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［中图分类号］DF36；G259 ［文献标识码］B ［文章编号］1004-325X(2008)08-0100-04
美国是当今世界上图书馆事业最为发达的国家之一，也是图书馆法治建设较为完善的国家之一。美国图书馆法规定了图书馆的义务和使命，确立了图书馆的地位和作用，对美国图书馆事业的发展起了很大作用。
1 美国图书馆法发展概况
1.1 立法简况
美国是最早制定公共图书馆法的国家，1848年，马萨诸塞州议会通过在波士顿市建立公共图书馆的法案，被认作是世界上第一部公共图书馆法。1849年，新罕布什尔州为发展公共图书馆事业，通过了美国第一个州图书馆法，认可州内务市镇征图书馆税（直接税）来建立与维持公共图书馆，并确立和规范公共图书馆行政制度。此后，缅因、康涅狄格、俄亥俄等州先后制定了类似的公共图书馆法。至1890年，已有29个州相继制定出图书馆法。目前美国各州均有公共图书馆法。
1956年，美国联邦政府出台全国图书馆法——《图书馆服务法》，这是美国第一个国家级图书馆法，表明联邦政府开始通过立法对图书馆提供经费援助，改善各州公共图书馆服务与设施。在以后的几十年里，《图书馆服务法》被多次修订和改名，渐趋完善。1965-1969年，美国国会通过了几项与图书馆有关的重要法令，如《初等和中等教育法》、《高等教育法》、《医学图书馆资助法》等，对专门图书馆做了法律规定。
从1848年至今，一系列图书馆法及其相关法规的颁布，使美国形成了比较完备的图书馆法律体系。
1.2 联邦图书馆法发展历程
美国十分重视公共图书馆事业的发展和图书馆法的制订，不仅立法较早，而且随着时代的发展对图书馆法不断进行修改补充，这表明制订图书馆法既适应了社会发展的需要，又是社会经济发展、文明进步的标志。从联邦图书馆法的起草、制订、历次修订和改名可见一斑。
1.2.1 《图书馆服务法》
为推动联邦图书馆立法活动的开展，美国图书馆学会于第二次世界大战前和1945年分别成立了“立法委员会”和立法活动执行机构“华盛顿办事处”，与国会沟通联系，策划立法活动和起草立法草案。
1956年，艾森豪威尔总统签署了《图书馆服务法》（Library Services Act，简称LSA），这是美国公共图书馆立法史上重要的里程碑，说明联邦政府开始向公共图书馆直接提供资金。
该法旨在解决城市与农村享受图书馆服务的不平等问题，促使实施公共图书馆服务的州将服务范围扩大到未实施或未充分实施图书馆服务的乡村地区。具体做法是，1957-1964年，联邦政府每年提供750万美元的补助金，援助州政府扩大对人口1万以下乡村地区的图书馆建设。
1.2.2 《图书馆服务与建设法》
20世纪50年代以来，人们对公共图书馆的信息需求急速增加，为使图书馆能够在新时期生存下去，美国图书馆界普遍认为，图书馆不再是藏书库，而应作为地方的参考与咨询中心。
1964年，美国对《图书馆服务法》做了修订，并改名为《图书馆服务与建设法》（Library Services & Construction Act，简称LSCA），由林顿·约翰逊总统签署生效。该法不仅名称更改，内容也发生了重大变化，包括服务、建设、馆际合作和读者服务工作等4部分。《图书馆服务法》很大篇幅都是规定联邦补助金支付及各州相对拨款比例、额度等问题，LSCA不仅进一步增加了经费，由原来的专款专用服务资金扩展到建设费用，还增添了图书馆如何应对时代变化，为各种类型读者服务等内容。
在以后的20年中，LSCA曾做过多次修订。1966年和1970年的两次修订，将图书馆服务对象扩大到残疾人及其它处于不利条件的人，并新增“图书馆合作”项目。1973年的修订，增加“为老年读者服务”一项。1983-1984年修订的内容更多，要点有：图书馆在信息社会应扩大功能，要作为地方的信息中心提供服务；延长联邦补助金的拨给年限并增加金额，扩大补助金拨给范围（如用于图书馆无障碍设施建设和其他建筑设施的完善）；强化馆际合作和资源共享；增加“外文资料收集”及“图书馆消除文盲计划”等条款。1989年，美国国会又批准实施了《新图书馆服务改善法》，这一法案也是对LSCA修订而成的，对政府资助、特殊用户服务、网络建设、资源共享等许多方面进行了修改和完善。
