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公民教育是指培养青年一代使其履行作为一个公民的权利和义务的教育。公民教育包含两种含义：“公民身份的教育”(citizenship education)和“对公民的教育”(civics education)。通常讲的“公民教育”是指前一种含义。
一、公民教育的价值目标
实施公民教育，首先要解决“价值观”的问题。在这个问题上，存在两种对立的观点，即“价值明确”和“价值中立”。也就是说，公民教育是应该提倡明确的价值观，还是应该提倡价值中立或价值自由，赋予个人以价值决定权？对该问题的回答直接影响一个国家的公民教育的方法。一般认为，对“公民身份”有一个明确的、公众所接受的定义对于公民教育具有促进作用。它可以使参与公民教育的学校、教师、学生、家长、社区代表和关心公益的人，都能明确公民教育的目标和目的，理解各自的作用和义务。“价值明确”的方法强调对学生的灌输而受到广泛批评；而“价值中立”的方法由于其未能帮助学生恰当地处理现实生活中有争议的问题也遭到攻击。实施公民教育关键是找到二者的平衡。
关于公民身份的“公众”和“私人”纬度的平衡问题已引起了广泛争论，强调公民身份的“公众”纬度的人认为，公民教育主要应通过学校和正式课程来实施，强调教师的主导作用。强调公民身份的“私人”纬度的人认为，公民教育主要应通过潜在课程来实施，认为家庭和社区的作用大于教师的作用。
国家对教育价值的表述对公民教育的定义和方法都有很明显的影响。根据在教育立法中对国家价值观的表述的详细程度，这些国家可分为三类：一、最低限度地参考教育立法中的价值观，这类国家有加拿大、英国、匈牙利、荷兰和美国。该类国家认同多元文化主义并实行分权制，国家的价值观支持教育分权制。公民教育采取的是“价值中立”的方法。二、笼统表述的国家价值观，这类国家有澳大利亚、新西兰、意大利和西班牙。国家对价值观进行大体表述，而更详细的表述是由地方进行的。公民教育的方法介于“价值明确”和“价值中立”之间，具体侧重哪一方面，由地方政府决定。三、详细表达国家的价值观，这类国家有日本、韩国、新加坡和瑞士，在教育上，它们是高度中央集权制的国家，对教育和社会价值观和目标的表述非常详细。公民教育的方法是极端的“价值明确”的。面对当今世界的挑战和不确定性，许多国家都在试图更明确表明其价值观和目标，以此奠定教育制度的基础。
影响公民教育的因素有很多，主要有环境因素和教育的结构因素。环境因素包括文化传统、社会—政治结构、经济制度和全球化趋势；结构因素包括教育的体制和功能及教育的价值和目标等。环境因素制约教育制度的结构，而这二者又影响公民教育的定义和方法以及公民教育的政策和实践。
从教育的体制看，16个国家可分成两类：一、集权制国家：英国、法国、匈牙利、意大利、日本、韩国、荷兰、新西兰、新加坡、西班牙和瑞典；二、联邦制国家：澳大利亚、加拿大、德国、瑞士和美国。
这两类国家的公民教育的定义和措施有很大差异。集权制国家有统一的教育体制，对地方教育有控制权，但情况并非完全相同。新加坡、韩国和日本有具体的、国家统一控制的课程；意大利、匈牙利和西班牙各地具有相当大的自制权，因此其课程安排相对比较灵活。联邦制国家把教育视为地方的责任，国家只是界定公民教育的含义，或者提出原则，由地方定夺和具体实施。加拿大、瑞士和美国不提出具体的指导；澳大利亚在公民教育方面，对地方有统一的指导，但不具有法令的强制性。澳大利亚教育委员会于1989年在广泛征求意见的前提下，制定了“学校10大目标”。其中，“目标6”是在公民教育中开发学生对道德、伦理和社会正义问题的判断的能力；“目标7”是培养学生在国际背景下作为一个公民积极参与澳大利亚的民主社会所需要的知识、技能、态度和价值观。美国的许多州提出了学校之间、州之间以及地方与联邦之间的合作框架。肯塔基州、马里兰州和威斯康辛州正试图根据国家目标制定本州的公民教育的标准。这些标准与某些学科特别是社会研究、公民课、历史和地理等的主要目标有关。
二、公民教育的模式和教学方法
1.模式
各国在公民教育中采取了各种方法和措施，形成了不同的模式，概括起来有两种：“狭窄模式”和“宽泛模式”。其特点为：
