美国对伊朗的政策面临重大调整，本文主要内容关键词为：伊朗论文,美国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近来，中东地区形势演变中一个值得注意的新动向就是长期对抗的美伊关系出现松动的迹象。事实上，美国国内早已就美伊关系和美国现行的对伊政策展开了讨论。主流意见认为，鉴于伊朗的地缘政治重要性及其他因素，美国孤立伊朗既不现实，也对美国全球特别是在中东地区的战略利益带来不可低估的负面影响。鉴此，克林顿政府正在重新评估其遏制政策。从种种迹象分析，美国有可能对伊朗的政策作出新的调整。
一、美国对伊政策的沿革与新的变化
美伊之间积怨颇深。1953年，美国中央情报局插手推翻当时伊朗的民选领导人，播下了不和的种子。冷战时期，为了遏制前苏联的全球战略需要，美国把伊朗的巴列维王朝作为在中东地区不可或缺的代理人加以扶持，以对抗当时受前苏联支持的伊拉克。1979年，伊朗爆发伊斯兰革命，并引发反西方、反美国的浪潮，进而发生美驻伊使馆“人质事件”，美伊断绝外交关系。两伊战争期间，由于担心伊斯兰革命会“传染”到对美国友好的中东国家及伊朗国内的反美情绪，美国把伊朗视作中东地区最大的不稳定因素和主要敌人，因而站在伊拉克一边，“以伊制伊”，突出打击伊朗。尽管在这一期间，美国私下与伊朗还做过几次交易，但美国侧重打击伊朗的总政策没有改变（这一政策随着1990年伊拉克入侵科威特而告终结）。所以，近20年来，美国拒不承认伊朗的伊斯兰政权，两国关系一直处于“冷战”对抗状态。美国指责伊朗政府支持恐怖主义、破坏中东和平进程、企图发展包括核武器在内的大规模杀伤性武器，特别是无法容忍伊朗试图在世界范围内扩散伊斯兰原教旨主义，因而伊朗被美国视为冷战后美国头号公开对抗的敌人和全球安全的主要威胁之一，是需着力打击的“无赖”国家。美国根据海湾局势的发展，自恃其在中东地区强大的军事存在和通过海湾战争建立起来的以美国为首的联盟，在1993年初推出对伊朗与伊拉克实施“双遏制”的政策，并将这一政策列为美国在中东、海湾地区的战略重点，从政治、外交、经济上全面打击、封锁与孤立两伊。1995年，美国政府通过行政命令，严禁与伊朗所有形式的贸易和美国对伊的投资。1996年，美国又出台“达马托法”，宣布对在伊朗投资四千万美元（后修改为二千万）的第三国公司实施多种形式的制裁，从而使美国对伊朗的经济封锁达到最为严厉的地步。
但是，近年来美国日益感到推行“双遏制”政策困难重重，美国对伊朗的政策尤其受到国内外的批评和抨击。自1997年开始，美国对伊朗的关系孕育一些新的变化。属温和派的哈塔米当选伊朗总统后，克林顿总统随即发表带有和解暗示的声明表示欢迎。之后，美国政府又宣布在美活动的反伊组织—“人民圣战者”为非法，消除了长期来美伊之间的一大问题。去年7月，克林顿政府改变以往立场， 表示不反对修建从土库曼斯坦途经伊朗到达土耳其的石油管道。为结束阿富汗内战，美国与伊朗及其他国家官员在联合国进行磋商，这是美伊两国间少有的正式接触。此后，美国还通过“中间人”递信转达拟与伊朗直接对话的要求。今年新年前后，伊朗总统两次公开表示希望同美国人民进行对话，建议允许文化交流。对此，美国方面予以积极回应，表示将考虑放宽文化、教育交流和伊朗人入美签证限制。今年1月， 克林顿总统在开斋节向全世界穆斯林发表贺词说，美国虽不赞成伊朗的某些政策，但美伊之间的分歧并非不可逾越的障碍；他表示希望两国人民加强交流，重新建立良好关系。与此同时，美国官员在不同场合谈及伊朗时，言词有所收敛，较前温和得多。美国常驻联合国代表理查森大使还与参加世界经济论坛年会的伊朗外长首次握手，理宣称这是一个令人鼓舞的迹象。不久前，美国派出摔跤运动员参加在伊朗举行的体育比赛，伊朗方面予以热情接待。此举颇为引人注目，进一步显示了美国试探与伊朗接近。看来，双方均有意沿用促进中美关系正常化的“乒乓外交”模式，以民间交流推动美伊关系的“解冻”并最终走向正常化。美伊关系目前正处于微妙的转变中。