1.2.3 《图书馆服务和技术法》
由于LSCA只包括公共图书馆和研究图书馆，且着重于资助图书馆的建筑，为了使法案能包括中小学和大学图书馆等其它领域，促进信息共享和网络建设，美国在20世纪90年代开始考虑修订LSCA。
1996年，克林顿总统签署了《图书馆服务和技术法》（Library Services and Technology Act，简称LSTA）。LSTA是在LSCA和其它有关立法的基础上形成的，突出强调了两点：一是通过技术手段加大信息的利用力度，二是通过特殊服务扩大信息的提供范围。LSTA把LSCA、《高等教育法》、《初等与中等教育法》中与图书馆拨款有关的条款合并到一起，由博物馆和图书馆服务学院（Institute of Museum and Library Services，简称IMLS）负责经费管理。
1997年颁布的《博物馆和图书馆服务技术修正案》(Museum and Library Services Technical and Conforming Amendments)对LSTA进行了补充，使该法案包括公共图书馆、中小学图书馆、大学图书馆、研究图书馆和专业图书馆等几乎所有的图书馆，并对经费的分配比例做了具体规定。LSTA规定，经费的绝大部分必须用于州基金，州基金分配到各州，由各州决定用于何处，但是必须用于两个主要内容：第一，发展和改善网络设施，连接图书馆服务到资源的提供者和使用者；第二，重视对未受到良好服务或者没有良好条件的公众（例如残疾人、文盲、贫困家庭的少年儿童）的服务。
LSTA的有效期是从1997年至2004年的财政年度，这8年中，LSTA对图书馆的资助经费呈不断上升趋势，1997年至2004年依次为1.36亿、1.46亿、1.66亿、1.66亿、2.08亿、1.98亿、2.15亿、2.31亿美元。其中，提供给各州的基金（包括馆际互借和资源共享）在LSTA中占有绝对比重，2004年达1.59亿美元，接下来依次是针对图书馆和博物馆的定向基金、21世纪图书馆员（包括培训、招募图书馆员，支持乡村地区图书馆员远程学习）、国家领导阶层计划、LSTA的项目管理、对印第安和夏威夷等土著人的服务。
根据预算，在2004财政年度，布什政府预计对图书馆拨款2.08亿美元，实际拨款总数为2.31亿美元，超过政府预算。为此，2003年LSTA被再次修订，确定从2004年到2009年财政年度，对图书馆的经费拨给每年约2.32亿美元，届时，各州所分配到的经费都有所提高。
上述美国联邦图书馆法发展历程概括如表1所示。
2 美国图书馆的立法特点和效果
2.1 立法特点
2.1.1 联邦立法和州立法相结合 美国联邦政府设立的《图书馆服务法》、《图书馆服务与建设法》和《图书馆服务和技术法》，保证了图书馆法执行的最大效力，使各个图书馆的活动做到有法可依，运营得到保障。美国大多数公共图书馆的法律基础由州立法机构制定，州图书馆法基本上每两年修订一次，以保障各州公共图书馆的健全发展，确保读者的使用权利。
2.1.2 图书馆法与教育法相联系 美国图书馆的立法精神是促进和提高国民教育和文化素质，图书馆法也是教育法律体系的一个组成部分，是美国教育事业的四大基本法之一。除了专门的图书馆法，教育法中也有大量涉及图书馆工作和事业的有关规定，可以说，《中小学教育法》、《高等教育法》等教育法在某种程度上就是相应的图书馆法。
2.2 立法效果
2.2.1 保障图书馆经费来源 美国通过立法保证图书经费的来源和使用，以保障图书馆事业与社会经济同步发展。随着联邦图书馆法的历次修订，联邦政府的图书馆经费拨给不断提高，范围不断扩大。美国各州图书馆法对图书馆经费来源也都有明确的规定：根据人口数量确定图书馆事业的总投资；根据财产征收图书馆事业特别税；从地方政府的财政收入中拨出专款作为图书馆资金；从联邦政府中获得资金支持。
