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中图分类号：G40—054 文献标识码：A 文章编号：1009 —413X（2000）02—0001—09
近年来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善，知识经济的崛起，以及我国居民生活水平的不断提高，教育的发展特别受到人们的重视。然而，教育要发展，则必须有充裕的经费予以支持。这就要求社会各方，尤其是政府要高度重视教育投资。但政府是否重视教育，是否愿意增加对教育的投入，既取决于一国的经济发展水平，在很大程度上也取决于政府的教育投资行为。所谓政府的教育投资行为是指政府在一定行为动机的驱动下，为达到既定目标而对教育投资活动作出的行动反应。合理的教育投资行为有利于教育经费的增加和教育资源的合理配置，有利于教育的发展；不合理的教育投资行为，不仅不利于教育经费的增加和教育资源的合理配置，不利于教育的发展，甚至还会起阻碍和破坏作用。因此，对政府的教育投资行为进行比较具体而全面的分析，了解政府在对教育投资的过程中所具有的内在行为特征及规律，对政府教育投资的行为偏差及时进行矫治，无论对教育投资的增加，还是对整个教育投资及社会资源利用效率和配置效果的提高，都将具有十分重要的理论和现实意义。
一、政府教育投资的一般行为动机和目的
一般讲，任何一种投资行为主体，无论是个人还是企业，都有其特定相似的行为动机。但政府作为社会公共利益的代表，其行为动机不尽同于个人和企业这两种投资主体。比如，个人和企业的投资动机主要是为了追求各自的经济利益，满足其本身利益的需要，而政府投资则是为了满足社会全体公民或大多数人的需要，或者说是为了特定的公共利益与需要。但是，在不同的管理体制下，甚至在不同的社会经济发展阶段，因受社会的、经济的以及政策性等因素的制约与影响，政府的公共职能或社会公共需要往往会具有不同的内涵与外延，因而，政府的投资行为动机也会表现出一定的差异性。一般讲，在传统的高度集中的计划管理体制下，因政府被视为有能力支配一切、有能力直接配置资源的社会经济活动的组织者和管理者，不仅具有固有的政治及社会职能，同时还被赋予了广泛、全面参与组织管理整个社会经济活动的经济职能，相应，传统体制下的政府投资行为动机主要就是为了满足其全面参与整个社会、政治和经济活动的需要。而在市场经济体制下，因政府只被作为市场与市场调节的补充者和校正者，其职能则被限制在只做市场所做不到的事情、所做不好的事情，政府只解决市场所不能解决的问题。与之相适应，在市场经济条件下，政府投资的出发点也就是为了解决市场所不能解决的问题、所解决不好的问题，并尽可能降低和消除市场调节所可能产生的种种缺陷与不足。
由于政府的投资行为动机在不同的体制下往往表现出较大的差异，对政府投资行为动机的分析原则上讲应根据不同的体制而分别展开。同理，对政府教育投资行为动机的分析也必须遵循这一原则，但由于我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制，以及由于近年来不少专家学者对计划经济体制下政府教育投资的行为动机已进行过较深入分析，固本文对政府教育投资行为动机的分析将主要集中于市场经济这一特定的体制状态下。一般讲，在市场经济体制下，政府对教育进行投资的动机主要表现为以下几方面：
1.发挥政府作为社会公共利益代表的作用，满足社会对教育的“公共需要”
