哥本哈根气候变化大会：难以忽视的真相，本文主要内容关键词为：哥本哈根论文,气候变化论文,真相论文,大会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
选自美国《外交》2009年9/10月号
哥本哈根会议不会一劳永逸地解决气候变化问题。谈判代表应巩固各国的现有政策并寻求在富裕国家和发展中国家都实现有针对性的排放量削减，而不是将目标确定为达成一个宽泛的国际条约。
2009年12月，近200个国家的外交官员齐集哥本哈根进行新一轮的气候谈判以制定取代1997年达成的《京都议定书》的新气候协定。新的协定将第一次对富裕国家的温室气体排放量削减做出具体限制。温室气体排放量的绝大部分来自于以获取能源为目的的化石燃料（煤、石油和天然气）燃烧和森林砍伐等行为。如果世界各国要减轻气候变化向危险方向转变的风险，就必须在今后几十年内大幅度削减温室气体排放量。
削减全球温室气体排放量的专门讨论占据了哥本哈根会议的绝大部分议程。联合国秘书长潘基文在今年早些时候谈到这次会议时慷慨陈词：“我们必须利用必要的政治意愿于12月在哥本哈根达成一个新的、雄心勃勃的气候协议……如果我们错过了这次机会，我们将面临对人类、对地球的灾难性损害。”
各国对实现气候协议突破的期望比以往任何时候都要高。在过去8年中，许多人认为发展中国家轻易地躲在美国背后而不愿意在达成新的全球气候变化协议问题上承担更多的责任：他们的热情参与是实现突破所需要的全部。现在，期待已久的美国政策转变已经来临。奥巴马政府正在采取雄心勃勃的措施限制国内二氧化碳的排放量，国会也正在考虑“管制与排放交易”的重要性以及为清洁能源立法。达成一项包含气候问题在内的全球性条约的道路现在看来前途十分光明。
但事情并非如此简单，在2009年12月签署一项全面条约的可能性微乎其微。考虑到美国国内的政治限制以及条约在其他国家难以得到议定和签认，即使在下一年度达成类似协议也将是一个非同寻常的挑战。众所周知，许多政府官员和活动家都在寻求解决气候问题，因此需要从根本上反思他们的策略和对哥本哈根会议的期望。
近来许多美国议员希望对来自新兴国家的排放进行绝对限制，但这些国家至少在今后10年内不会签署任何此类的文件。在它们考虑签署任何形式的条约之前，中国和印度谈判代表会要求发达国家承诺到2020年时将其温室气体排放量在1990年的水平上减少40%，但没有任何一个富裕国家接近或达成上述目标。与此同时，中国和其他发展中国家要求富裕国家承诺拿出其全部国内生产总值的1%——每年超过3000亿美元——成立一个基金以帮助世界其他国家削减温室气体排放量和适应气候变化。但是西方政客不会为了达成气候变化协议而向自己的经济竞争对手提供任何援助。
有的分歧来自谈判中的威吓，但几乎没有迹象表明有国家愿意做出重大妥协，而任何综合性全球协议的高要求仅是问题的一半。即使每一个国家都签署了具有约束力的排放上限协议，也远远无法保证其接近成功，因为世界上缺少惩罚性贸易制裁或类似严厉惩罚措施强制各国执行其减少排放的承诺。全球削减温室气体排放努力的核心不是来自于单一的全球条约，它必须通过雄心勃勃的国家政策和致力于削减温室气体排放的创造性的国际合作自下而上加以实现。
哥本哈根会议的目标应该是加强发达国家的排放量削减并将发展中国家在气候变化方面的行动与这些国家领导人所关心的其他目标——如经济增长、安全和空气质量——联系起来。相反，如果谈判囿于反对各国政府的固有立场，哥本哈根会议注定不会产生任何积极成果。
动态目标
气候外交的目标应该是确保我们所居住的地球安全，而不是仅为达成某项条约。各国谈判代表最近一致认为，世界各国政府应将目标确定为到2050年将温室气体的排放量减少到1990年水平的一半。八国集团在2008年峰会上对这一目标表示基本赞同，美国应在这一目标基础上构建自己的计划。
