转型期高校人事制度改革的过渡性特征与制度重构，本文主要内容关键词为：过渡性论文,转型期论文,重构论文,人事制度改革论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
围绕着北大人事制度改革方案所引发的全国范围内乃至海外的激烈争论，从一个侧面反映了人事制度改革在整个高校管理体制改革中的核心地位和极高的敏感性。其争论的热点并非是要不要改革，而是如何改革，以至扩展到对中国大学的“问题”和“理念与制度”的深入讨论。这对推进高校人事制度改革乃至整个高校管理体制改革均有积极意义。当然，再进一步考虑，也许应将高校人事制度改革处于什么样的社会发展时期作为逻辑起点，再细一点就是改革中的高校处于什么发展阶段，只有这样才会使这项重要的改革既不会陷入“理想主义”，又不会落入“保守主义”，恰如其分，与时俱进。本文正是基于这一认识，对正处于社会转型时期的高校人事制度改革所具有的过渡性特征以及与之相适应的制度重构作一探讨，仅作一家之言。
一、社会转型与高校人事制度改革的过渡性特征
目前我国处在什么样的社会发展时期，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》作了精确的回答。《决定》指出：自十一届三中全会开始改革开放至今，“社会主义市场经济体制初步建立”，“改革的不断深化，极大地促进了社会生产力、综合国力和人民生活水平的提高”，但“同时也存在经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题，其重要原因是我国处于社会主义初级阶段，经济体制还不完善，生产力发展仍面临着诸多体制性障碍。”这说明目前我国社会发展正处于转型时期，即由计划经济体制向市场经济体制转变，由初步小康向全面小康社会发展。这无疑是我国现代化进程中的过渡性阶段。
社会转型就是社会形态的转换，从大的方面说，包括社会政治形态、社会经济形态和社会文化形态的转换。一般地说，社会转型是由政治、经济和文化的转换此起彼伏，互相影响，从而使整个社会呈现出一种总体转型态势的过程。从中国改革现实进程看，经济转型快于政治、文化转型。这在某种程度上是符合社会发展的一般规律的。按马克思主义的观点，经济是社会的决定力量。同时，也应当看到经济转型需要政治、文化转型的支持与配合，否则整个社会的生态系统将遭到破坏，改革的成效将十分有限。既然经济体制改革仍停留在市场经济体制“初步建立”上，那么政治体制、文化体制改革（包括教育体制）不可避免的具有某种初步性或过渡性，这里当然包括高校管理体制改革尤其是人事制度改革。
因此，社会转型时期的高校人事制度改革，必然具有过渡性特征，应完成“两个转变”，即由适应计划经济体制向适应市场经济体制转变，由传统的人事管理向整体性的人力（人才）资源的开发转变。具体地说，高校人事制度改革的“过渡性”则体现在：一是由传统的人事制度向现代的人事制度过渡；二是由封闭的高校人事向社会人事与高校人事融合过渡；三是由适应精英型高等教育的人事制度向适应大众型高等教育的人事制度过渡；四是由以政府管制为主向以高校自主型过渡；五是由集权型向分权型过渡。总之，高校人事制度改革要完成由传统的以计划为主的人事制度向现代的以市场、开放为主的人事制度转型。而这个转型的时间长短将取决于整个社会的现代转型速度，高校管理体制改革尤其是人事制度改革不可能也不应该“单枪匹马”、“孤军深入”。从另一方面看，高校管理体制改革（包括人事制度改革）虽然取得了很大的进展，但比照经济体制改革，应该说是比较滞后的。因此，高校改革要加快步伐。改革要讲勇气，但更要讲智慧。改革的智慧集中地表现对改革所处的阶段性认识和对改革过程的精心谋划。高校人事制度改革属于高校管理体制改革的高敏感部位，因而特别需要讲智慧。