2.2.2 明确图书馆行业规范 在法律基础上，美国图书馆组织制定了一整套行业规范，对图书馆和图书馆员予以指导，这些规范主要涉及职业精神、职业资格制度、图书馆利用问题、资料删改问题和管理问题等。另外，几乎所有的法律均规定公共图书馆必须永远免费为当地居民服务，两个或两个以上图书馆要开展联合服务。
2.2.3 确保图书馆健康生存 图书馆法是美国图书馆事业的规范和准绳，是图书馆事业获得持续、健康、协调发展和图书馆设置、运营、服务等各项活动顺利开展的强有力的法律保障。美国早期主要是通过图书馆立法促进图书馆的建立和普及，伴随着图书馆服务类型的多样化、计算机技术和网络的开发应用，图书馆立法更重视的是加强图书馆之间的合作，实现资源共享，确保图书馆健康生存。
3 我国图书馆立法的主要障碍
坚持图书馆的公益事业性质，必须有图书馆法作保证，但目前我国全国性的图书馆法尚未出台，这无疑是我国图书馆界的当务之急。自2001年初，我国就开始图书馆法的制定工作，曾一度停顿，究其原因，主要存在以下障碍：
3.1 思想障碍
制约我国图书馆立法进程的主要因素之一，是在思想上对图书馆法没有给予应有的重视。公众缺乏图书馆意识，大多数人对图书馆的理解还处在比较低的水平上。有不少人认为我国图书馆立法还“不成熟”，或认为我国现行的图书馆行政法规和规章对图书馆有关问题已予以规定，“没有必要从国家法律的角度进行规定”。这就说明长期以来，我国还没有从全社会的整体范围内，从社会发展的高度来看待图书馆立法问题。
3.2 体制障碍
我国现有公共图书馆、高校图书馆、科研图书馆三大块，分别隶属于文化部、教育部、科学院三大系统领导。各类型图书馆系统各行其是，各自为政，并分别制定了一系列有关图书馆的条例和文件。这些条例和文件均是根据本系统的特点而制定的，因此多属于行政性法规，缺乏系统性、协作性，难以从宏观的角度去调控整个图书馆领域。
3.3 研究障碍
影响我国图书馆立法进程的另一重要原因是对法律涉及的一些基本问题和相关问题研究不够。我国图书馆法制建设基础薄弱，对图书馆立法研究缺乏深度和广度，包括缺乏对国外图书馆法律文本的研究，对图书馆法涉及的重要问题和基本制度的研究等。由于理论研究尚未为立法创造充分的认识条件，导致图书馆立法必须规范的基本问题、必须确立的基本制度缺乏强有力的研究支撑。
4 美国图书馆法对我们的启示
2005年11月，《中华人民共和国图书馆法》立法进程重新启动，并成立了由文化部、教育部、科技部领导组成的立法领导小组，图书馆法的制定工作也已纳入国家“十一五”文化发展纲要。我们应对图书馆立法各项问题进行专门的、系统的研究，借鉴美国的立法经验，结合我国的实际情况来制定图书馆法，以促进我国图书馆事业的健康发展。
4.1 国家基本法统帅全局，地区行业法促进补充。
美国图书馆法比较完备，除了全国性图书馆法外，各州都有州图书馆法，加上学校、医学等图书馆法，构成了一个相互促进、相互补充的法律法规体系，保障了图书馆事业的顺利发展。
我国图书馆事业多头并存已形成传统，公共、科研和学校三大图书馆系统各有其行政管理部门。此外，各地区图书馆事业发展极其不均衡，东西部差距较大，尤其在经济相对落后的西部，图书馆事业发展举步维艰。
因此，我们不能以单一的法来统领图书馆的方方面面。国家要制订图书馆基本法律和行政法规，统领图书馆整体事业的发展。在国家统一规定图书馆事业的管理和运行机制、规范图书馆各项业务标准的基础上，各地区要从实际出发，建立健全与各地区社会和经济发展相适应的更为详尽的规章制度，对图书馆建设中涉及的馆舍建筑、人事制度、经费投入等问题做出明确规定和严格规范。目前，我国湖北、内蒙古、河南、广西、浙江、北京、上海、深圳等省市已出台地方性图书馆法规和地方政府规章，其它省市的图书馆法也正在积极酝酿中。除此之外，各类型图书馆也要制定出符合各自特点的行政法规，以保障全国图书馆事业全面、稳定、持续发展。
