中国历史上行政区划幅员的伸缩变化（上），本文主要内容关键词为：幅员论文,行政区划论文,伸缩论文,中国历史上论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政区划的要素有幅员、边界、形状、地理区域和地理位置等方面。其中尤以幅员与边界两要素最为重要。究竟每一层级应划分多少政区——亦即设置多少个地方行政单位——方才合适，这是地方行政制度的一个重要环节。《礼记·王制》说：“凡居民，量地以制邑，度地以居民”，这是对于政区必需有一定幅员，以及幅员与人口之间数量关系的最早论述。虽然这里的邑还不见得是后世的县，但这句话正和体国经野一样，具有重要的象征意义。
行政区划的幅员从另一个角度看就是地方政府的管理幅度，更通俗点说就是地方政府的权力圈。而政区的幅员又直接与地方行政单位（即地方政府）的数量相对应。政区幅员大则行政单位数目少，政区幅员小，则行政单位数目多。本文所论即我国历史上政区幅员的具体变化情况，以及引起变化的主要原因。
一、政区幅员的尺度
幅员就是指面积的大小。历史上政区的面积大小到底是如何确定的？
县是中央政府直接任命长官的基层政区，因此划定县的幅员是确定其他层级政区幅员的基础。秦汉时就定下了一个基本原则：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷。”（《汉书·百官公卿表》）也就以百里见方的面积作为县的幅员基数，再以民民的数量作调节。人口稠密的地方，县的面积划得小些；人口稀少的地方，县的面积划得大些。这个原则自然合乎道理，因此为以后历代所遵奉，百里之县成为习惯的称呼，县令有时也就戏称为百里侯。《三国志·蜀书·蒋琬传》载，琬为广都令，诸葛亮说蒋琬是：“社稷之器，非百里之才也。”意思就是蒋琬不该只当一名县令。实际上，如果除去方百里这个具体数字不计，至今也还没有更高明的原则来代替它。所以，今天青海省的一些县，内蒙古的某些旗，其地域之辽阔几和沿海的省一般大，但也无法随意缩小，因为那里的人口过于稀少。
至于秦代方百里的数字如何确定，历史文献上没有记载，推测是为了与当时的管理水平相适应。如果假定县城位于方百里的某县的几何中心，那么从这个中心到四边的距离都是五十里，相当于今天的十七点五公里，这样的距离，如果起早贪黑的话，可以在当天徒步往返。这对于官员下乡劝课农桑或农民进城交纳租赋都是比较合宜的。当然这是就理想情况而言，因为一个县的地域，不会是四方四正，县城也不一定恰好在几何中心，但是以上的推测大约并不离谱，因为一切基本原则都是按标准情况制定的。秦汉时代，中国经济最发达地区是黄河中下游地区，这里已形成关中与山东（即崤山以东地区）两个经济重心。在地理景观方面，黄河中下游是一马平川的大平原为主，因此在平原上以方百里作为县的幅员标准也是合乎情理的。在国外也有类似的例子。法国大革命以后，重新划分行政区域，其中最高一级区划Department[1]幅员的划定，就是以使这个区划之中所有居民都能在一天之内往返于区划中心与居住地之间为原则，但这个原则的确定已在秦代之后两千年了。
具体讨论政区幅员的历史记载不多。但东汉末年的仲长统，著有《昌言》一书，其中的（损益篇）于此却有颇精辟的论述：“制国以分人，立政以分事，人远则难绥，事总则难了。今远州之县，或相去数百千里，虽多山陵洿泽，犹有可居人种谷者焉。当更制其境界，使远者不过二百里。”可见仲长统的想法已与秦代划县时所依据的“其民稠则减，稀则旷”的简单原则有所不同，认为边远之县虽然可耕地不足，人口较稀，但也不能一味划得过大。