高校人事制度改革置于社会转型之中，要求我们充分认识其过渡性特征，对人事制度改革要积极、大胆，但又要讲究策略，稳扎稳打，总体设计，分步推进。正如挪威教育改革理论家波尔·达林所说的，学校与其环境之间、教育系统与整个社会之间的相互作用，是教育改革中至关紧要的‘动力装置’”。上文论述了现今高校人事制度改革的过渡性，而这种“过渡性”在一定程度上决定了高校人事制度改革的策略特征：
1.渐进性
所谓渐进性，指的是高校人事制度改革目前尚不具备整体突破的环境条件，因而需要分阶段、有重点地逐步推进。采用“渐进模式”，一方面是基于我国的社会转型现实，另一方面也是遵循高校作为一个学术性机构的发展规律。至于“渐进”的路径，可以视各校的具体情况有所不同，但从全国而言，首先是政府职能的转变，将人事权真正下放给高校，并在“渐进式”改革的基础阶段上作些法规性的规范。自20世纪80年代以来高校人事制度改革的实践看，将人事制度改革建立在教学、科研改革基础之上，尤其是学术评价机制建立之后，是符合客观实际且行之有效的。
2.多样性
多样性的价值在于鼓励各高校从本校实际出发，创造性地进行人事制度改革。这一点正是社会转型所要求的。多样性基于以下现实：一是我国社会处于由计划经济向市场经济转型的时期，高校体制改革没有现存的经验与模式，可称之为“摸着石子过河”，从而决定了改革模式的非唯一性。二是中国高校体系层次、类型不一，发展水平相差很大，无法用一种模式统领人事制度改革，因此必须鼓励高校大胆创新，多样性是必然选择。三是高等教育多样性是其生命充满活力的源泉。1998年前后开始了以北大、清华为代表的高校人事制度改革，虽然改革的重点大多集中于用人制度与分配制度，但其模式却大有不同，如分配制度改革有“九级制”、“职务+业绩”模式、“职务分等”模式及“期权制”等。这种多样性确实有效地推进了高校校内津贴制度的建立，不但大大提高了教职工的待遇，而且一定程度上解决了教职工的动力机制问题。
3.中心性
中心性即重点性，指改革在很大程度上触及到那些作为高等学校这一特殊社会机构的核心要素或中心的目标、标准和行为模式。高校人事制度改革的中心性是聘任制度，及与此相配套的是分配制度、考核制度。社会转型时期高校人事工作发展的体制性障碍是聘任制度，改革中心目的是解决效率问题，克服人浮于事、职责不清、动力不足、优秀的留不住、不称职的淘汰不了等人事聘用综合症。但由于社会人事制度仍具有浓厚的计划色彩，高校人事制度改革采用“重点突破”的策略，有助于以点带面，有助于加大改革的震憾力，也有助于避开改革难以越过的社会体制性“门槛”。
4.中和性
高校是学术性机构，其培养人才、科学研究与社会服务三大基本职能都以高深知识为中介。高深知识的传播、发现、应用是以学术自由、民主管理为前提的。学术性工作虽然也需要用行政手段加以组织，但更重要的是以学术的手段来管理。这样，就决定高校行政管理制度（包括人事管理制度）要遵循学术发展与学术管理的特性与要求，以中和而非剧烈方式行之，如“老人老办法，新人新办法”之类有其合理性与合法性存在。同时，聘任制中的聘任条件设计要在改革实施之先，即以民主协商方式产生“标准”，然而将“标准”安民告示，再严格按“标准”进行公开聘任，签约上岗。此外，中国传统文化中的“中庸”精神，在改革过程中是有一定吸取价值的，但只是适用于策略上，而不是改革指导思想。