二、美国酝酿调整对伊朗政策的原因
美国考虑调整对伊政策，看来出于以下战略考虑和现实需要：
（一）伊朗在中东的影响与作用上升。伊朗的地缘战略位置、能源资源（石油占全球储量的10%、天然气占15%）、本身的分量（伊是中东人口第一、面积第二大国）和历史宗教文化遗产决定了它在中东、海湾的地区大国地位，“决定它在海湾和伊斯兰世界发挥至关重要的、在有些情况下是决定性的作用”（基辛格语）（注：《华盛顿邮报》，1997年10月28日。）。伊斯兰革命之初，伊朗狂热地反西方和输出革命，不仅与以美国为首的西方国家交恶，而且与中东国家关系紧张，致使伊朗在本地区的作用受到很大的限制。近年来，中东地区形势与力量平衡发生重大变化。以色列内塔尼亚胡政府上台以来，顽固推行强硬政策，美国政府主要出于国内政治考虑搞“双重标准”，明显偏袒以色列，致使中东和平进程陷入僵局。美国还支持以色列与土耳其发展军事同盟关系，引起阿拉伯国家的疑虑和警惕。大多数阿拉伯国家通过反思进而认为，在政治、安全上完全依靠美国终究是靠不住的，要想收复失地、扭转目前“以强阿弱”的不利战略态势，只有加强自身团结，同时寻求新的战略依托。在此情况下，伊朗成为阿拉伯国家的优先考虑对象。它们还感到，要实现中东地区的永久和平与稳定，没有地区大国—伊朗（最后还有伊拉克）的参与是不现实的。伊朗为打破“孤立”，也主动改善与海湾国家的关系，逐渐消除邻国对它的担心。双方在抗衡以色列方面找到共同语言。目前，伊朗与沙特这两个长年反目的海湾大国正在迅速接近，伊朗与其他一些中东国家的关系也在实现不同程度的和解。这说明伊朗在本地区的处境有所改善，影响力上升。与此同时，美国的中东政策走入困境，阿拉伯国家对美国的不满日趋强烈，美国同中东阿拉伯国家的同盟关系大为削弱。去年11月，埃及、沙特等美在中东的主要盟友共同抵制美国倡导的中东北非经济首脑会议。欧盟、俄罗斯等势力则乘虚而入，力图在中东事务尤其是中东和平进程中发挥各自的作用，对美国的传统主导地位提出了挑战。美国在中东地区的影响力已显露下降之势，美国的困难处境使它在具体运作其对中东地区的外交政策时往往顾此失彼。这使美国认识到，继续把伊朗排除在中东政治安全格局之外愈加困难，对无限期地推行遏制伊朗的政策是否有利于美国在中东地区的战略利益进而产生怀疑。美国欲把改善同伊朗的关系作为摆脱目前美国在中东事务中被动局面的措施之一。
（二）里海石油的开发使中亚和外高加索成为大国争夺的一个热点地区，伊朗作为与该地区毗邻的重要国家，其地缘战略地位显得更加重要。基于历史、地理和宗教等原因，伊朗在政治、经济上对中亚、外高地区的影响举足轻重。伊朗参与调解塔吉克斯坦政府与反对派的冲突，积极推动与中亚、外高国家的经济合作，并与一些国家签订输出和投资开发石油的协定。1996年，伊朗开始修建连接中亚的铁路，试图恢复“古丝绸之路”的联系。伊朗还积极与俄罗斯发展关系，1996年6月， 伊俄签署联合声明，双方表示要在中亚里海地区加强合作。近年来，具有丰富石油蕴藏的里海地区日渐成为开发石油资源的又一焦点，各大国纷纷把目光投向这一地区。西方石油公司则把通过伊朗达到波斯湾视为里海石油外输的一条省时少费的可行路线。就美国而言，中亚里海地区无疑是美国在二十一世纪的重要战略能源基地。为此，美国提出了一个雄心勃勃的中亚战略，目的是促进中亚国家民主化的进程，逐步使其在政治、经济上摆脱俄罗斯的影响（其中重要一条是从根本上打破俄国对该地区石油外输的垄断），最终把这一地区纳入美国的势力范围。美国由此看到，若能适时改善与伊朗的关系、利用伊朗的“地利”优势，则会大大便于美国实现其中亚战略目标。日本一家报纸评论说，正是欧亚大陆的地缘政治学促使美国不得不调整对伊朗的遏制政策，否则美国就可能失去进入中亚地区的战略立足点（注：日本《东京新闻》，1998年 1月1日。）。美国前国防部长温伯格不久前撰文， 呼吁美国要警惕俄罗斯正在试图控制里海地区，其中包括俄伊在这一地区的联手。