县以上政区的幅员则没有面积大小的明确规定，大致是以所辖县的数量作为大小的衡量标准。汉代的人俗称郡为“千里之郡”，指的是一个郡大约领有十县之地。三国时代的人称州为“万里之州”，也是表示一个州大概包含百县之地的意思。并不是郡非千里见方，州非万里见方不可。说到底，千里之郡与万里之州也是间接以地域面积和人口数量两项指标来确定幅员大小的。因此在秦汉时代，南方的州郡幅员都比北方大得多，其原因就是南方户口少，而县的分布稀。二千年来，县级政区的幅员相对稳定，县以上各级政区的幅员都是变动不定的。例如从秦到宋，统县政区就有越来越小的趋向，其中有出于政治目的和行政管理的需要，也有为了适应自然区域和经济开发状况等原因。因而不但在同一朝代中同级政区的幅员悬殊很大，历代同类政区的幅员也有相当大的波动，尤其是某一朝代新创置的政区更有其特殊的幅员。下面我们就来分析三层不同政区的幅员变化情况。
二、“百里之县”幅员的相对稳定
元代以前，每一县级政区的幅员大小在历史文献中一般是没有具体记载的，只是到了明代以后，在一些地方志中有些县才有幅员大小的记载。因此关于历代县的幅员变迁情况，不容易直接弄清楚。但是由于在国家疆域不变的情况下，政区的幅员与数目成反比，因此从历代县数的变化，可以间接地看出县的幅员变化情况。一般说来，县级政区数目的增加表示其幅员的减缩，反之亦然，下表就是历代县级政区数目的变化简况。
从表中可以看出县级政区数量的变化是不大的，从秦到清，县级政区的数量只增加百分之五十，而时间已经过去二千年，疆域已经大大扩展。
县数的增加有许多原因，其中有两个原因与县的幅员变化没有关系，那就是外部疆域的扩大与境内统治空白的消失。前者不言自明，后者必须举例以明之。譬如福建的长汀、龙岩、宁化三县都是唐朝开元二十四年“开山洞置”，所谓山洞是指原来为政府统治所不及的偏远山区，当这些地方开辟为县治后，自然不会影响其他县的幅员的缩减。但是在传统观念上，这种情况依然被看成是其他县幅员的减小。还是以福建为例。今福建地区，在西汉时只设置了冶县一县，于是全福建都被看成是冶县地，凡是新置一县，都被当成是分冶县地所置。这种看法当然不合适，因为当时的冶县根本管不到偏远的山区，只能管辖今福州附近的地区而已，但在地方志上一般都按上述传统观念来表示。
除了以上两个原因，新县一设置多是从旧县分出，必然要使旧县的幅员减少。反之，原有县的撤销，也必然并入邻近的县，而使后者的幅员扩大。上表有几个朝代县数增加特别突出，有几个朝代比前代的县数有明显减少，都是县的幅员有一定程度变化的反映。
秦代总数估计是千数左右。西汉的县数增至1587，一方面自然是汉武帝开广三边所增置，另一方面则因为大量侯国的分封。这些侯国绝大部分是由某县分出一乡之地，或分出几百户的户口建立起来的，幅员非常之小，但是却具有与县同等的政治地位。在1587县中，这样的侯国就有200多个[2]。到了东汉，这些侯国全被省去，再加上因人口减少而省并大量的县，于是总县数就明显减少，但这在同时却说明东汉县的幅员相对比西汉要大。南北朝时期，县数的增长最不正常，究其原因，主要是为了设置更多地方官的需要，而把县的幅员不断割小，以增设更多的县政府。例如南朝齐氏的东平郡领二县，一县是寿张，是“割山阳官渎以西三百户置”，另一县是淮安，乃“割直渎破釜以东淮阴镇下流杂一百户置。”（《南齐书·州郡志》）此时县的幅员之小，可见一斑。
隋代由于矫枉过正，大量并省州县，所以县数明显减少，幅员也相对增大。唐代以后南方开发程度加深，经济显著发展，不断有新县从老县分置出来，新、旧《唐书·地理志》对此颇有详细的记载，如：江西的玉山，是“分常山、须江置”。四川的蒙阳县是“分九陇、雒、什邡三县置”，被分割的老县幅员自然要缩减。唐代县数的大幅度增加，一方面是恢复了被隋代并省的部分县，另方面是疆域扩大所致，第三方面就是新县的析置。宋代疆域比唐代大为缩小，燕云十六州失于辽，陇右西北地区归于西夏，云南一带独立为大理，越南北部成为安南国领土，县数自然减少。