无疑，“任何分类都不可能对现实情况进行清晰的描述，因而只能看作是对多种因素的综合。”其实，高校人事制度改革的策略特征，应以“综合”作为导向，将多种特征有效地吸纳到整体的改革策略中去，从而为制度的重构与创新奠定坚实的思想基础和理论基础。我认为，现今高校人事制度改革的策略原则为“总体设计，分步推进，重点突破，带动全局”。
二、从制度理论视角看高校人事制度改革
高校人事制度是高校管理制度体系中的核心部分。因而，建立现代大学人事制度是现代大学制度构建中的重点之一。换言之，我们应按照现代大学制度建立的要求来重新改造或重构高校人事制度，而这种改造或重构的过程就是改革的探索过程。那么，根据人事制度改革的要求，需要什么样的制度支持呢？首先，要弄清人事制度的构成。高校人事制度包括用人制度（即聘用制度、晋升制度）、待遇制度（含工资福利、社会保险等）、考核制度、进修制度、奖惩制度、退休制度、人事申诉仲裁制度和机构编制制度等。干部制度在中国，严格意义上讲不属于人事制度范畴，故暂不列入讨论范围。其实，上面论述的人事制度还局限于内部制度上，其上位制度即政府、社会主导的人事制度，及与高校人事相毗邻的教学、科研评价等制度，也应纳入高校人事制度改革的视野，但本文论述的重点则定在内部制度上。其二，高校人事制度体系中哪些是“牵一发而动全身”的，即具有中心性呢？“人事”两字中“人”是核心，人事以人为本，事与人相关联。人的生存与发展的最优先的问题是有工作做。这样人员聘用势必成为人事工作中的重点，同时也成为人事制度体系中的核心。用人制度解决的是人员招聘、聘用、晋升等问题。聘任制一确立，那么待遇、考核、奖惩、退休等制度便“纲举目张”。其三，人事制度改革的根本目的是解决教职工尤其教师的动力问题，即工作积极性问题。这就要求改革设计者与实施者对动力机制有深入的思考，从人的利益关系中寻找改革的突破口与策略原则。
新制度经济学将制度作为研究的主要对象之一。它认为，制度是一种稀缺性资源。制度安排规定了人的选择的维度，提供了具有经济价值的激励或限制。制度变迁则是制度的替代、转换与交易过程，可以理解为一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程，其替代过程需要“交易成本”。制度变迁的动力主要取决于两因素，即学习与竞争。青年学者康永久运用新制度经济学原理提出新制度教育学的设想，特别值得肯定的是他借用新制度经济学分析方法即制度个人主义方法论、成本——收益分析方法等，将教育制度纳入教育学理论框架中。他认为，利用制度个人主义分析方法来分析教育制度，可以得出以下关键性观点：（1）只有个人才有教育目标或利益，社会教育目标或利益是某种或某些个人教育目标或利益的存在方式。（2）教育制度及其变革产生于个人逐利行为，利益集团的逐利活动是个人逐利活动的一种方式。（3）产生于这种个人逐利行为的教育制度并非个人教育意愿的简单相加，而是个人之间制度博弈的结果，并且常常拥有某些难以预期的制度后果。（4）这种教育制度是个人后续教育行为的制约因素——要么谋取这一制度框架下的利益，要么受新的潜在或预期利益的召唤，做出试图改革现有制度安排的种种尝试。（5）对教育制度的分析需要考虑到社会因素的影响，但应以个人的利益驱动作为出发点。同时，他运用成本——收益方法将教育制度的遵循、选择和变革解释为个人的一种务实的“经济”或“利益”行为。与此同时，他提出一个结论：教育制度具有内生性，根植于人们自身的教育利益和理性计算（即成本——收益之比），是各种力量（即利益主体）相互冲突和妥协的结果。