教育作为人类社会特有的现象，就其本质而言，它是社会对受教育者施加有目的的影响，把他们培养成符合社会要求的人，从而促进人类个体发展和社会整体发展的一种精神生产活动。教育是人类社会“普遍的和永恒的范畴”（注：列宁：《什么是“人民之友”以及他们如何攻击社会民主主义者？》〔C〕，《列宁选集》第1卷，人民出版社1972年版，第22页。），只要有人类的地方就有教育，教育与人类社会共始终。人类是由于社会生产和社会生活的演进而需要教育的，教育本身就具有能满足这些需要的特殊功能。在现代社会经济条件下，教育作为传授知识、技能和培养各类社会专门人才的主要手段和途径，不仅具有特定的生产和经济功能与价值，同时也具有十分广泛的社会、政治及文化功能与价值。在经济方面，教育可以加速人力资本的形成，提高劳动者的素质，进而促进经济的快速发展；在社会方面，教育已普遍被视为参与社会发展工作和提高个人收入水平的重要措施之一；在政治方面，教育也是教育人民有效地参与各项政治活动，使国家逐步走上民主、法制轨道的重要途径；在文化方面，教育自身及其发展又往往关系着一个国家民族文化及其精神财富的传播和继承，关系着民族文化及道德素质的培养和提高。但在上述的教育功能与价值中，教育的经济价值因其所带来的收益主要为受教育者本人所得，因而往往成为个人追求的重要目标和对象，相应，教育的经济价值一般可以通过个人的努力和市场的自动调节而有效地得到实现。而教育的社会、政治及文化价值，一般讲只对整个社会或国家具有十分重要的意义，对个人则往往显得无足轻重，或者说，教育的社会、政治及文化价值能够引起一些人的关注和重视，但总的讲不会成为大多数人所追求的重要目标。这样，在特定的社会经济条件下，教育的社会、政治及文化价值一般不可能像其经济价值那样能够通过个人和市场的力量而得以实现。因此，即使是最崇尚市场机制的西方国家，通常也把教育部门看作是公共部门或准公共部门，也就是市场失灵的部门。美国经济学家雷诺兹就把教育叫做“准公共物品”，认为在这里市场是行不通的，“社会可能决定给予津贴甚至免费分配”（注：雷诺兹：《微观经济学》〔M〕，商务印书馆1982年版，第237页。）。市场在教育部门之所以会发生失灵，是因为教育具有很高的外部经济效益，即由于教育所带来的巨大的社会效益远远高于私人收益，私人企业或单个企业在市场机制调节下，就会追求私人利益或个别利益而忽视巨大的社会利益，从而给社会造成损失。这样，教育一般只能作为一种社会或国家所追求的共同需要和公共利益，由代表公共利益的政府来满足和实现。那么，在这种情况下，政府对教育的社会、政治和文化价值的追求，以及满足社会或国家对教育的这些政治、文化等价值与功能的公共需要，就成为政府对教育进行投资的主要行为动机之一。当然，政府在追求教育的社会、政治及文化价值的同时，也会因教育的经济价值在整个社会经济发展中具有特殊重要的地位和作用而追求教育的经济价值。当代世界各国政府纷纷扩大对教育的公共投资，其中很重要的一个原因就是人们认识到教育在现代经济增长过程中，正发挥着越来重要的作用。譬如美国著名经济学家舒尔茨就断言：“人类未来不是由空间、能源和耕地所决定，而是要由人类的知识发展来决定”（注：舒尔茨：《论人力资本投资》〔M〕，北京经济学院出版社1990年版，第42页。）。所以在现代市场经济条件下，政府对教育的投资动机也往往包含着对教育经济功能和价值即培养高素质劳动力、实现经济高速增长的内在追求。而经济的高速增长、国家的繁荣昌盛，从某种意义上讲，同样可视为一种比较特殊的“公共利益”和公共需要。
2.充分发挥政府作为“社会公平”维护者的作用，实现教育的机会均等
在市场经济条件下，教育的价值不仅体现在国民收入的增加上，而且也是使个人收入增加、收入分配趋于平等的重要因素。按照西方人力资本理论的观点，通过教育而获得了知识与技能的提高的人，既提高了生产能力，又增加了获取收入的能力。因此，教育的经济价值既在于它是经济增长的源泉，又在于它使工资和薪金结构发生变化，使个人收入分配的不平等减少。但现实的情况是，受个人家庭经济状况的制约，并非所有的人都能通过自身的努力而获得教育的这种经济价值，以及这种经济价值所带来的种种经济收益与满足。这是因为，教育的经济价值及其收益的获得，从现实的角度必须以个人能正常地接受必要的教育或培训为前提；而假如教育完全通过市场的途径向个人提供，就意味着个人接受教育的机会与状况将受到个人家庭收入水平的制约。