元代县数的减少则是大为不同的原因。以元代版图之广袤，而只领1127县，令人感到难以理解。除了因长期战乱人口大量流失，因而并省大量的县这个比较明显的原因外，还有另一个比较隐蔽的缘故，那就是相当一部分的州应当看成县级政区，而不是统县政区。宋代以前，州是统县政区，州治必须设于某个县城之中，这个县被称作附郭县。元代许多州不设附郭县，因此州治周围就形成一个与属县相当的县级政区，如下图所示。有无附郭县的州，其所含政区个数是一样的，只是前者比后者要多领一个县，也就是多出一个县政府来。同时，元代又有许多州不领县，这些州其实也是县级政区。最后，江南地区由于户口较多，又有一批县升为州，这些州也不辖县，从区划上来看，自然也是县级政区。明、清两代，所有的州都不设附郭县，清代的直隶厅也是这样。所以元明清三代，从纯粹的县数来看都偏低，从县级政区来看就属正常了。
有附郭县的州
无附郭县的州
虽然历代的县数有一定的波动，反映了县级政区的变化，但从总的方面说来，县的数目与幅员的变化是不大的，即使在南北朝时期，县变化也比郡、州两级政区小得多，这表明作为基层政区的县，其幅员大小是以行政管理的程度来确定的。不管什么朝代，都要维持正常的农业生产，才能保证王朝的长治久安。而县级政府是直接“牧民”的基层组织，其劝课农桑和收租征赋的施政范围是不宜朝令夕改，频繁变动的，否则将会影响国家职能的正常发挥。这就是县级政区的数目与幅员相对比较稳定的基本原因。
而且进一步，不但求县之幅员固定，也求其大小相去不远，以利管理。
对于州县幅员的大小，宋人认为应调整至大小相去不远的程度。如毕仲游主张：“为今之策，宜先求建国之大法，要在均一而易治。凡邑之大者，割其大以补小；邑之小者，增其小以成大，置一县之封必度四面之界，分长乡以补其短，分宽乡以补其狭。县相比，州相较，大者不使如固始之宽，小者不使如仙居之狭。此之谓均户口赋税之籍，徭役狱讼之制大略相等。贤者俯就而有余，不肖者勉强而无累。”[3]这个建议的目的是为了使管理者均其能力，以免能者治小县，而不能者理大县，不利于治理效果。说明宋代的地方行政管理工作已经达到比前代更高级的水平。不过在实际上，均一政区幅员的想法，远远无法实现，因为无论人口密度、经济开发程度和自然环境，地域之间的差异差别太大了，幅员大的政区未必比幅员小的政区难于治理，幅员只不过是众多影响行政管理难度的因素之一而已。
三、“千里之郡”幅员的缩小倾向
1.统县政区幅员变化总趋势
从总的方面看来，号称千里之郡的统县政区，其幅员自秦至宋呈现出逐渐缩小的倾向，元代以后又经过一个先大后小的起伏。这一不断变小的总趋势由种种原因所造成，其中以政治因素最为关键，目的是要实现中央集权对地方分权步步强化的抑制。
县级政区的幅员因为较小，而且在元代以前大多没有面积大小的具体记载，因此在历史地图上只能以点——即县治所在的地点来表示。统县政区已有足够的幅员，其属县又有明确的地理位置，因此在地图上可以画出其地域范围来，幅员的大小是一目了然的。另一方面，统县政区的幅员还可以从其所辖县数的多少来判别，辖县越多，一般说幅员越大，反之亦然。但是这并非绝对，在特殊情况下，也有辖县多而幅员并不大的。在下面的分析中，两方面的标准都要用到。
秦始皇统一天下时置郡三十六，另外，还有一个郡级政区是内史——即首都咸阳附近地区。后来因为开胡越之地以及将内地的郡析小，到秦代末年，郡的总数是四十八，与内史一起共四十九个统县政区。秦县的总数大约为一千，平均起来，每郡统县在二十左右。汉代以后，郡的幅员明显比秦代为小。《汉书·地理志》说：“汉兴，以秦郡太大，稍复开置。”开置的意思就是把一郡分成数郡，或二或三。如前述秦代内史在汉代被分成京兆尹、左冯翊、右扶风三郡，号称三辅。又如从庐江郡分出豫章郡，从陇西郡分出天水郡，从北地郡分出安定郡等等。秦的内史相当于今天的关中平原，面积不足陕西省的三分之一，分成三辅以后，幅员就更小了。汉代为什么要把郡划小，史籍并未明言，但很显然其主要目的是为了削弱郡太守的权力，减少地方的分权。郡太守与县令都是一方元首，握有行政、财政、军事大权，尤其是郡守，因为其权力圈（即郡的幅员）较大，中央政府更不能不有所顾忌。严安上汉武帝书中就表明了对郡守权力过大的担心：“今郡守之权非特六卿之重也，地畿千里非特里巷之资也，甲兵器械非特棘矜之用也，以逢万世之变，则不可胜讳也。”哀帝时，王嘉也上疏说：“今之郡守重于古诸侯。”这种思想肯定在秦汉之际即已存在，所以汉初就将秦郡有意识地划小。这种将统县政区划小以抑制这一级行政长官的权力的做法在汉代以后，仍然继续下去。