这一点，波尔·达林也敏锐地捕捉到“对于个人或群体来说什么是改革，这取决于个体或群体的收入与支出效益。”无疑新制度经济学观照下的新制度教育学对高校人事制度改革的制度设计与安排是有理论指导价值的。高校人事制度改革是高校管理体制改革中与教职工利益最为密切的那一部分。这就要求我们重视对人的利益结构与驱利意愿的分析，从而合理框定改革的宽度与强度。高校人事制度改革要弄清以下三个制度性因素：为谁改革？由谁改革？谁需要改革？因为这三方面的因素实质上就是利益主体与利益关系的主要构成。正如波尔·达林所说的“这些利害关系对推行教育改革是至关紧要的，它有助于说明教育改革管理中的一些根本问题。”那么，高校人事制度改革该如何界定这三个因素呢？从上文可知，现时高校人事制度改革中心点放在聘任制及分配制度上，这样对上述三个问题可作如下分析：
1.为谁改革
为谁改革？实质上是明确改革的受益者是谁。高校人事制度改革目的是调动、激发教职工的积极性。这样，改革的受益者覆盖面可确定为教师群体、领导群体、管理与服务人员群体和学生群体。应当认识到，高校人事制度改革并非对四个利益群体或所有的人都会产生同样的效果，那么改革应对谁来说更好些，受益更大些呢？这就涉及到办大学主要靠谁的问题。无疑，教师是大学的主体力量。高校人事制度改革最大的受益者应该是教师。同时，又不能将三个群体（学生群体暂且不论）完全割裂开来，改革要兼顾三者的利益之间的协调。此外，同一群体中不同层次的人员，获利多少也应不同。对教师群体来说，可以整体受益，局部受损，或多数受益，程度不同，或部分近期受损，远期受益。这实际上是转型期内教育资源相对紧缺和改革的过渡性所决定的。
2.谁来改革
由谁来改革？其潜台词是“谁作决策”和决策的基础是什么。波尔·达林说：“改革的‘所有权’问题之所以意义重大，不仅因为它将说明为什么和怎样引进改革思想，而且它还会告诉我们能否成功地系统内部推行和扩散改革方面的问题。”高校人事制度改革这一重大改革方案最终的决策权在校党委会（或常委会）。但问题并非如此简单。因为人们要问校党委会根据什么来作决策，这就涉及到一个决策的程序即决策的基础问题。“北大方案”公布于世，鼓励争论，在争论中求共识达完善，被有的学者称之为“商议性民主”。这个可成为中国大学民主议改的典型案例。象涉及到广大教职工切身利益的人事制度改革要广泛、反复听取教职工的意见，并履行校教职工代表大会的审议程序，最后提交校长办公会议、校党委会讨论决定。
高校人事决策是个集体性概念，但实际运作中常常会出现许多不同的情况。人事改革方案提出一般由人事部门为主的起草小组来担任。起草人的知识、观念、能力与境界对方案起草具有很大的潜在影响。虽然起草者在方案中一般不会体现个人的私利倾向，但会或多或少地体现他们所代表那个利益群体的利益欲望。因此，校领导正确地引导、把握和以教职工尤其是教师的意见为主导是十分必要的。
3.谁需要改革
对这个问题的讨论，实际上涉及到这场改革的主要对象。这里有人与事两方面，而且视各校情况会大不相同。高校人事制度改革主要目的是解决目前高校人事存在着的僵化的运作方式和人浮于事、人员素质偏低、工作任务不均衡、教师、干部职务终身制等问题，普遍采取聘任制、业绩津贴制等办法。从改革的指导思想看，各校大多试图通过本轮改革使学科带头人、骨干教师有一个有稳定感、安全感、持续感、公平感的职业环境，稳骨干、促基础层、淘汰劣者。不难看出，作为基础层的青年教师、干部是“促”即增强压力的对象，对这一层次的教工来说，近期受益不大或部分受损，远期将会大大受益。对最后一类人来说，现在的问题是解聘标准是什么，缺乏法律上的细则与规范，因而操作起来比较困难，各校大多以“转岗”或人才交流中心待岗办法暂且行之。现在关键的问题是受益面与受损面大小的确定。这也是这场人事改革争论的焦点。这里应该指出的是这场改革有两个前提性条件应努力达成，即淡化官本位，崇尚学术；修正、变革学术评价制度。只有这样，人事制度改革后的利益调整才会合乎民意。