这样，在市场经济条件下，如果不考虑其他因素影响，那些低收入者尤其是其子女很可能因其家庭收入水平过低而得不到应有的教育或培训，从而无法通过教育获得种种收益和满足。由于在现代社会经济条件下，教育已成为决定一个人未来收入水平高低乃至成为决定其前途命运的关键性因素，一个人如果不接受教育或少受教育，对终生的收入将是不可弥补的损失。根据美国人口普查局的调查报告提供的资料，在美国，1990年获得学士学位的人平均每月挣2116美元，高中毕业生每月挣1077美元，而且大学毕业的人比没有读大学的人容易晋升。在日本，大学毕业的脑力劳动者一生的工资所得总数，比中学毕业和高等专业学校毕业的蓝领劳动者工资的最高数额，可多出5—10年的数额（注：参见卫兴华、 黄泰岩：《全国新经济体制的构造》〔M〕，经济科学出版社1993年版，第272页。）。在我国，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，劳动的复杂程度和个人受教育程度对收入差距的影响也日益突出。据国家统计局的调查，“城镇居民个人的职务、职称和学历越高，收入水平也越高。1996年，年人均收入较高的前4位依次是：高级工程师和相应职称人员，12047元；司以上领导干部，11967元；处级领导干部，10507元；工程师和相应职称人员，9120元。小学文化与大专以上学历的就业者人均收入之比，由1990年的1∶1.2扩大为1996年的1∶1.6左右（注：国务院研究室课题组：《关于城镇居民个人收入差距的分析和建议》〔J〕，《经济研究》1997年第8期。），由此可见， 不均等的教育机会将会使社会收入分配不平等的局面继续下去。那么这种结局在现代社会看来是很不公平的，尤其对那些家庭收入低但很有才华的子女讲，更是一种“天然”的不平等。因此，人们普遍认为，在现代社会经济条件下，“要缩短各人贫富之间的差距，设法增加贫困者的所得，一个最有效的捷径就是投入更多的资本在低所得者的身上，使他们因为接受较多的教育与训练之后，加速增加他们的收入”（注：盖浙生：《教育经济学》〔M〕，台湾三民书局1985年版，第14页。）。这样，社会就有责任和义务来保障每个人都能享有平等的接受教育的权力。而要想实现教育的机会均等，单纯依靠市场的力量是不行的，这正如美国总统克林顿所言，“市场确实是了不起的，但市场（特别是在全球的经济中）不能给予我们安全的街道、清洁的环境、平等的教育机会、贫穷婴孩的健康孕育以及健康而可靠的晚年”（注：克林顿：《在希望和历史之间》〔M〕，海南出版社1996年版，第17页。）。在个人收入存在一定乃至较大差异的情况下，要想实现教育的机会均等，比较现实而适宜的作法只能是由政府对教育进行投资、由政府创办教育，或者对个人提供相应的教育投资补助，以便消除由于家庭收入过低而对个人正常接受教育所形成的制约和限制，使那些低收入家庭的子女也能平等地受到比较良好的教育。正是基于这样的行为动机和目的，各国普遍实施了公共教育投资政策。
3.充分发挥政府投资主渠道的作用，弥补和补充个人家庭、企业单位对教育投资的不足
在市场经济体制下，受教育自身属性和特征的决定与影响，个人、企业和政府一般都有其特定的投资领域和范围；而根据市场经济的内在要求，在对教育进行投资的过程中，原则上讲首先应充分发挥个人和企业对教育投资的积极作用。这是市场经济体制下安排教育投资时所应遵循的一个重要准则。这里的问题，一是个人和企业的教育投资来自个人和企业的收入，个人和企业的收入是国民收入分配中的主要部分，但这部分收入属于不同的企业和不同的劳动者个人所有，它是分散的，每个企业和个人所能支配的仅仅是归他们所有的部分。这就决定了企业和个人的收入，无论其绝对量或是相对量，在国民收入中都不居主导地位，因而个人和企业对教育的投资是有限的。而国家及其各级政府集中的财政收入，在国民收入分配中是居于主导地位的。