实现这一目标需要富裕国家和发展中国家之间公平地划分责任。即使富国设法实现零排放，所有其他国家保持排放量稳定，世界仍将错失2050年目标。在有关各方的巨大努力下，今天的富裕国家可能到世纪中叶将其温室气体排放量减少至1990年水平的80%——该共识在2009年的八国集团首脑会议上获得通过，但即使如此仍十分困难。发展中国家需要西方国家的财政或技术支持来弥补其间的巨大差异。
对许多国家的政府来说，本世纪中叶的目标可能还很遥远，这种想法促使他们推迟减排并将赌注压在技术的突破性发展上。部分人坚持认为发达世界能够先行一步，然后等待发展中国家用10年或20年的时间追上先行者的脚步。然而，鉴于全球能源系统极其缓慢的变化，2050年可能转瞬即至。在未来10年建造的大部分建筑、发电厂、工业设施在其建成之后的几十年内可能依然存在，因此削减2050年的温室气体排放量需要改变当今全球基础设施投资。此外，闭门造车不会带来大部分的能源技术创新。绝大部分的技术创新和成本降低将来自于工程师，企业大规模配置了清洁能源系统并从现实世界学习吸取有关技术和商业模式运作的经验教训。除非世界投资模式发生深刻变化，否则不可能在2050年实现廉价的排放量削减。这些决定具有明显的短期效益和政治影响。
尽管欧盟、日本和美国确定的目标不同，但它们提出到2020年各自将其温室气体排放量在2005年的水平上减少15%。虽然这些目标与这些国家的能力相比还略有欠缺，但这些目标不太可能发生较大变化，它们为减排行动提供了一个现实可行的出发点。但是，世界上其他排放大国——巴西。中国、印度、印度尼西亚和俄罗斯——的减排目标是不同的。中国、印度和印度尼西亚的人均国内生产总值不到美国的1/10，巴西和俄罗斯较为富裕，但仍远远落后于美国。随着这些国家的发展和人民摆脱贫困，它们的排放量自然也会上升——它们不应该因经济增长而受到惩罚。
这就意味着无法控制这些国家的排放量将是灾难性的——并将错失控制温室气体排放量的最佳机会。中国和印度正在进行大规模的基础建设投资，这可以转向一个更清洁的方向。俄罗斯较为发达，但就其世界上最无效率的经济体系而言，它同样存在减排的空间。由于中国、印度和俄罗斯缺乏足够的行动使得美国国内无法继续对美国的相关努力予以政治支持。
美国和欧洲希望这三个国家能够在适当的西方财政和技术帮助下实现理想的减排目标——单位GDP能耗的降低。根据这项计划，中国、印度和俄罗斯的排放量增长速度将大幅度减缓。如果它们的经济按照计划发展，其排放量将在2025年左右真正开始下降——这个惊人的转变能够帮助人们将世界转向一个更安全的环境轨道。
通过关注排放强度而不是总排放量，美国将缓和对外界的担忧，气候外交是西方制约发展中国家发展的阴谋。当前中国的五年计划以及一系列的技术分析为达成一个现实的协议提供了一些希望。尽管北京可能不会达到预期目标，但中国将努力的目标确定为在2006-2010年将能耗强度降低20%；更多地强制使用可再生能源可以使减排幅度达到与美国和欧洲未来目标相当的程度。
麦肯锡公司最近的研究发现具有成本效益的措施（主要是在发电和电力消耗、运输和重工业部门）可能在2020年时使中国和印度实现类似的排放量削减，而俄罗斯的生产能耗水平表明它仍然存在排放削减空间。
其他顶级发展中排放国家——巴西和印度尼西亚——与上述三国不同，这是因为巴西和印度尼西亚的温室气体排放主要来自砍伐森林，这与经济增长的关系并不密切。巴西已表示只要得到足够的经济补偿，在未来10年中它愿意将其砍伐森林的速度放慢70%；而印尼提出在适当的援助下它可能会基本停止森林砍伐，但它并没有表明富裕国家需要为此付出多少援助。确定适当的援助额度需要时间，但是世界应该接受这些雄心勃勃的目标并将关注的重点放在如何实现它们上。