狭窄模式宽泛模式
狭义地理解公民教育 广义地理解公民教育
排他性 包含性
精英主义（Elitist） 行动主义（Activist）
对公民的教育公民身份的教育
正式内容实践过程
知识本位价值本位
说教参与
灌输解释
目标易实现 目标难实现
易评价 难评价
狭窄模式侧重公民身份的狭义，具有排他性，照顾精英人物的利益，如只授予社会上一部分人以公民身份；公民教育的方法单一且正式，即对公民的教育；有固定的内容并以知识为本位；有正式的教育计划，集中对学生进行历史、地理、政府体制和立法过程的知识传授；重视说教的教学方法，即以教师为中心，对全班进行教学，学生很少有机会与教师互动并发挥其创造性；教学评价主要看知识的获得和理解情况，考试往往是书面的。
宽泛模式侧重公民身份的广义，强调对“公民身份的教育”，涉及到社会上所有群体的利益；除了对知识的重视外，更鼓励学生观察和参与，并强调履行公民的权利和义务；主要目标除传授知识外，更强调提高学生理解和参与的能力。教学方法多种多样，从说教到互动，从课内到课外，从相互讨论到独立学习，其目的是鼓励学生发挥其创造性；学习结果是广泛的，涉及到知识的获得和理解、价值观和性情的发展以及技能和态度的形成，然而，对这些结果进行测定是非常困难的。
各国对公民教育的理解可以分为三个层面：
“关于公民身份的教育(education ABOUT citizenship——EAC)”：侧重向学生传授历史和政治方面的知识。
“通过公民身份的教育(education THROUGH citizenship——ETC)”：使学生通过积极参与学校和社区活动来学习公民知识，这种学习能增强对知识的理解。
“为了公民身份的教育(education FOR citizenship——EFC)”：除包括以上两个层面外，更侧重使学生掌握将来能履行一个公民的权利和义务的内容，如知识、技能、态度、价值观和性情等，这种教育与学生的整个教育经历联系在了一起。
EAC比较容易实施，但是每周一两个小时的课堂学习对于EFC的要求显然是不够的。这就要求以EFC的目标为努力方向，三种教育方式同时进行，相互补充。
由于多种因素的相互作用，一个国家内部的公民教育会在这三个层面间摆动。东南亚和中东欧的公民教育正试图从正式的EAC向参与性较强的ETC转变，这主要与培养批判思维和创造性的教育目标相一致。在澳大利亚，新的自由国家党(Liberal-National Party)联邦政府提出“探索民主”计划，倡导EAC，而这恰恰与前任政府相反。其实，每一个国家的公民教育都会随着社会的发展变化而不断调整，一成不变的模式是不存在的。
从国际比较的角度看，东南亚更倾向于狭窄模式，处于EAC一端；北欧和英国的某些前殖民地国家如美国和新西兰处于EFC一端；而南、中、东欧的国家则介于二者之间。
2.教学方法
影响公民教育方法的因素很多，其中文化、内容和氛围(climate)最为重要。这三者相互影响，关系密切而复杂。
社会的文化传统以及群体(如教师、父母和学生)或机构(学校、政府部门、教堂等)的独特文化都会对公民教育产生影响。不同国家的文化传统和教学传统存在明显的差异，因此公民教育不可能成功地从一国移植到另一国。其实在一个国家内部，不同学校或教师的文化和信念都会对公民教育产生影响。公民教育的内容不同，运用方法也不同。氛围包括校风和班风，它会对学生处理有争议的问题的能力和学生的价值观产生影响。
环境和结构因素对教学方法有重要的影响，它们决定着学校和教师实施公民教育的灵活性。德国法律规定，教师必须进行价值观的教学，价值观的教学与知识的教学同样重要。然而，法律还规定了教育是自由的，因此教师可以自由地选择教学方法。相反，新加坡教师的教学是在严格控制的框架内进行的，公民和道德教育在中小学都是指令性的，这种学习是通过服务性计划(如帮助贫苦家庭)和鼓励学生参与校外活动进行的。瑞典认为，学校的责任就是传授与公民教育相符的价值观，以促进学生技能和态度的形成以及知识的获得。
课堂教学对公民教育目标的实现是至关重要的，不管这些目标是知识的学习还是鼓励学生积极的参与些活动。教师必须处理好内容、教学方法和学习环境的平衡。教师的信念和行为会受到文化传统的影响。师生之间以及教师与公众流行文化之间会有一定距离。研究表明，学校和课堂文化的变化相对社会的迅速变化具有一定的滞后性。在瑞士，公民教育被认为，首先要向学生提供国家的历史和政治方面的知识，在课堂上最好不要呈现不同观点。