所谓主导地位，不是就其绝对量和相对量而言，而是指财政收入的高度集中性，它由政府掌握，可以在全社会范围内重新分配。因此，从国家财政收入在国民收入构成中的地位来看，政府应当充分发挥国家教育投资主渠道的作用，以弥补个人和企业对教育投资的不足，保证整个教育的正常发展。二是即使个人和企业有较强的教育投资能力，但个人和企业的教育投资作为一种“自发”性的投资，很容易受到一些因素的干扰或影响，使本应由个人和企业提供的投资可能因此出现一定的供给不足或短缺，从而也会影响到整个教育的正常发展。在这种情况下，政府作为整个社会经济活动的最后调节者，也需要对教育进行必要的补充性投资，以弥补个人和企业对教育投资的不足，保证教育的均衡发展。
4.发挥政府作为公共权力代表的作用，保证教育与经济社会发展的协调与平衡
政府作为公共权力的代表，从公共利益出发而协调教育与经济的运行，是其重要的职能之一。在市场不断发展、社会对教育需求千变万化的情况下，政府作为公共权力的代表而协调教育与经济的关系，就显得更为重要。当然，在新的经济体制下，政府已不可能再通过指令性计划或隶属关系而直接对教育进行宏观调控，而是通过宏观政策来调节教育的发展。因此，政府在教育方面的宏观调控职能主要表现为确立教育发展的战略重点、协调教育发展的规模、速度和学校布局。所谓教育发展的重点，是指国家在一定时期内对整个教育发展中必须予以重点关注、重点资助和扶持的方面。这个问题市场是不能解决的，学校更是无能为力，必须依赖于国家（政府）的控制和干预，因为只有国家拥有高效资源动员手段（税收、赤字、货币发行等），才能为它所确立的重点来大规模动员各种社会资源，提供物质保证。而学校、企业、市场以及各种社会力量却不具备这种能力。这一点对于实行市场经济的发展中国家来讲，尤为重要，因为这些国家的教育问题很多，而教育资源又十分短缺，更需要充分地发挥国家的控制和干预作用，以集中必要的资源来扶植和资助教育发展的重点和最薄弱的环节。所谓教育发展的规模、速度和学校布局，说到底就是办多少学校、办什么学校、在哪里办学以及招生多少的问题。这也是不可能完全通过市场和各个学校去解决的，而必须更多地依赖于国家的控制和干预。这一是由于国家较之具体学校更了解和掌握社会经济发展对教育全局的需要，便于统筹兼顾；二是国家可以运用手中掌握的教育拨款手段实施直接调节，如通过增加或减少对某类学校或某些专业的拨款，扩大或限制该类学校和专业的招生；通过教育投资方面的倾斜政策，资助边远或落后地区教育的发展，以缩小教育的地区差别和调整学校的地区布局结构等。这不能不说是现代市场经济条件下，政府之所以应对教育进行投资的又一重要原因。
从以上的分析中不难看出，在市场经济体制下，政府教育投资的行为动机主要是为了满足社会成员对教育的“公共需要”，是为了实现教育的机会均等以及弥补个人和企业教育投资的不足，保证教育与经济社会发展的协调与平衡。这种种行为动机，其实也是政府对发展教育所应承担的责任和义务，正是由于具有了这些责任和义务，就决定了政府在整个教育投资和教育发展中将起着十分重要而不可替代的作用。
二、政府教育投资支出规模的确定
既然政府在整个教育投资和教育发展中起着十分重要而不可替代的作用，那么，政府对教育投资支出的规模如何确定呢？
从理论上讲，政府教育投资支出规模主要取决于政府和社会对教育功能的认识，取决于社会对公平目标的追求，以及受制于社会收入的分配状态，受制于个人和企业对教育的投资行为状态，等等。然而，不管怎么讲，既然政府教育投资的行为动机和目的主要是为了满足社会对教育的“公共需要”，是为了实现教育机会的均等以及弥补个人和企业对教育投资的不足等，那么政府对教育投资支出的规模至少应能够保证上述诸目标的实现。