（三）伊拉克问题的突出促使美国重新思考对伊朗的政策。伊拉克问题是美国对外政策的一个“大刺头”。自去年10月以来发生的两次伊武器核查危机使美国在外交与军事上费力甚巨。正当美国政府苦苦寻求迫伊就范的有效手段时，美国国内分析家纷纷献计献策，其中共同的一条就是主张美国与伊朗修好以集中力量对付伊拉克，“‘双遏’只能导致双败”（注：《美国新闻与世界报道》，1998年1月26日。）， 美国只有“两恶”相权取其轻，“分而治之”。萨达姆是美国和伊朗的共同敌人，美国可以考虑利用伊朗这个伊拉克的宿敌去对付萨达姆。他们认为萨达姆也许不怕美国，但对伊朗是心有余悸的；一旦美国与伊朗和解、伊朗的经济力量得到加强，两伊的力量对比会不利于伊拉克，这一前景会使萨达姆害怕；而美国与伊朗对抗只会对萨达姆有利，“如果美伊不能在对付萨达姆问题上进行合作，那么他们在其他问题上就更不能合作了”（注：《纽约时报》，1998年2月10日。）。据报道，自今年2月开始，伊朗采取措施打击经过伊朗海域的伊拉克石油走私，这在美国看来是一个积极的姿态。美国报刊还评论说，伊武器核查危机使美国决策者重新认识到伊朗对美国在中东的战略利益的意义（注：《洛杉矶时报》，1998年3月18日。）。
（四）遏制和孤立伊朗的政策收效甚微，难以为继，迫使美国考虑改变政策。“遏制”伊朗政策一开始就没有得到国际社会的支持，欧盟、日本以至美国的中东盟友（以色列除外）都没有追随美国与伊朗搞对抗。从现在来看，只有美国搞单边制裁，一家坚持对伊的“孤立”政策，其结果是既没有搞垮伊朗经济，也没有迫使伊朗改变其对外政策。相反，伊朗利用美国与盟友在对伊政策上的矛盾，以及阿拉伯国家对阿以和谈的不满与失望，积极扩大回旋余地，逐步改善其外交地位。国外舆论把去年12月在伊朗召开的伊斯兰国家首脑会议看作美国孤立伊朗政策的破产。伊朗不仅成功地对美国打了“中东牌”，还积极发展与其他大国特别是与俄罗斯的关系，以此来提高其国际地位，增强了与美国较量的分量。这些都是美国不愿看到的。此外，美国与盟友在对伊政策上本有分歧，美国的带有“治外法权”性质的“达马托法”又明显损害其盟友的利益，从而进一步加剧了美国与盟友的矛盾。去年，以法国托塔尔公司为首的国际财团与伊朗签署20亿美元开发石油的投资协议，美国欲“依法”加以制裁，遭到欧盟的强烈反对，欧盟表示要向世界贸易组织状告美国，此事如处理不当会引发美国与盟友的贸易战，所以美国在是否制裁上述公司问题上进退两难，举步维艰。在盟友的压力和反对下，美国经过长时间的权衡利弊，被迫于今年5月决定放弃制裁。 西方盟友攻击美国对伊政策出于国内政治考虑，有点“意气用事”；美国的政策只有使美伊对抗永久化。美国务卿奥尔布赖特也承认遏制伊朗没有多少效果，美国政策孤立了美国自己。
（五）遏制政策使美国经济利益受到损害。美国曾是伊朗的主要贸易伙伴。对美国公司、尤其是石油公司来说，伊朗本身就是一个诱人的投资场所和美国商品及技术的潜在大市场。美国对伊朗的贸易禁运使美国每年损失45亿美元出口，相当于3000个就业机会，石油公司损失40亿美元。1995年，美国政府迫使美国CONOC石油公司取消对伊朗的10 亿美元的投资。现在美国公司完全被排除在伊朗的市场之外，美国在伊朗的商业机会全给欧盟、日本等国家占去了，1996年伊朗与欧盟的双边贸易额达290多亿美元。美国公司认为， 美伊对抗还影响它们大举进入中亚。它们在批评政府对伊政策一味强硬的同时，也纷纷游说、敦促政府及早改弦易辙，着手调整对伊政策，要求“大棒”与“胡萝卜”并用。当前，美国正在检讨其整个对外经济制裁政策，工商界及学术界强烈抨击美国的经济制裁、尤其是单边制裁的做法，美国对伊朗的制裁首当其冲受到批评和攻击。利益受到损害的工商界给政府施加了很大的压力。