走出旧有模式的误区
习惯于《京都议定书》框架气候外交思想的美国人可能会将减排上限目标写入条约中，并建立全球碳交易系统。但这样做是有问题的，原因有三。
首先，来自发展中国家的谈判代表将坚持比他们认为能够达到额度高得多的严格上限。更高的限额可以使他们获得缓冲，即使削减排放量的国内政策失败，它们仍然能够最大限度地实现承诺。同样，这些松散的限额会使其经济以意想不到的方式发生转变而带来排放量的增加——正如中国在这个10年的初期以及印度未来可能发生的那样——时给它们带来保护。如果发展中国家被允许在全球碳排放交易体系中出售剩余的排放许可证，夸大目标也可能使它们以微小的努力募集大量资金。但是，从富裕国家流向贫困国家的潜在资金流会使该系统成为西方国家的政治毒药。
其次，即使是发展中国家达到了其同意的排放量上限，其他国家在短期内也无法证实这一点，因为包括中国和印度在内的大多数发展中国家没有能力有效监督其整个经济体系的排放量。这将引起另一方面的问题，如果发展中国家被允许出售剩余的排放许可证作为全球碳排放交易体系的一部分，由于排放量计算的错误，可能导致这样一种情况，即富裕国家转移大量资金到较贫穷的国家使得其实际削减的排放量比其应削减量多得多。
最后，即使高限制低核实的问题可以得到解决，简单的限制对其自身的价值也不大。加拿大是一个很好的例子。加拿大的温室气体排放量很快就将超过《京都议定书》限额的30%，但它这样做不会面临任何惩罚，因为《京都议定书》参与方未就任何有意义的惩罚措施达成共识。缺少惩罚性贸易制裁或其他直接手段使美国和其他国家基本上没有办法使某些发展中国家遵守排放上限承诺，这将使宽泛的美国外交政策产生混乱。因此哥本哈根会议仅仅局限于对发展中国家近期排放上限做出具体的法律约束是一种浪费时间的行为。
对这三个问题的解决办法是把重点放在具体政策和措施上，以控制最大的发展中国家的排放量，并提供援助和鼓励来增大成功的可能性。除已知措施外，这种自下而上的措施还可能包括降低重工业能耗所需的技术、对可再生能源实行补贴、投资清洁技术、改善建筑规范执行和监控手段，以及贯彻实施提供森林砍伐替代方案的经济发展计划。
这些措施并不是不对实际排放量的上限做出约束。此外，如果设计得当，它们更容易产生效果。实际排放量的削减皆因政策产生而非承诺，一个较为浅显的事实是政府直接控制这些政策可以增加成功的可能性。监测遵守情况也将更加容易，因为政策必须编入法典并在当地的具体变化中反映出来，而排放指标则不同。发展中国家可以将大部分近期努力侧重于与其他目标相吻合的具体措施——如减少石油进口或减少空气污染——并使之更具吸引力，从而使之更有可能得到执行。此外，它们可以与外部的激励措施相联系，这比对全球碳交易系统的单纯财政奖励更富效率并更容易获得政治认可。
绿色中国，更环保的巴西
发展中经济体可能在技术上能够实现各种近期的世界排放削减需要，但它们不能继续执行这些有效措施，除非能够获得来自世界富裕国家的援助。美国、欧盟和日本需要理解这些国家做出能源政策决定的原因，考虑这样的选择如何与世界温室气体排放削减的需要看齐，然后询问他们需要做什么援助才能确保这些政策实际执行。
作为世界上最大的温室气体排放国，中国提供了一个有益的研究个案。北京已经采取重大步骤来削减温室气体排放——这大大超出了美国的预期。这些步骤包括雄心勃勃的轿车和卡车的燃料经济性标准、相当先进的建筑节能标准、超常规发展风力发电，以及对可再生能源投资和减少工业废气排放的经济刺激。不幸的是，这些措施无法完全满足世界在未来10年碳排放额度的需要。
尽管如此，北京的现行政策和长远目标提供了一些进步的希望。中国对廉价煤和石油的依赖可能会使经济迅速增长的目标与排放量控制发生冲突，但它并不总是零和游戏。举例来说，更高效的发电厂、汽车和工业设施有助于节省资源成本并促进经济增长。
