体地说，经济人的效用函数＝收益函数－成本函数。收益函数中包含有物质因素与精神因素，成本函数中包含交易成本与心理成本，而心理成本又是由被查处的概率和惩罚程度等因素所组成。意识形态在这里的作用表现为：拥有较多意识形态资本（一种人力资本）的人重精神因素而轻物质因素，他们追求的是一种高层次的需要，同时对非法行为被查处的概率和惩罚程度都看得很重，厌恶冒风险。因此，寻租的收益低而成本高，给他们带来的效用就很低，甚至为负值，经济人当然就不愿为了。
思想教育是中国现实条件下反寻租必不可少的一环，思想教育大致可分为三个层面：（1）社会大众层面的教育， 主要是普遍地进行社会主义原则和社会主义制度的教育；（2）国家公职人员的教育， 主要包括法律、规章、职守、道德义务、良心、荣誉和幸福观等方面的教育。其中道德义务指的是牺牲个人的利益来服务于他人或社会的利益，是一种自觉履行的义务；良心指的是人们对他人和社会负的道德义务和道德责任转为内心的道德感和行为准则，形成良心，从而形成对道德责任的自觉意识。良心能够促进和发扬符合道德要求的情感、意志和信念，同时压抑和防止违背道德要求的情感、欲望和冲动；荣誉指的是社会和一些阶级用以评价人们行为的社会尺度，同时也指个人对其行为的自我意识；幸福关系到生命的意义、人生的目的、人生的理想和追求等基本问题。不同的道德义务、良心、荣誉和幸福观直接决定人们的道德理想和道德信念。（3）党员干部的教育。包括党和人民的利益高于一切， 不得谋求任何私利和特权，不得假公济私、损公肥私，全心全意为人民服务，克己廉洁奉公的教育。党和政府利用各种手段进行这三个方面的教育，以期在人们的思想上筑起牢固的防线。诺斯认为，遏制寻租活动的有效方法是法律制度和规范的文化与道德。清除和防范寻租活动，除了依据健全的体制（即通过一系列完整严格的程序、规范和制度防范寻租活动）、完备的法制（即通过系统的法律条文约束公务员的行为，并对违反规范的行为予以制裁）和有效的社会监督（即通过整个社会有组织的监督系统清除和防范寻租活动）外，还有一项重要的因素就是道德内约，即通过强化公务员的道德修养和道德意志，自觉主动抵御寻租活动。从根本上说，对寻租活动最好的控制和防范是经济人的自律。达成自律的基本手段之一，就是强化道德领域的如下基本规范：（1 ）公民道德规范，指的是由宪法和法律确定的道德规范；（2）公务道德规范， 指由纪律和规章制度确定的道德规范；（3）个人道德规范， 指涉及个人在社会生活中的操行举止；（4）共产党员的道德规范， 即由党章具体规定的党员必须遵守的道德规范，使所有参与公共权力的人拥有较为崇高的道德境界。强化的方式就是通过人生观、价值观、法纪和道德教育、信念激励以及各种奖励，营造和建立起权力执掌者的社会荣誉感和职业情操，使他们获得引以为骄傲与自豪的政治资本，感受到他们利益中所包含的真正价值，并在此基础上唤起他们的社会责任感、事业心和敬业精神，提高他们的需要层次。
需要说明是，尽管我们可以通过对经济人进行意识形态投资改变其成本函数和收益函数，从而改变其行为倾向，达到引导、控制其行为之目的，但必须看到，这是一个长期的过程，真可谓“冰冻三尺非一日之寒”。由于作为非正式制度的意识形态是后天的长期反复教化和灌输形成的，短期内难以产生显著的效果，我们不能直接地、立竿见影地运用它，这就告诉我们，思想教育要持之以恒，始终一贯，才能对经济人的行为产生明显的影响，在短期内还需靠正式制度（如体制、法律、规章等）来约束经济人的行为，引导经济人在利己的同时有益于社会。良好的家风、班风、校风、乡风、企业文化乃至党风、政风、社会风尚培养的意义便在于此；同时，健全法制、加强法治、完善制度的意义也在于此。
在上述四个方面的制度创新中，“不能为”是硬约束，是治本，也是一种理想的状况；“不敢为”、“不必为”和“不愿为”是软约束，是治标，这三个方面的制度创新是建立在经济人成本、收益分析基础之上的。受信息不完全和实施成本的限制，这四个方面的制度创新中的每个都不可能是完美无缺的，不能指望仅靠一条途径就可以治理寻租。加之寻租活动的复杂性，上述四个方面的制度创新必须相互配合，四管齐下，综合治理，缺一不可。正如江泽民同志在党的十五大报告中指出的那样，要“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”（注：江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，人民出版社1997年版，第55页。）