现在的问题是，所谓教育公共需要、教育机会均等以及其他决定政府教育投资的因素，实际上是一种模糊指标，很难进行具体量化。因此并不能真正说明政府究竟应承担多大规模的投资，而只能是一种原则性的说明。至于政府对教育的具体投资支出，则恐怕还应视一国一定时期的具体情况而定。然而，在市场经济条件下政府应遵循的投资原则是，凡是个人、企业和市场能够解决的问题，或是它们能以高于政府干预效率来解决的问题，在原则上应由它们自己来解决，政府只应当从事那些个人、企业与市场所不能、或不愿意从事的经济活动，以及那些相对效率较之个人、企业与市场要高的经济活动。凡是个人和企业能够有效进行投资的教育领域，政府则不应参与或取代。换句话说，政府对教育的投资，主要取决于社会对教育投资的需要与个人和企业对教育投资的具体状况。这样，政府对教育的投资规模原则上应等于全社会对教育投资的需求减去个人和企业对教育的投资。也即是说，在社会总需求一定的情况下，个人和企业对教育的投资越多，政府对教育的投资则越小，反之，政府对教育的投资应越大。根据这一原则，政府只应是整个教育投资来源的最后供给者和调节者。
不过，实际上，当今世界上相当多国家以及历史上的文明国家，主要是国家投入，国家办教育，这是一个不容否认的客观现实。所以政府对教育的投资并非都是出于个人和企业不愿或不能对教育进行投资，很多情况下往往是政府为了特定的目的而有意识地取代个人或企业的投资。比如以义务教育为例，一般来说，政府就应当成为它的投资主体，个人和社会其他方面的投资只能成为投资来源的补充者。这是因为根据教育经济学理论，义务教育有两个最显著的特征，其一是它的强迫性，即任何一个公民都有责任和义务将其适龄子女送入学校接受义务教育。否则，将被视为违法。其二是它的免费性，即接受义务教育的学生及其家长不必为此付费，国家有责任和义务为这些少年儿童准备各项必需的物质条件，提供接受义务教育的机会。有些发达国家不但免收学费和杂费，甚至还为学生提供上下学的交通便利以及免费午餐。所以在义务教育领域政府普遍是教育投资来源的主体，而不是最后供给者和调节者。只是在非义务教育阶段，政府才成为教育投资来源的补充者。这是因为，由于受教育者在接受进一步教育后，其预期的经济收益和非经济收益都比未受进一步教育者增多，向其征收部分或大部分经费作为成本补偿是无可厚非的。
然而，需要指出的是，即使是非义务教育，政府也应对其进行相应的投入。这是因为多受教育者不仅会增加自己的预期收益，也会为国家经济和社会的发展作出更大的贡献，因此国家也是受益者之一。根据“谁受益，谁投资”的原则，政府也应对其进行相应的投入。
三、政府教育投资行为的偏差及其矫治
根据前面分析，无论是作为教育投资来源的主体，还是作为教育投资的补充者，政府都应对教育进行必要的公共投资，并且这种公共投资应在整个教育投资来源中占据十分重要的地位。那么，现实中政府能否有效地按照社会客观需要进行必要的公共投资呢？
一般讲，这一点无论是在理论上还是实践中都是难以保证的。这是因为，根据现代西方公共选择理论及其他有关方面的研究，政府作为国家这种公共权力的执行机构，虽然其职能是为了满足社会的公共需要，实现社会或国家的公共利益或共同利益，但政府自身并非是一个理想的、超凡入圣的行为主体，实际上，它不过是由现实生活中的人所组成的一种政治组织机构和实体。政府的行为在很大程度上就受制于这些组成者的具体行为。而这些组成政府的人，总的讲与现实中的其他人并没有什么本质的不同，因为人就是人，不管在什么地方，假如有可能，他宁可选择能为自己带来更大个人满足的决定（物质上和纯粹心理上的满足，如威信、职业成就等），即使与另一项将少给他带来一些个人“剩余价值”的决定相比，该决定不甚符合公共利益（注：〔法〕亨利.勒帕日：《美国新自由主义经济学》〔M〕，北京大学出版社1985年版， 第128—129页。）。这就是说，政府工作人员固然有其“公共性”的一面，但他们也有“私人性”的一面。“公共性”在于他们服务于政府公共部门，“私人性”在于他们也是以追求自我利益为目的的“经济人”。他们作为“经济人”，就如同企业家在“经济市场”上追求最大利润一样，在“政治市场”上追求着自己最大的利益（如权力、地位、威望、支配力等）。