上述三方面的分析，实质上涉及到了改革受益者、决策者、受损者三者关系。这三者要在任务、责任和标准上寻找利益共同点，将各方面的改革力量动员起来，从而构建以人的利益与理性计算为基础，以渐进性、多样性、中心性、中和性为特征的高校人事制度改革的理论框架。
三、高校人事制度改革中的制度重构
制度重构是高校人事制度改革的重大课题。制度重构是制度变迁的一种方式，应以更高效率的人事制度替代原有传统的人事制度。在制度重构过程中会有一个“交易成本”问题，即制度变革中的设计成本、组织成本、信息成本、实施成本以及改革可能带来的人际摩擦成本等。为了有效减少“交易成本”，就要求我们采取中心改革策略，力求重点突破，以点带面。现今高校人事制度改革可以且应该选择聘任制作为突破口，并由分配制度、学术评价制度改革助之。高教界对高校教师聘任制讨论比较多，对教育职员制讨论较少。笔者认为两者应该一并考虑，但鉴于本人对高校办学主体的认识，本文讨论亦以教师聘任制为主。
高校教师聘任制的实施，在我国讨论始于上世纪80年代，而且几次人事制度改革都将聘任制作为重点，有的高校总结为“取得了突破性的进展”，但经近二十年的时间检验，高校教师聘任制（包括干部聘任）并未取得实质性的突破。原因何在？前几次高校人事制度改革大多是内部性的，以内容为指向的，对外部因素以及改革过程设计有明显的忽视。这里，我们有必要重温教育改革的“过程指向”理论：
——把改革看作是涉及到政治、经济和社会利益在内的过程。
——把学校看作是中央、地方、社区利益网络的有机组成部分。
——把学校看作是涉及到价值冲突的机构。
——妥协人际关系与组织结构之间的相互作用。
——研究领导模式和角色关系。
——研究个体安全感和他们的激励结构。
——为系统中各级水平的新技术发展创造条件。
——把改革看作是一个组织连结、组织冲突与组织生存的问题。
“过程指向”理论首先要求我们重视政府、社会的利益因素。政府是政治、经济、社会利益的集中代表，又是正式制度的主要制定者。客观说，各级政府对高校人事制度供给既不足又缺少边界，聘任制所需要的法律依据与程序有原则却无细则，这样政府具有无限权力与无限责任，高校基本上处于人事依附地位。加之社会保险、税收制度极不完善，可以说高校实施教师聘任制或全员聘任制缺乏外部制度的有力支持。在这种情况下，实施教师或全员聘任制只能选择“渐进式”，温和改良主义。其二，目前中国大学文化仍缺乏竞争性，人事制度改革带来的价值冲突是无法绕开的。对这个问题要慎重对待但又要立足于引导。这里涉及到“学术自由”的问题。按美国观念，终身教职制是“学术自由”的制度保障。美国大学从终身教职制中适当引入了竞争机制。这说明学术自由也可以竞争方式加以保障。根据中国大学的实际，将竞争机制引入大学是必须的，要从根本上摒弃平均主义价值观。为此，本次聘任制度改革要加大竞争性，将终身聘任与非终身聘任区别开来，并以业绩为聘任标准，以学术为唯一导向。
根据制度变迁与过程指向改革理论，高校教师聘任制建设应具有如下操作性要素：
1.学校有自主聘任权