传统上以“知识为本位”的教学方法的国家，要接受以“讨论为本位”的教学方法是非常困难的。在匈牙利、日本和韩国，许多教师认为，公民教育中提出有争议的问题并进行讨论的教学方法，不适合他们的国情，因而是不能接受的。可见，公民教育不要低估教师文化的固有力量。
公民教育的教学方法可以分为两类：一是以说教和知识灌输为主，学生被动；一是以讨论、互动、参与、争论为主，学生积极主动。澳大利亚多采取后者；美国和英国常常通过课外活动、服务性学习计划、国家竞争和模拟选举的方式进行学习。实际上，许多国家都鼓励多种方法并举，爱尔兰的“公民、社会和政治教育”课程，英国的“初中公民计划”，德国的“开放学校”计划以及澳大利亚的“探索民主”等课程都是多种方法并用。其实，不同学校和不同课堂所使用的方法也各异。绝大多数国家还是以课本作为公民教育最主要的教学资源。先进行课本的讲授，然后再让学生讨论并提出问题，这是公民教育的最常见的教学方法。
许多国家规定，公民教育的教学必须鼓励学生积极主动地参与。荷兰高中要求放弃传统的教学方法，采用新的方法进行教学。也有的国家试图把正式课程与潜在课程结合起来。瑞典要求学校必须运用民主的教学方法，师生共同决定学科的学习目标；加拿大安大略省最近重新界定课程的含义，认为“课程”包含学生在学校的所有的学习经历。
许多国家积极创造机会，使学生通过主动参与学校生活来学习民主。在西班牙，学校委员会是由教师代表、父母和学生组成的，对于课程计划、财务和学生行为等问题，将由他们来决定。当前法国公立中等学校的改革旨在给学生对其所受教育有更多的发言权。在英国，人们越来越支持在每所学校设立学校和(或)班级委员会。而在澳大利亚和匈牙利，这样的委员会是很少见的。然而，应该看到，这种参与的机会只有少数学生才能获得。
三、公民教育的具体实施
各国对“公民身份”的不同理解直接影响学校公民教育的实施。以下两表试图对16个国家公民教育的名称、课程性质、课程形式和时间分配进行比较[2] 。这是正式课程中公民教育的情况。
小学（5-11岁）的公民教育
国家 名称 课程性质
课程形式
时间分配
英国
为了公民身份的教育 非指令性跨学科学校自定
澳大利亚
人类社会和环境 非指令性综合 没具体说明
（新南威尔士）
加拿大 社会研究非指令性综合 没具体说明
法国
探索世界的公民 指令性基础课程 分科和综合占每周26课时中的4课时
德国
Sachunternicht 非指令性 综合 没具体说明
匈牙利 人类和社会 指令性基础课程
综合 占课时的4-7％
意大利 社会科学指令性基础课程
综合 没具体说明
社会研究、生活经验和
日本
德育指令性基础课程
分科和综合
每年175×45分钟
韩国
纪律生活和德育 指令性基础课程
分科和综合
每学年不同
荷兰
社会结构和生活技能 指令性基础课程
综合 每年80-100小时
新西兰 社会研究指令性基础课程
综合 没具体说明
公民和德育、自然、
新加坡 指令性基础课程
分科和综合
每周3×30分钟
社会和文化
自然、社会和文化
西班牙 非指令性 综合每年170小时
环境的知识
瑞典
综合生活科学非基础课程综合9年义务教育期间共885小时
瑞士
社会研究非指令性课程 综合没具体说明
美国（肯塔基州）
社会研究指令性基础课程综合各州不同
中学（11-16或18岁）的公民教育
国家 名称课程性质 课程形式
时间分配
公民教育
英国
（从2000年9月称“公民”） 指令性 跨学科 学校自定
澳大利亚
人类社会和环境 非指令性 综合 没具体说明
（新南威尔士）
加拿大 社会研究或历史、法律、非指令性 综合 没具体说明
政治学和经济学
法国公民 指令性基础课程
分科和综合占每周26课时中的3-4小时
（与历史和地理有关）
德国社会研究（与历史、地理和 非指令性 综合 没具体说明
经济学有关）
匈牙利 人类与社会、社会研究、指令性基础课程
综合和具体课程占课时的10-14％
公民和经济学
意大利 公民 指令性基础课程
分科和综合每周4小时
（与历史、地理有关）