因此，只要有可能，他们就必然会选择能为自己带来更大个人满足的决定。这就使政府进行决策以及参与和管理社会经济的活动过程中，同样不可避免地会具有一些类似市场的固有缺陷与不足，同样会像企业和个人一样，也有不“安分守己”的地方，并产生出特定的行为偏差。根据现代西方公共选择理论研究，即使在比较完善的现代民主政体下，受政府官员和一些利益集团追求自身利益最大化这一行为动机的制约，政府的实际行为结果往往会与社会公众的意愿、与政府的职能要求发生一定的偏离，而且受现实社会经济活动复杂性以及信息获得不充分性等的制约，政府的行为也会像市场一样产生一定的盲目性和随意性。所以总的讲，在现实中，政府并非总像人们所想象的那样完美无缺，也并非能像人们所要求的那样不受干扰地发挥着其应尽的职能和作用，实际上，受政府自身缺陷与客观条件的限制，其行为及其行为结果往往与政府的职能要求以及社会公众的愿望存在着一定的距离。
同样，具体到教育投资这一领域，政府的教育投资作为整个政府投资的重要组成部分，受教育自身属性与政府自身缺陷的制约与影响，也会表现出一些固有的行为偏差。
首先，在满足社会各种公共需要的过程中，政府并非总能按照理性的认识和客观的需要来安排教育投资。政府财政集中分配，满足社会公共需要，实际上是满足政府实现各种职能活动的需要。满足公共需要的范围便是政府活动范围。在现实中，需要由政府满足的公共需要是多种多样的，如国防、公安、外交和行政管理是国家向全体社会成员提供的无差别的服务，是公众的共同需要，人人无差别地得到保护，享受安全和秩序。它们有不具排它性，不具市场性和不可分割性的特点，是典型的社会公共需要。又如进行具有全国意义的重大生产性建设项目的投资，一般说来耗资大、周期长、风险高、收益低，但受益面广，关系到国计民生，因此只有政府特别是中央政府进行投资才能奏效。再如对健康、科技、体育、广播、影视等社会发展的投资，虽不直接创造财富，但却创造了“创造财富的能力”，理应由政府来进行。还有城市基础设施和市政工程建设投资一般都属于非生产性项目，投资重、使用年限较长，虽然项目本身没有什么经济效益，但由于其社会效益很高，因而也是政府，尤其是地方政府的重要投资领域。教育尽管是一种十分重要的公共需要，理应予以优先保障，但现实中政府能用于满足各种需要的公共资源是有限的。这就使政府在满足各种公共需要的过程中，必须对多种备选的方案进行一定的权衡和抉择。这样，一是由于政府官员在制定政策时，往往会根据个人利益最大化的准则来行使其职权，进行具体的选择和判断，因而政府在进行选择和决策的过程中，会优先考虑那些利益集团压力较大、或者说对其个人利益影响较大的公共需求。比如，在现实中若从各种公共需求的特点看，教育及教育的需求刚性往往不如国防和行政等方面需求刚性强，或者说来自教育投资需求方面对政府官员的压力远不如来自国防、行政等方面的压力大，那么，受利益集团压力及政府官员意愿的影响，政府对教育的投资很可能会被放在不太重要的地位上，或者说往往会放在国防、行政等支出之后来安排。二是由于政府官员在“政治市场”上所要追求的名誉、地位和权力等是与其“政绩”紧密联系在一起的，因此，为了自己的“政绩”、提高其知名度和社会地位，政府官员往往热衷于对全国重点带头企业、电站、各类矿区、油田、港口、铁路干线、大型桥梁、水利枢纽、农田基础设施以及全国性的邮电通信事业等带轰动效应的项目进行投资，或对老百姓亲身感受益处的城市供排水系统、市容卫生、城市基础建设进行投资，而不太乐意对教育这种周期长、见效慢的项目进行投资。三是投资教育，一般说来，一届政府不会在任期内直接得益，因此，尽管强调教育如何重要，但一碰到实际问题，经济建设中那种长期存在的重物质资源的投入，轻人力资源开发的倾向就难以得到根本扭转。上述几点即使在民主政体比较完善的国家也同样存在。至于在民主政体不太完善的国家，出于政治经济方面的考虑，政府把对教育的投资放在比较次要的地位上，就并非什么值得大惊小怪的事情。目前世界上不少国家都出现教育投入不足的现象，在一定程度上不能不认为是与政府的这种投资行为有关。