高校的教职工自主聘任权是有法律依据的，当然司法需要有一个过程，这也是可以理解的。从学校发展的实际看，政府可逐步在全国范围内取消职称评审制，实行真正的聘任制。首先在全国重点大学中试行，然后再推广至其他高校。一般而言，普通本科院校均应有教授、副教授、讲师、助教和其他专业技术人员以及教员的自主聘任权。政府重点在立法、监督等方面承担职责。至于高专、高职，可实行学术委托审议制，即将教授、副教授晋升的学术评价工作委托给本科院校或其他评议机构，至于聘任仍由学校决定。
2.设置终身教职制
终身教职制在保障学术自由与骨干教师职业安全上具有不可否定的积极作用。终身教职制应以法律形式予以确认，并建立终身教职后评估制度（一般教授5年评估一次、副教授3年评估一次）、教师解聘的法定标准。现在的问题是终身教职的起点线划在何处。在美国，一般大学终身教职限副教授、教授，少数著名大学如哈佛大学教授才有终身教职。考虑到社会转型与高校发展阶段性等因素，一般公立高校可考虑到副教授，有的名牌大学只考虑教授亦应为法律所许可。终身教职职数由政府严格控制与下拨。
在设置终身教职的同时，还应考虑激励的连续保持问题。政府可考虑教授分级的思路，将教授分三级，分级原则上属于荣誉性的，并不动摇终身教职的基础。三级教授由学校授予，二级教授由省教育行政部门授予，一级教授由国家教育部授予。一、二级教授可享受国家、地方政府特殊津贴。
3.试行“非升即走（转）”制度
“非升即走（转）”制是终身教职制的“孪生子”，两者缺一不可。“非升即走（转）”制是一把两刃剑，对中青年教师来说既是利益受损者又是利益受益者，只是有近远期之分。这一制度对中青年教师长远发展和学校的长远利益均显巨大的潜在的正向力，因而要坚定不移地去试。考虑到历史等因素，可采取“老人老办法，新人新办法”，聘任制实施之时作为分界线，之前者无终身教职亦可长期聘用，对年长的讲师可聘“高级讲师”，之后者严格“非升即走（转）”。此外，鉴于高校人事与社会（或地方）人事存在着壁垒，故“走”与“转”可兼用。
4.修正考核制度
教师工作考核制度是目前争议最大的。其优劣非一时能完全说清的。这里有一个前提：教师工作考核制度是建立在教学、科研管理制度即学术评价这一关键性环节之上的。因此，建立和完善科学、合理又易于操作的学术评价制度是当务之急。大多数高校均采用量化考核制。量化制是效率主义的产物，与以提高效率为宗旨的高校管理体制改革是相适应的。笔者认为在社会转型期内，效率指向始终是高校改革的理性选择，因而量化制采纳是有合理性的。问题的关键不是不要量化，而是如何量化。在量化指标体系设计上，应注意如下问题：（1）处理好近期效率与远期效率的关系；（2）处理好个人作用与团队作用的关系；（3）以结果考核为主；（4）指标体系数量与质量相统一，以后者为先，且宜粗不宜细；（5）量比部分所带来的利益（津贴、奖励）比例不宜太高，一般应控制在津贴、奖金总额50％以内；（6）对资深教授考核应以教学为主。
5.改革工资制度
实行教师聘任制，对现有工资制度进行改革是必要的，现有工资制度具有浓厚的公务员色彩。国家对高校教职工的工资制度应逐步实行宏观调控，以拨款与银行来制约，而将工资制度设计权下放给地方或高校。高校可采取“年薪+奖励”工资制度。
与此同时，实行专业技术人员聘任制、管理与服务人员聘用制，这两者可参照教师搞长期聘用合同，但不搞终身聘用制。从某种程度上说，废除干部、管理与服务人员终身制应先于教师聘任制的实施。另外，还应考虑建立解聘职工及“非升即走（转）”人员利益补偿机制，以同时满足改革的需要与稳定的需要。
关于高校人事制度改革的讨论，也许不会在短时间内结束。这是民主社会、知识社会的品性的体现。竞争、效率与自由、平等应当有结合点。笔者相信，在好的制度下这种结合会随着改革的深入而逐渐呈现较为理想的前景。