（六）近年来，伊朗国内政治和对外政策发生了变化，给美国改善与伊关系提供了机会。伊朗前总统拉夫桑贾尼在任时已开始采取一些相对温和的内外政策。温和派人士哈塔米的当选更表明伊朗民众“内要自由，外要和平”，伊斯兰革命的色彩日渐淡化。新政府上台后推行比较灵活与务实的外交政策，表示愿同世界各国和平共处，希望通过对话解决分歧，重视发展经贸合作，受到国际社会特别是中东国家的普遍欢迎。伊朗还先后签署了核不扩散条约、禁止核试验条约、化学武器公约等，不时表示要加入世贸组织。伊朗政府还放松了许多限制，如传媒可以在一定程度上“自由”地批评政府及就某些问题进行辩论。许多流亡在外的人士，包括巴列维国王的高级助手，也获准回国探亲。以总统与文化部长为首的一部分人士主张在相互信任和尊重的基础上恢复与美国的关系。美国务卿今年3月初在国会表示， 有迹象表明伊朗国内越来越支持对世界采取较为开放、较少对抗的态度，美国对此表示欢迎。
目前，美国国内已逐渐形成共识，即在全球一体化加速发展、经济竞争日趋激烈的今天，要孤立与遏制象伊朗这样的国家不但非常困难，而且代价巨大，“如同当年不能忽视中国的存在一样，今天美国也不能忽视伊朗的存在”（注：《今日世界》，1996年8／9月号。 ）。 美国学术界、工商界及一些政界人士呼吁政府改变现行对伊政策，指出美伊间长期的敌对关系不利于冷战后美国实现主导欧亚大陆、保持霸主地位的全球战略总目标。只有采取“接触”政策才能影响伊朗，应把伊朗纳入海湾地区所有的政治和经济安排之中。工商界甚至认为，西方公司的商业活动最终会逐步削弱伊斯兰革命的基础。布热津斯基更是从战略的高度强调了美修复同伊关系的重要意义：“一个强大的（既使是宗教的，只要不反西方）伊朗仍符合美国的利益”，“从长远看，美国要想维持中东的稳定和进入中亚地区，应与伊朗建立一种良好的战略关系”（注：《外交季刊》，1997年5／6月与9／10月号。）。
三、美国改善美伊关系的困难
美国调整对伊朗的遏制政策，逐步减少乃至最终放弃与伊朗的对抗，看来是形势使然，但实际运作中会存在不少障碍。首先，美伊双方敌对近20年，双方的敌意与不信任根深蒂固，很难在短时间内消除。两国在意识形态、宗教信仰、社会价值观等方面相距甚远。美伊之间还存在许多现实的根本利害冲突和一些悬而未决的问题。其次，美国国会在确定美国对伊朗的政策方面有很大影响。美国内犹太人组织极力主张对伊强硬，经常游说国会议员，“达马托法”就是他们的成果之一。政府在考虑美伊关系时往往不得不面对国会的压力，顾及国内的情绪。当年“伊朗门”事件现在还使美国政府在与伊朗打交道时小心翼翼，既担心上伊朗的当，又唯恐出现差错让国会抓住小辫子。再者，美国对伊政策的许多内容已“制度化”、“法律化”，政府回旋余地较小，如“达法”大大限制了美国政府处理对伊关系的灵活性。最后，美伊接近是一种互动的关系，若没有伊朗的回应与配合，美国方面恐怕不敢走得过急、太快。伊美关系问题在伊朗国内是一个“禁忌”，伊朗国内对改善与美国的关系有很大的阻力，最高领导层在这一重大问题上尚未形成一致意见，甚至担心与美对话或建交是向与之对抗多年的美国的屈服和妥协，意味着伊斯兰革命的失败和终结，会导致伊朗丧失伊斯兰教世界领袖的地位。而且美国的根本目的是诱压结合，以压促变，对此伊朗会十分警惕。美国还要求伊朗改变在恐怖主义、中东和平进程及大规模杀伤性武器问题上的政策和行为，伊朗一时也难以接受美国的这些条件。反映伊朗官方立场的一家报纸评论说，伊朗同美国恢复关系的前景仍很模糊（注：《伊朗新闻报》，伊朗英文日报，1998年1月8日。）。
总的看来，美国调整政策、与伊朗接近是一个必然的趋势，既出于自身利益的需要，又反映时代和形势发展的要求。美伊两国由对抗走向对话乃至最终实现关系正常化又必然是一个缓慢、曲折的过程。两国关系在近期内难望有大的突破。今后一段时间内，双方将会尽量营造一种实现和解的气氛，并采取一些谨慎的试探性步骤，逐步建立相互信任，为进一步的后续行动清障奠基，最后通过对话解决两国间的分歧，确立新型的美伊关系。
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