在其他情况下，潜在的经济回报可能会以新技术在全世界销售的形式获得。例如，尽管风力发电比煤炭发电更昂贵，但是如果北京的政策增加国内对风力涡轮机的生产需求并帮助建立一个可以将清洁能源技术输出到其他国家的产业，这一措施最终可能给中国带来经济优势。
对于北京来说，确保能源供应安全与保持经济增长同样是一把双刃剑。它引起了对国内煤炭依赖的关注，同时刺激了对可再生能源的投资，后者将有助于中国实现能源供应的多元化并减少温室气体排放量。这也解释了为什么中国领导人努力取得诸如燃料经济性标准之类的成就，直接针对石油使用——由于中国石油主要来自进口——的目标比宽泛的排放上限更具吸引力。
将中国发展模式转移到更清洁的轨道上去需要北京确定可以大幅降低排放强度的具体办法，这包括更好地执行建筑法规、强制在工厂中使用可再生能源技术，或对到2020年前建立的新燃煤电厂使用碳捕获与储存(CCS)技术给予授权。美国和其他富裕国家应该提供任何有效的方式协助中国。当涉及建筑法规时，美国可以帮助中国发展监测和执法的能力；针对重工业，当中国资本市场不能完成融资时，国际开发银行可以为整改提供贷款融资帮助；针对具体部门调整的碳交易系统可以帮助中国公司向富裕国家出售超出削减排放目标的碳排放额度；风力发电的扩大可以通过鼓励中国加强知识产权保护来实现，这将吸引更多的国际企业投资，为帮助削减来自煤炭的温室气体排放，美国和中国政府可以资助对CCS技术的私人验证并分享由知识产权保护产生的收益，以使中国企业最终能够与世界其他地区的同行进行竞争。
其他协议也可以帮助印度减少排放量。印度的二氧化碳排放量只占中国排放量的30%左右，因此印度可能会更容易承受排放量削减的差额。这是幸运的，因为印度最终可能面临更大的挑战。印度比中国更穷，并且新德里缺少北京那样的大量资本储备。这意味着富裕国家必须提供更多的财政援助以帮助印度发展更清洁的技术。美印技术合作不是要整顿重工业，而是把重点放在印度充满活力的信息技术部门以建立智能电网，降低能源需求。同时，清洁煤合作项目可以把重点放在调整印度电厂的低质煤炭储量上。超过1/3的印度居民用不上电，相比之下中国只有极小部分的人口生活在缺少电力的环境中。因此，新德里呼吁对分布式发电设施进行更大的投资。
巴西面临着一种完全不同的挑战。其能源系统是世界上最清洁的系统之一，这主要是因为其对水电和生物能源的严重依赖，但是从森林砍伐带来的温室气体排放使其在世界温室气体排放量的排名中超越印度。简单地要求巴西限制大规模森林砍伐，甚至以金钱换取巴西不砍伐森林，不能解决任何问题。细节至关紧要。
许多因素驱使巴西的亚马逊印第安人砍伐森林，有时砍伐森林是为了获得有价值的木材，但更多的牧场主砍伐树木是为了扩大牧场并增加他们的收入。巴西的土地所有权往往是模糊的，这驱使人们清理林地以明确他们对土地的占有。一旦土地地力耗尽，他们将继续采用“刀耕火种”的手段来获取新的土地。
一个必不可少的步骤是明确土地所有权并限制砍伐森林，并通过立法对此做出规范。外界可能会在设计规章或获取用以监测违法行为的设备上提供一些有用的帮助。尽管这些法律变化将减缓森林砍伐，但这并不能解决问题；暴利依然存在，这诱使人们继续砍伐森林，并且政府继续默许此类事情的发生。
该解决方案将要求巴西政府在富裕国家的财政援助下向农场主、伐木者以及其他人支付一笔费用以使他们停止砍伐树木。但是，如果这些森林稍后还是被砍伐一空，那么所支付的款项就是一种浪费。因此，在任何避免砍伐森林的计划能够获得有效的资金援助之前，巴西将需要创立一个为从砍伐森林中获益的人们提供新的就业机会的计划。这可能意味着要帮助农场主更有效地使用土地，以便他们能够不用蚕食森林就能增加他们的收入。类似的步骤也将有助于解决“泄露”的问题——所谓“泄露”指的是保护一个地方森林的努力导致森林砍伐转移到别处的现象。相反，如果更广泛的计划有助于增加未植林土地的牛肉产量，就不会有新的激励措施出台。这一解决全球变暖的措施并不是简单易行的，但它可能最具实效。