每年175×50分钟（7-8年级）
日本社会研究、历史、地理及指令性基础课程
综合与具体课程每年140×50分钟（9年级）
公民与德育
每年140×50分钟（高中）
韩国社会研究与德育指令性基础课程
综合与具体课程每年170×45-204×45分钟
三年180小时（12-15岁）
荷兰公民和社会研究指令性基础课程
综合
每周2-4小时（16-18岁）
新西兰 社会研究 指令性基础课程
综合 没具体说明
新加坡 公民和德育指令性基础课程
综合和具体课程每周2×30分钟
西班牙 公民（与历史、地理和 非指令性 分科和综合每周3小时
社会学有关）
瑞典社会科学（含历史、地理和 非基础课程
综合 9年义务教育阶段共885小时
社会研究）
瑞士社会研究 非指令性 综合 没具体说明
美国（肯塔基州）社会研究（含公民和政府） 指令性基础课程
分科与综合各州不同
通过以上两表，可以看出，第一，每个国家的正式课程中都有公民教育的内容。第二，各国与公民教育相关的术语很多，称呼繁多。第三，公民教育的课程形式主要有三种，即分科、综合和跨学科。“综合”包含的学科较多，常常与社会科学和社会研究及其它学科联系在一起。“跨学科”既不是某门学科中的一部分或一个专题，也不是综合课(integrated course)中的一部分，它渗透在整个课程和所有学科中。有些国家的公民教育的课程形式多样，小学采取综合的方法，中学更多地是设置独立的公民教育课。第四，公民教育在国家的教育计划中，有的是指令性的，有的是非指令性的，在非指令性的国家中，地区、学校和教师都有很大的自主权。然而，在这样的国家中，并不是所有的学生都能接受公民教育。第五，不同国家公民教育所使用的词汇不同，主要有：公民身份、公民、社会科学、社会研究、世界研究、社会、生活技能和道德教育等。公民教育与许多学科有关，如历史、地理、经济、法律、政治、环境研究、价值观教育、宗教研究、语言和科学。如此多的相关词汇和学科，说明了公民教育是非常宽泛和复杂的。
许多国家小学阶段的公民教育的主要形式是“综合”，强调儿童对与公民相关问题的整体学习。例如，法国在“探索世界”的题目下把科学、技术、历史和地理与公民教育联系在一起。匈牙利的课程分8组，其中一组称为“人民(People)与社会”，而西班牙则用“自然、社会、文化环境的知识”。在东南亚国家中，德育是公民教育的很重要的组成部分。韩国在“纪律生活”的名义下进行公民教育，把社会研究和德育都整合进去，从时间分配上看，德育在早期教育中占有相当的分量。新加坡和日本都把德育纳入母语的学习中。在许多国家，随着年级的增长，公民教育的时间分配越来越多，重视程度也越来越高。比如，在新加坡，一年级设有“公民和德育”课，而到四年级就增加了“社会研究”。
在绝大多数国家中学课程中，公民教育也是通过“整合”的方法进行，但常常是与其它学科或内容不相干。最常用的方法是通过社会研究或社会课程进行，其中“公民”与历史和地理关系密切。例如，在匈牙利，虽然公民教育的课程称为“人民与社会”，但与社会研究、公民和经济学科也有具体的联系。在日本的初中(12-15岁)，社会研究分为三部分：地理、历史和公民以及一门新的综合课，在高中(16-18岁)社会研究分为两部分：公民、地理与历史，其中“公民”又被细分为：现代社会、伦理和政治、经济。在荷兰，初中的公民教育包含在“历史和公民”课程，而到高中则包含在“社会研究”里。在加拿大的某些省份，社会研究是与历史、法律、政治学和经济学联系在一起的[3] 。
许多国家高中的公民教育涉及的学科比初中要广，经济学、法律、商业和政治科学都包含在内。道德教育在东南亚国家一直是公民教育的重要组成部分。中学阶段公民教育的另一特点是课时随年级的增长而增加，高中阶段课时最多，因为学生越来越成熟，有能力处理一些复杂、重要的问题。从各国的教育目标来看，在义务教育结束时，学生就要以一名合格的公民-守法并明确自己的政治、经济和社会的权利和义务-进入成人世界。
在绝大多数国家里，公民教育的范围比正式课程要广泛，它包括潜在课程、课外活动以及学生的日常生活经验。某些国家正试图把公民教育的“活动”纳入正式课程中去。日本、新加坡开发出了社区参与计划，美国学校和社区之间积极开展“服务性学习”的教育活动，英国越来越多的社区服务志愿者参与到学校公民教育中来，也有的国家强调学生对学校某些组织或班委会的参与。