统县政区幅员的变化总趋势，如果从具体面积分析，很不容易讲清楚，这里首先用辖县数量的变化来作大体的表示，下表所示就是历代每单位统县政区所辖县级政区平均数的变化。
从上表可以看出统县政区的幅员呈现出一波三折的变化。秦代以后，统县政区幅员直线下降，至南北朝末年达到最低点，隋代再次回升但未达到西晋水平，之后又再度减缩，至宋代达到第三个波谷，元代以后又回升，至明代达到新的波峰，清代又开始下降，但仍比唐为高。我们从这些数字再结合具体的实例作进一步说明。
东汉的郡比西汉的郡有些缩减，如西汉会稽郡范围包括今苏南、浙江和福建，过于廖廓，东汉分成吴郡与会稽两郡。但从总的方面看来，两汉的郡幅员相去不远。西汉每郡平均统县在15个以上，包含很大水份，是由于许多小侯国的存在而形成的。例如西汉琅邪郡领有51县，是汉代领县最多的郡，其幅员实际并不大，不过只相当于今天的山东省东南一隅青岛、日照、诸城、海阳一带十一、二个县市的范围。领县多的原因是该郡的属县当中，就有大半，亦即31个县是幅员很小的侯国。
三国时期的总县数与东汉差不多，但郡国数增加了百分之五十，的确表明郡国的幅员有很大幅度的下降。但这种变化还带有加强行政管理和反映经济开发逐渐深入的意义，有时还有强化镇抚的作用。尤其是吴国割据东南地区，过去人口较少，经济不发达，县的分布很稀，郡的幅员很大，汉末中原大乱，北方人口大量南来，政府又着意发展经济，以增强自身实力，相应也增设许多新郡。例如今江西地区，两汉都只设豫章郡一郡，到三国时已分为四郡。又如孙吴后期分吴郡与丹阳郡置吴兴郡，就是为了“以镇山越”的需要（《三国志·吴书·孙皓传》）。西晋时期，郡国幅员与三国差别不大而略偏小。南北朝时期郡的幅员直线下降，则主要是出于分官设职的需要，而把郡的不断割小，并不全是以此来削弱郡太守的权力。
隋代虽然拨乱反正，大大扩展了郡的幅员，但仍不使其过大，比起西晋来仍略小。唐代更是有意减削统县政区——州的幅员。唐代设置正式政区的版图与汉代相去不远，而唐州的总数竟是汉郡的三倍有余，说明平均唐代一个州的幅员只有汉郡的三分之一。时人常称唐州为十万户州，其实这与千里之郡一样只是象征性的称呼，据天宝元年户口最盛时期的记录，七万户以上的州仅得三十六个，只占当时总州数的九分之一。甚至五万户以上的州也占不到五分之一，大部分的州都在两三万户以下，足见唐州之小。
不但如此，在削减州的幅员的同时，唐朝政府还配合以削夺刺史权力的措施，这些措施最重要的有两项，一是军民分治，刺史不象汉代郡太守那样掌有军队，二是州县属员都要由中央吏部诠选，不能由刺史和县令自行辟除。这一措施实际上从隋代已经开始，《隋书·刘炫传》载炫语云：“往者州唯置纲纪，郡置守丞，县唯令而已，其所具僚则长官自辟，受诏赴任，每州不过数十。今则不然，大小之官，悉由吏部，纤介之迹，皆属考功。”
宋代中央集权更加强化，州的地域更形缩小，有将近十分之一的州只辖一县之地，完全不可能发生割据一方的现象，但地方政府也就因此缺乏御侮缉乱的能力，形成权轻易撼的毛病。
元代统县政区有路府州三级，路、府两级的幅员比宋代州的幅员为大，但元代州的幅员是不可遏止地向下滑波，359州当中，就有158州没有属县，除了官员级别较高以外，这些州实际上等同于县，但从总的平均数来看，元代统县政区的幅员比宋代略有起色。
明代则是突变时期，主要的统县政区——府的幅员已超过三国时期郡国的平均幅员。如以今山东地区为例，在明代只设6个府，而在其前的宋代竟分布有20个州（或府、军），即使在其后的清代也分置了12个府和直隶州。又如今广东地区，在明代只设8府1直隶州，而在元代却分置18个路、州。可见明代在这一地区的统县政区平均幅员比元代扩大了一倍。