当然，排放量的问题并不仅仅是排放限制，美国和其他富裕国家不应该忽视其他经济体的排放量削减机会。其中一些（特别是在最不发达国家）可能来自碳交易计划或气候变化基金支付的单个减少排放项目或计划。发展机构将发放外国援助作为应对气候变化的优先事项时，其他问题可能出现。例如，美国国际开发署应确保其改善发展中国家的农业生产力的努力应与发展气候友好型农业的措施相联系起来。
基于成百上千不同的各项政策和措施的应对气候变化方案可能是杂乱的，但问题的复杂性需要依此而行。那些渴望简单解决方案的人们要么无视国际行动的真正挑战，要么过于美化处理其他类似程度问题的多边机制。但其他主要的国际制度——如解决核武器和全球贸易问题——创建恰恰说明了大的全球睦问题很少有简单的解决方案。
制度变迁
1968年首次签订的《核不扩散条约》(Nuclear Nonproliferation Treaty,NPT)似乎是一个简单的模式：拥有核武器的国家同意将最终解除核武装，非核国家承诺不寻求拥有核武器，所有国家都保留出于和平目的使用民用核能的权利。但实际的核不扩散制度要复杂得多。无数的双边和区域关系（每个都需要认真处理）被用来打造国家的安全决策。核供应国集团(Nuclear Suppliers Group)这个松散的多边卡特尔试图控制核技术的销售。负责检查民用核计划的国际原子能机构处于该机制的核心，其在整个体系中的优先度要高于《核不扩散条约》。由于政府可以直接控制核扩散所涉及的私营部门和非国家行为体所带来的扩散问题转化，这一机制不得不添加新的附件，例如《南-鲁格合作减少威胁方案》(Nunn-Lugar Cooperative Threat Reduction Program)和非正式的“防扩散安全倡议”(Proliferation Security Initiative)。
同样地，全球贸易协议也是一点点建立起来的。1947年开始的第一轮《关税和贸易总协定》(General Agreement on Tariffs and Trade)谈判仅涉及22个国家；自此之后，伴随着一系列双边和区域范围贸易协定的陆续签订，全球机制逐渐壮大。这些贸易协定往往受到扩展到经济问题以外的更广泛协议的保护，有时还会获得保证国家基本出口能力的“贸易援助”的支持。此外，贸易协定远非如此简单。1995年建立世界贸易组织的协定总共550页，概述每一个会员国承诺的文件页数要比这多得多。例如，中国入世协议长达103页——还不包括从火腿到泡沫聚苯乙烯的每一件商品的详细关税和配额义务的广泛方案。
如同核不扩散机制和贸易机制，有效的气候机制需要注意技术细节并依赖于许多双边关系和多边机构的贡献。美国需要将保护气候作为其（特别是与世界上最大的排放体）双边关系的重要组成部分，就像它曾经将军备控制作为冷战关系的重要组成部分以及现在将双边贸易政策讨论作为日常工作的一部分一样。而且由于取得进展需要将气候问题与有关经济发展和能源安全的问题整合在一起，这个问题必然将成为如世界银行和国际能源等机构工作日益重要的组成部分。这并不意味着华盛顿应该把气候变化置于高于一切的定位——实际上增强国家安全和促进经济增长的优先目标往往会取代气候变化问题，正如核不扩散和贸易问题有时被其他目标所掩盖。