4.2 兼顾图书馆相关法规，建立完备的法律体系。
除了专门的图书馆法，还有一些法律也在不同程度上影响着美国图书馆的运作，尤其是美国教育法中有大量涉及图书馆工作和事业的有关规定。此外，还有《千禧年数字化版权法》、《爱国者法案》、《美国残疾人法规》等等。
图书馆是一项社会公益性事业，涉及到社会生活的各个方面，单靠一部图书馆专门法不能解决所有问题。我们要建立以图书馆专门法为核心，其它相关法规为辅助的完备的图书馆法律体系。在立法过程中必须参考国际上与图书馆相关的国际条约或协定，如《经济、社会及文化权利国际公约》、《世界版权公约》、《世界知识产权组织公约》等，兼顾国内现已制定的涉及图书馆事业的重要相关法律，如《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国档案法》等，要注意与这些法规之间的互相协调。
4.3 明确图书馆社会地位，保障经费来源和增长。
从美国联邦图书馆法的内容看，经费往往是最先被涉及、最受重视的问题。美国公共图书馆可以通过联邦图书馆法从政府那里获得资金支持，各州图书馆法对图书馆经费来源也都有明确规定。
图书馆经费短缺是阻碍我国图书馆事业发展的一个严重问题。我国公共图书馆经费单一，国家图书馆年度事业费由国家财政拨款，各省（自治区市）、地（市）、县三级图书馆经费，分别由相应地方政府拨款。除此之外，图书馆经费几乎没有其它来源，造成大部分中小图书馆，乃至部分省市级公共图书馆藏书量增长缓慢、设备陈旧、馆舍老化、自动化水平低。
我们应加快立法速度，通过立法明确规定公共图书馆的公益性质，用法律的形式规定图书馆的性质、职能、作用等，使图书馆的社会地位得到法律保障，同时还要确定图书馆功能和应尽义务。我们要通过立法确定国家和地方财政用于发展图书馆事业的经费比例，以及图书馆的经费筹措方式，把图书馆经费列入各级政府的财政预算中，保证图书馆经费随着财政收入增长而增长，为图书馆事业发展提供最基本、最可靠的经费保障。
4.4 关注图书馆发展趋势，注重核心和热点问题。
美国将图书馆管理的各项内容都纳入法制轨道，统一规划图书馆事业的管理和运行机制，规范图书馆的各项业务标准。如，通过立法保障地方居民图书拥有量，将文献资源的共建共享作为制订图书馆法的核心，对图书馆工作人员的配备、管理、培训、考核，馆长、馆员任职资格等做出明确的法律规定。
我们在图书馆的立法内容方面，要密切关注当今世界图书馆事业发展的趋势，特别要注重馆际合作和资源共享、知识产权和信息安全、图书馆员队伍建设、读者合法权益保护等问题。通过立法监督、控制与规范图书馆服务，用立法保证图书馆良好的工作质量与服务效益。
文献资源共建共享是当代许多国家制订图书馆法的核心，也是21世纪我国图书馆事业发展的现实要求和必由之路。目前，我国图书馆在资源共享方面主要是采取馆际互借的方式，范围有局限，随意性大，图书资源未能得到充分利用。图书馆立法应对资源共享给予明确规定，把馆际协作和资源共享作为国家重要的图书馆法律内容。
图书馆复制作品侵犯著作权和版权是普遍存在的问题，但目前我国还没有一个组织和法律来协调图书馆和知识产权所有者的关系。如何既不构成侵犯他人知识产权，又能为读者提供高质量的服务，是我国图书馆法需要很好研究的问题。同样，还有图书馆信息安全问题，我们要建立和执行网络准入制度，完善联网登记和联网电脑管理制度，建立网络信息标准化管理制度。
我国对图书馆馆员素质标准没有明文规定，造成人才流失、服务水平低下局面。2003年3月，《中国图书馆员职业道德准则（试行）》正式颁布，不仅填补了我国图书馆界的一项空白，而且是图书馆法制环境建设的一个重要组成部分，有助于促进图书馆法及相关法规的制定。
保护读者合法权益是法制社会对图书馆工作的要求。我们在强调图书馆管理有序化及读者遵守图书馆规章制度的同时，也应当保护读者的合法权益，对于读者的合法权益，在立法中应有条文予以明确，以充分调动读者开发利用图书馆馆藏资源的主动性和积极性。
［收稿日期：2008-03-12］