其次，从政府的内部看，地方各级政府与政府的各职能部门却又存在着较强烈的扩张教育投资、盲目发展教育的内在欲望。由于政权层次分布的差异，政府教育投资可以分为中央政府投资和地方政府投资。中央政府的教育投资是指中央政府通过其所属的各职能部门或委托其他民间机构，运用中央的预算资金所进行的投资，以保障国家整个教育的协调发展；而地方政府的教育投资是指各级地方政府为了本地区教育的发展，运用地方财政资金所进行的投资。这样，在市场经济条件下，由于利益原则普遍地发生作用，各级政府和政府的各个部门之间，都存在着各不相同的利益要求和利益差别。面对这种利益要求和利益差别，尽管从总体上看政府有不太重视教育的倾向，但受地方和部门利益的制约与影响，各级政府以及政府中的各个职能部门往往会为了追求政治上的声誉、追求权力上的满足，以及为方便自身对专门人才的需要等，而不顾其客观条件的限制、不顾效率地扩大对教育的投资，纷纷建立起一些从整体上看并不十分需要的学校或专业。这一行为倾向，在我国尤其是在我国的中高等教育领域往往表现得尤为突出。
再次，即使政府有按科学合理的原则安排教育投资的动机和意愿，但在对教育投资进行具体安排的过程中，也会出现一定的随意性和盲目性。这一是因为教育的需求，尤其是中高等教育的需求十分复杂而不确定，会导致人才需求与投资安排的不准确性。比如随着科学技术的发展，不同职业对劳动力素质的要求也会有所不同，过去中专生干的工作，由于技术复杂化，可能需要大专水平的人来承担，而过去大专生干的工作，由于技术进步，转化为自动控制，中专文化程度的就可胜任。这样，假若以现时不同职业对劳动力素质的要求来预测较长时期的人力需求和安排教育投资，本身就主观成分太大而不可靠。二是因为政府正确的教育投资决策取决于对劳动力和专门人才需求信息的全面而准确的把握。但是，由于劳动力市场的复杂性和变动性，使这种对信息收集和处理的严格要求几乎是不可能做到的。信息来源于基层，基层传上来的种种信息都需要由政府机构收集、整理和分析，从而需要大量的费用和成本。由于费用的昂贵和时间的限制，基层的许多信息不能反映到政府机构中来。另外，由于各种制度因素和人为因素，基层单位反映上来的信息很可能是掺了“水分”的、经过“修正”的甚至是虚假的。这样，政府的教育投资决策往往不得不在信息不完备和不准确的条件下作出，因而也就不能保证真正地反映和满足教育发展的状况和需要。三是由于很多影响和决定政府教育投资的因素很难掌握和预测，因而导致教育的发展缺乏与此相配套的资金作保障。政府教育投资的多少，不是由政府官员的主观愿望决定的，而是由多种因素，尤其是经济发展因素决定的。这样，在对教育投资进行具体安排的过程中，政府既难以确定五年、十年或二十年究竟能拿出多少经费投资办教育，也难以依据实际需要安排年度教育经费，因为能拿出多少钱用于教育依整个国家经济状况而定。
第四，政府对教育投资的安排与一般的经济支出比，缺乏有效而强有力的预算约束，因而不会象个人和企业那样去主动追求教育投资的运用效果和效率。个人和企业在组织投入产出的的过程中，不仅要受到产权的制约，而且还要受到利润的支配，因而他们非常关心费用问题，为了获得最大限度的产出和利润，他们必须千方百计降低成本费用，用尽可能少的投入来获取尽可能高的产出和利润。与此相反，教育的投入产出不同于一般的经济投入产出，教育的投入产出一般具有多样性、间接性和迟效性，且不易进行测定和考核。而政府用于教育的投入又主要来自依靠行政手段无偿征收的国民收入，因此在政府的教育投资行为中，不仅没有有效的产权制约，而且也没有利润压力，所以政府官员大多不关心费用问题。对于个人和企业来说，成本费用的降低和利润的增加可以给个人和企业带来直接的利益，但是，对于政府官员来说，一切刚好相反，他们若想方设法提高教育产出效率，降低其产出的成本费用，虽然对于增加社会福利是有好处的，但对于政府官员来说却没有任何益处，这是因为政府官员的收益不是与其工作效率正相关，而是与政府的预算正相关，况且时至今日谁也无法拿出一种比较客观而可靠的标准来对政府的教育投资效率和效果进行衡量和评价。所以，在此条件下，只要政府不内在地去提高教育投资的利用效率，即使对政府的教育投资行为进行一定的监督和约束，政府也会通过各种方式，如作表面文章、找各种借口等，来加以应付。