在主要排放国实现具体的排放削减政策需要一个适当的论坛组织。布什政府倡议的“主要经济体能源安全与气候变化会议”(Major Economies Meeting on Energy Security and Climate Change)第一次将主要排放大国聚集在一起，但这些会谈完全侧重于推动联合国谈判。作为布什政府的继任者，奥巴马政府的“主要经济体能源和气候变化论坛”(Major Economies Foruma on Energy and Climate Change)明智地将讨论范围扩大到技术合作。哥本哈根会议之后，这个论坛应当进行第三次转型，其新的职能应为各个国家定期对采取一系列行动削减温室气体排放做出承诺，相互协调各自的行动，并对各种努力是否正在实施和发挥作用进行评估。
华盛顿在哥本哈根会议中的目标应该是达成一项——单方面和通过国际合作——巩固削减温室气体排放行动基础的协议。相反，如果哥本哈根会议谈判失败，任何国家都不能逃脱指责。现实的期望和正确的谈判策略是极其重要的。
建立信任
谈判话题逐渐转向哥本哈根会议应从5个轨道着手：缓解、适应、资金、技术以及国际合作。缓解侧重于近期内对减少排放的承诺；适应侧重于应对不可避免的气候变化的努力；资金负责为排放量削减的方案买单；技术侧重于构建低碳技术分布框架；而国际合作则要求世界各国付出切实的努力。美国需要在每条战线上都认真努力。作为谈判的另一重要组成部分，美国应提出一个有力建议以制订衡量、报告和核实国家行动的方案。
适应为取得进展带来了希望，因为它（至少部分）可以从谈判棘手的部分中摆脱出来。作为协议的一部分，美国在未来10年内每年应拨出几十亿美元专款帮助那些最不发达的国家适应气候变化。这将表现为美国发展援助总额——2008年总计26亿美元——相对较小的增加，而且可以实现在那些地方带来减缓气候变化之外的多重回报的目标，如改善医疗服务。这种援助的一些小部分可以通过联合国管理的基金流通，但要提高使用效率，大部分援助需要通过双边渠道和其他行之有效的多边组织移交，美国的决策者必须在这些多边组织中具有充分的影响而且这些组织必须证明他们高效地使用这笔资金的能力。这一提议将会为华盛顿赢得许多较穷的发展中国家的友谊，这可能有助于更好地进行建设性的谈判而对中国和其他主要排放国施加压力。
达成一份具有长远目标的协议是下一个最容易实现的目标。美国应该敦促各国赞同到2050年世界必须减少总体排放量一半的目标，声明当今发达国家为达到这一目标将需要削减排放量80%，并认识到排放量削减的平衡将需要来自发展中世界的努力，这部分得益于外部支持。最后一个环节将是最艰难的，因为发展中国家一直不愿意接受任何不附加具体财政和技术援助承诺的义务——实际上，世界主要经济体在1月的G8会议上试图就此达成共识，但这一努力最终失败。然而，建立一个正式的长期目标是最重要的，因为它为判断有针对性的政策和措施是否成功提供了可靠的基准。
也许哥本哈根会议最大的收获会是一项关于衡量、报告和核查(MRV)的协议。这些看似细节，但它们实际上是任何成功应对气候变化措施的核心。单方面削减排放量的最大障碍（尤其对美国来说）是怀疑其他国家不会尽自己的本分。但是，如果像印度这样的国家采取措施大幅度减少其温室气体排放量（无论是通过联合国协议或自行进行），对其排放削减进行核查将是至关重要的。这种核查将有助于包括美国在内的其他国家在政治上更加可行地采取类似的排放量削减行动。
一份稳固的NRV计划有助于将发展中国家的行动与富裕国家的援助联系在一起。任何富裕国家对诸如印度这样国家的排放削减活动援助将需要视这些项目的实际执行而定。相反，这些减排措施的实施取决于受援国对援助承诺的信心。通过提高透明度，MRV计划能够满足发展中国家对援助的需求。