四、公民教育的评价
从评价的实际操作、对评价的态度和评价的阶段看，不同国家的公民教育的评价存在很大差异。凡教育中央集权制的国家都有某种正式的评价。新加坡和意大利小学有法定的毕业考试，但不涉及公民教育的内容。意大利在初中毕业考试中，对公民、历史和地理是口头测试的。法国和英国已经把公民教育纳入了正式评价中。
匈牙利、美国、荷兰、韩国(10-12岁)和西班牙(12岁)对公民教育的测评是定期检查。新西兰最近制定了国家教育监督计划(NEMP)，澳大利亚联邦政府宣布要对学生的“探索民主”中关于公民和公民教育的情况进行基线调查。荷兰国家教育测评研究所每年选部分小学对学生的社会知识和社会技能进行评估，并在小学毕业时对学生所掌握的关于世界的知识进行一次测验。
绝大多数国家的公民教育都要进行终结性评价和形成性评价。许多国家都要求教师对学生进行形成性评价，在学期中或学期末要给出分数，这些分数都作为升学考试的有效分数。终结性评价包括学生平时课堂测验的成绩、学生书面作业以及课堂回答问题的情况。在瑞典，教师有权对学生在创造性、个人行为和合作能力方面的进步情况作出评价。
评价的目的有的是为师生的教与学提供反馈，有的是通知父母。在瑞典，要定期向父母进行口头和书面报告；在西班牙，每三个月向父母进行一次书面汇报。然而，评价越来越被用来监督公民教育的实施情况，为此，许多国家都制定了国家标准(包括测评工具)，并在正式的评价中运用。
评价的目的是公民教育评价中的至关重要的问题。测评什么、如何测评以及为何测评，都需要认真考虑。公民教育与评价之间的关系需要进行深入探讨，评价问题应成为教师培训的重要内容，而这长期以来被忽视了。从许多国家的经验看，公民教育只有成为考试科目，才能引起人们的高度重视，如荷兰，每学年末国家都要进行一次书面考试，同时还有些实践的内容。因此，要想提高公民教育在课程中的地位，就必须进行正式的书面考试。然而，在某些国家，正式的评价制度对公民教育反而产生了消极影响。在日本，升高中的考试中有社会研究的内容，这就直接刺激了应试的教学方法，德国同样如此。公民教育的评价的目的及其对教学方法的影响，必须引起高度的重视。
五、公民教育的现状和发展趋势
在绝大多数国家，公民教育已经成为学校课程的重要组成部分。西班牙、法国、匈牙利、意大利、新西兰和荷兰把公民教育纳入当前课程改革中。日本、韩国和新加坡想借公民教育把创造性、争论和讨论引进课程中去。德国、瑞士和美国的公民教育比较稳定，美国的许多州在公民教育的标准设置方面都有所进展。在英国2002年9月修订的国家课程中把公民教育定为独立的和指令性的；而在澳大利亚，联邦政府正试图提高公民教育的地位。只有在加拿大的许多省份，由于强调技术、数学和科学，也可能是多元文化教育带来了许多麻烦，公民教育正在被淡化。
然而，公民教育也面临着许多问题：公民教育如何界定、如何确保其在学校课程中的地位、培训教师、开发灵活多样的教学方法、挖掘公民教育的课程资源、制定适当的评价制度、开展广泛有效的实践等等。这些问题都是相互联系的，各国需要把公民教育看作一个整体(a whole package)。也就是说，不仅要审视其定义、目标和方法，而且要制定相应措施保证目标的实现和方法的实施。Kennedy(1997)认为，公民教育面临的最主要的困难是，如何跟上现代社会发展速度和适应个人所发生的变化，即如何处理年轻人的世界公民身份与国家和现代社会生活的现实的平衡问题[4] 。年轻人对公众和政治生活普遍缺乏参与的兴趣，许多国家认为，在学校中实施公民教育是解决这一问题的关键。然而，对“什么才算是有效的公民教育？”及如何进行评价，还存在争论。
社会制度和文化背景对于公民教育的政策和实践以及目标和方法都有直接的影响。不同国家对“公民”、“公民教育”有不同的理解，因此公民教育的方法也是多种多样的。在借鉴他国的公民教育时，要仔细分析历史、文化和社会传统，有选择地吸收，而并非全盘拿来。不管国与国之间、地区与地区之间，还是学校或个人之间都应如此。
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