清代高层政区和统县政区幅员都比明代有所缩小，尤其因为直隶州数量比明代多得多，所以统县政区的平均幅员比明代小了许多，不过比起唐代州的幅员还是要大些。明代扩大统县政区幅员的做法，可以说是接受了宋代积弱的教训。既然地方上的军权、财权都已收归中央，则适当地扩大府一级官员的行政事务管理范围，对于地方上的绥靖治安能力自有一定的好处。明代能维持长达277年的长期统治，与统县政区有较强的缉乱能力不无关系。秦代以来统一王朝延续时间比明代长的只有唐代（290年），但在唐代后期存在藩镇割据现象，已算不得真正统一的王朝了。
统县政区的幅员就是该级政区长官的权力范围，这个范围的大小直接与地方分权的大小相关，尤其在实行二级制或虚三级制的朝代，中央政府更不希望统县政区的幅员过大，所以从秦到宋，政区幅员逐渐小了下去。在实行三级制的时期，发生割据的危险乃在于高层政区，对统县政区幅员大小的考虑，就着重于行政管理效率，而不是分权太轻太重的问题，这就是元明清三代的路、府一级政区允许有较大幅员的缘故。
2.统县政区幅员调整的原因——东汉但望分郡疏的检讨
郡级政区幅员的适当尺度是多少，郡为什么要逐渐划小，这样一些问题在自上而下的官方正式文献中没有留下任何记载。但是在东晋人常璩所著的《华阳国志》中，却保留了一份极其可贵的，由下而上要求分郡的奏疏，从中我们可以看到，除中央政府政治目的以外的，其他种种划小郡境的原因。
东汉后期桓帝永兴二年(154)的时候，巴郡太守但望给朝廷上疏，要求将巴郡一分为二，陈述了必须分郡的理由，并提出了具体分郡的方案。虽然当时的执政者因循守旧，不同意实行分郡，但是由于分郡的必要性一直存在，终于在38年后实现分郡，只不过方案改为一分为三。但望奏疏陈词恳切，理由充足，这里特将其要求分郡的原因作一检讨。
分郡的根本理由是郡境过大、户口太多以及产业兴盛。该疏开头说：“谨按《巴郡图经》，境界南北四千，东西五千，周万余里。属县十四，盐铁五官，各有丞史。户四十六万四千七百八十，口百八十七万五千五百三十五。”秦代巴郡居今四川东部，境域辽阔，至西汉中期才分出西南角畀犍为郡，其后垂三百年郡境未曾变动，而户口从西汉末年至当时已分别增加两倍和一倍半，属县增加三个，并且各县经济发达，盐铁五官俱全。为了行政管理的方便，这样的大郡自然应该划小。
由于郡境太大，“土界遐远”，“远县去郡千二百至千五百里。乡亭去县，或三四百，或及千里”，因此治安十分困难，“令尉不能穷诘奸凶，时有贼发，督邮追案，十日乃到，贼已远逃，踪迹绝灭。”同时由于郡境太大，老百姓当差服役，吏员履职省亲，路途都太遥远，“给吏休谒，往还数千（里）”，负担很重。下级官吏如果“冤枉弱民”，则百姓“欲赴诉郡官，每惮还往”。同时上级官员巡视属县也受影响，“太守行桑农，不到四县。刺吏行部，不到十县。”公文往来旷日持久，“闭囚须报或有弹劾，动便历年”。总之一句话，行政管理极为不便，为了治政有效，必须分巴郡为二。
由但望的奏疏可以看出，一个郡的境域不可过大，尤其在人口增多，经济发达以后更须适当划小。与巴郡为邻的蜀郡，在西汉时就已一分为三（一度一分为五）。巴郡山地居多，经济还较蜀郡落后，所以郡境长期不变。但300年后，分郡条件已经成熟，所以才有但望此疏的出现。这种由下而上自发的分郡要求并不多见，因为对太守而言，郡越大，权力越大，正是求之不得的事。因此，这份奏疏应是当地土民、豪强强烈愿望的反映。
大量郡级政区地域划小的具体情况我们虽不得而知，但除中央政府的集权目的以外，如上述分巴郡疏所列举的种种理由肯定是全部或部分存在的。（下期待续）
注释：
[1]这个词过去曾被译为省、郡或县，都不妥当，因此照写原文。
[2]参见周振鹤《西汉县城特殊职能》，载《历史地理研究》第一辑，复旦大学出版社，1986年。
[3]《历代名臣奏议》卷四二，上海古籍出版社影印本，1989年。毕氏语中之固始县，今属河南，仙居县在今浙江，当分别是宋代幅员最大与最小之县