达成一份有效的MRV协议极为困难，倾向于抵制任何形式国际监督的美国政府将不得不使自己与其他国家一样接受核查。此外，如果将MRV协议视为一个关于气候变化的更广泛国际协议的替代品，许多主要国家将会畏缩不前。一份雄心勃勃的MRV协议不能像《京都议定书》那样只专注于排放限额和碳交易机制的构建，因为在此之后世界各国将判断国家是否按照规定做好自己份内的事情。一份更宽泛的方案，其措施和具体承诺——包括通过非联合国渠道提供有针对性的政策及援助——将鼓励各国在缓解和适应的努力中投入更多的精力。
哥本哈根圆桌会议
在其他方面，雄心勃勃的、具有法律约束力的协议将是不可缺少的，因为它会增加各方面的信心，反过来鼓励更多的减排努力。但这样的协议将很难达成，也许可能是过于远大而在当前无法达成。在哥本哈根会议上，各国谈判人员应压制他们的期望，通过法律条约的形式，对各项举措的最终实施达成政治协议。各主要国家想要在本次会议上达成一项全面的法律协议的可能性微乎其微。
谈到缓解问题，美国应当在具体削减方案讨论中提出自己的2020年和2030年阶段性目标。目前正在积极考虑中的2030年目标充满争议，而2020年的目标则被批评者指责为丝毫不具说服力。华盛顿应该表明在主要的排放削减倡议得到足够的承诺（如来自于最大的发展中国家的减少砍伐森林或促进低碳能源的承诺）之前，不会签署任何由目标编纂而成的协议。显然，美国承诺较多，而巴西、中国、印度承诺较少的协议不可能获得美国参议院的批准。
获得发展中国家政府的让步和欧洲盟友的支持同样需要美国提供可观的资金援助。随着时间的流逝，这样的资金援助很可能每年增加100亿美元——这是一个很大的数字，但只占美国进口石油花费的3%。美国应该推动发展中排放国同意在获得预期的美国经济援助之前就采取重大减排行动。这种明确每个国家都投入努力的“匹配类型”方法是获得美国支持的唯一机会。
此外，美国政府应该明确支持清洁发展机制(Clean Development Mechanism)——根据《京都议定书》规定建立的通过碳排放交易实现自愿削减排放量的项目——必须精简以提高效率。美国政府也应该确保其提供的财政支持在世界各国政府的心目中具有同通过碳交易或联合国基金所获资金同样的合法性。
谈到技术，美国对研发和示范项目的投资可能远远高于其他大多数国家，但一些发展中国家迫切要求达成一项与富国分享清洁技术相关知识产权的协议。这对巴西、中国和印度来说关系重大，成为清洁技术的先行者是它们采取行动的重要诱因；关于知识产权的协议更有可能在联合国框架之外谈判达成。美国应该向贫穷国家保证不会因知识产权保护而将技术传播的成本推高至贫穷国家无法承担的程度。它还应提出以分担主要知识产权的公共投资为代价换取达成一项保护其他知识产权的协议。
哥本哈根会议在缓解、资金和技术方面所能实现的最好结果就是建立一个长期的协商程序，其目标是使主要发展中国家同意具体的排放量削减措施，并使富裕国家在减少自己的排放量的同时同意向贫困国家提供援助。这种“哥本哈根圆桌会议”更像一个扩大的贸易谈判而不是一个典型的环保条约谈判。它可能需要很多年才能达成一份具有法律约束意义的协议。
事实上，许多人都已忘记花费了8年多时间才完成上一份气候协议的惨痛教训。世界各国1997年在日本京都商定了一个冗长的法律文本，但其内容依然粗略；直到2001年马拉喀什会议才敲定最后细节，其采纳的一系列次要协议使条约于2005年生效。对于等待采取行动来说，8年时间太长，但也是世界各国必须付出的成本。
这使得美国确保关于适应、长远目标和核查的协议不陷入长期僵局变得尤为重要。华盛顿应以在哥本哈根会议上达成一份概述这些方面原则的协议为目标，并在未来一年继续进行议程的其他部分工作的时候消除阻碍。最重要的是，美国应该确保自下而上积极努力真正开始减少温室气体排放（例如建立总量管制与排放交易系统以及与巴西通力合作制止森林砍伐），而不要等待达成一份全面的全球协议。这才是应对全球气候变化的问题所在，我们已没有时间可供浪费。