第五，社会对政府教育投资行为的监督常常是困难的。众所周知，为了很好地监督政府的教育投资行为，社会监督机构必须对政府部门及官员的活动情况了如指掌。然而，在现实生活中向社会监督机构提供情报的却又正是被监督的政府部门本身。这样，除去特别重大的流弊之外，“监督者”完全可能受到“被监督者”的操纵，因为政府官员的地位实际上能使他们强制规定某些政策措施，使之更有利于自身利益而不利于公共利益。政府官员的工作缺乏责任制的约束，对其工作状况和实绩缺乏公开合理的考核和评价标准，造成了欺上瞒下，做表面文章，搞形式主义之类事情屡屡发生。在政府的组织制度存在着诸如上述种种缺陷和问题的情况下，势必导致政府作出不合理的和错误的教育投资决策，或者即使作出了正确的教育投资决策也不能得到有效贯彻和实施，这又必然导致教育资源利用效率低，浪费严重，教育发展失衡。
总之，受上述种种因素的影响与制约，政府的教育投资行为并不像人们想象的那样“完美无缺”，政府也有不“安分守己”的时候。政府教育投资行为出现偏差是人们面临的一个无法回避的客观现实。但与此同时也应当看到，政府的教育投资行为尽管有不太规范的地方，但它的作用是其他教育投资主体所不能替代的。可以说，充分而合理地发挥政府教育投资的作用，是实现教育与社会正常发展的重要保障。因此，虽然受政治以及政府自身组织形式等因素的制约，政府的教育投资行为难免产生一定的问题和偏差，并且这些行为偏差在一定的条件下难以消除，但我们应通过对政治体制的不断修正和完善，通过建立一套比较有效的对政府教育投资行为的约束机制，来尽可能地缩小政府教育投资的行为偏差，以提高教育资源的利用效率，实现教育和社会的正常发展。这就需要在限定政府教育投资行为范围的同时，应当从政治上经济上完善政府对教育投资的行为机制，以尽可能规范政府的投资行为。具体讲，第一，可以通过加强对教育投资的立法来保证政府对教育的投入，同时通过提高政府教育投资行为的透明度，使政府的教育投资行为受到更为有效的约束。根据《中华人民共和国教育法》第16条的规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算决算情况，接受监督。”各级人民政府应该按规定接受监督，每年不仅要向人大公布包括教育投资占整个财政支出的比例，占GNP的比例，而且要公布教育投资的使用情况。 各级人大要定期对各级政府教育投入情况和经费使用情况依法进行检查。第二，应通过完善教育投资的决策程序和管理体制来提高教育投资分配的科学化和规范化。行政机关，特别是教育行政机关，是教育经费的主要管理者，能否保证教育投资的合理分配与高效运用，是教育行政机关的重要职责。教育行政机关不仅要对本级政府教育投资的合理分配与有效利用负责，而且还要采取督导的形式对下级政府教育机构教育投资的分配与使用情况进行督查，发现问题，及时处理。第三，通过加强和完善社会监督以及改善政府对教育的投资方式等，来保证政府对教育投资的合理使用，避免教育投资的浪费，提高教育投资的利用效率。这里所说的社会监督主要包括各民主党派及其成员，各社会团体和人民群众的监督以及新闻舆论的监督。国家各级人民政府要对筹措教育经费的分配和使用情况定期或不定期地向社会公布，以接受社会各界的监督。上述这些应是合理发挥政府教育投资作用的基本思路。
收稿日期：1999—12—01
基金项目：本文为教育部人文社会科学跨世纪优秀人才培养计划基金和教育部“九五”社科基金资助项目“教育投资体制改革的理论与实践问题研究”的阶段性成果之一。