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对非政策的调整和基本理念
从2001年1月至今，经过初期的调整和9·11事件的影响，布什政府的对非政策已基本 确立。从总体看，布什政府的对非政策与克林顿政府有所不同，其特点具有更加鲜明的 实用主义色彩。
克林顿在任时，着眼于潜力巨大的非洲市场，并与其“多边主义外交”相一致，美国 在非洲推行“积极介入”(维和行动除外)政策。克林顿曾两次访问非洲，并在第二任期 结束前促使众议院通过《非洲增长与机会法案》。按照该法案的贸易准则，在为非洲商 品进入美国市场提供“机遇”的同时，更为美国商品“平等”进入非洲市场提供了方便 。在加强美非经贸关系的同时，克林顿政府在政治上继续推行西方的“民主”、“人权 ”价值观，重视非洲的和平与安定，从而努力将非洲纳入西方体系和美国主导的发展轨 道，使之服务于美国的全球战略利益。克林顿政府对美非关系的定位是“新型伙伴关系 ”。
布什当选后，表现出对非洲的轻慢和实用主义态度。早在竞选期间，布什就宣称“非 洲不在美国的战略利益范围内”(注：Ian Fisher,“Africans Ask if Washington's S un Will Shine on Them”,New York Times,February 8,2001,p.A3.)。入主白宫后， 布什又多次发表不重视非洲的言论。在有关解决非洲冲突的问题上，布什肯定克林顿政 府的不介入政策，对向非洲派驻美国军队持极其保守的态度。在2001年5月对非洲4国的 访问中，国务卿鲍威尔的言论更明确了美国在非洲的安全政策：美国愿与寻求和平的非 洲人为友，但却不能在非洲人之间缔造和平；非洲国家必须为该大陆的稳定分担责任。 (注：Ofeibea Quist-Arcton,“Powell Promises US Support but Says Africa Must Help Itself”,http://allAfrica.com,May 29,2001.)鲍威尔对非洲国家的忠告是：“ 非洲国家应把美国新政府看作伙伴，而不是靠山。非洲不在美国的战略利益范围内，非 洲应该靠自己的力量应对挑战，在21世纪里找到自己应有的位置。”同时，在维和问题 上，鲍威尔未作任何实质性承诺，只是答应在“条件允许的情况下”向西非国家共同体 维和部队提供“必要的后勤保障”。(注：新华社2001年8月22日讯。)种种情况表明， 执政初期的布什政府在安全问题上更强调非洲国家自己解决冲突的必要性，美国将退出 或减少卷入在非洲的维和行动，其理念主要建立在孤立地看待非洲安全与更有效地维护 美国战略利益的基础之上。
9·11事件是美国对非政策调整的转折点。2001年9月前，虽然布什政府在对非政策上 也有积极姿态(如鲍威尔对非洲的访问，美国对解决非洲地区冲突问题的积极表态)，但 从客观效果看，毕竟行动甚微。9·11事件后，出于建立反恐联盟及整体安全的需要， 美国对非洲的关注明显加强。10月，美国请求12个非洲国家在反恐行动中与美国合作， 希望它们在必要时向美国提供情报、港口、机场等方面的帮助。在可能对索马里实施军 事打击的情况下，美国对肯尼亚、埃塞俄比亚等国增加了经济和军事援助。10月底，在 忙于反恐的同时，美国召集撒哈拉以南非洲35国部长在华盛顿举行新成立的“美国与非 洲贸易和经济合作论坛”会议，讨论《非洲增长与机会法案》的落实问题。11月，美国 总统特使约翰·丹福斯访问苏丹，提出美国对解决苏丹内战、实现和平的四点意见。20 02年上半年，出于对未来能源战略的考虑，美国趋于加强与尼日利亚、安哥拉等石油生 产国的关系。在贸易投资方面，美国先是在4月与西非经济货币联盟签订《贸易与投资 框架协议》；6月，美国非洲合作委员会又宣布将用6个月的时间落实美国公司在东南非 共同市场的贸易和投资机会。6月20日，布什宣布将于2003年访问非洲，并称将关注共 同面临的挑战。美国对非政策的种种举措表明，9·11事件以来布什政府已趋于重视非 洲，并将对非政策与反恐和安全联系起来。
总体上看，无论调整与否，布什政府的对非政策都没有脱离实用主义的思想基础，即 美国政府称之为“现实主义”的对非政策。(注：Peter J.Schraeder,“Forget the Rh etoric and Boost the Geographics:Emerging Trends in the Bush Administration' s Policy Towards Africa,2001”,African Affairs(2001),100,p.387.)其核心内容有 三：其一，沿袭尼克松政府时期的对非政策，与具有重要影响的地区大国保持强有力的关系；其二，继续利用克林顿政府建立的对非贸易与投资优势，特别重视与非洲石油生产国的关系；其三，强调非洲国家自己解决冲突的必要性，退出或减少卷入在非洲的维和行动。具体讲，美国重点发展关系的国家在西非是尼日利亚和其他石油生产国，在南部非洲是南非，在东非则是埃塞俄比亚和肯尼亚。9·11事件后美国对非战略的重要调整是进一步将国家安全置于中心地位，这是布什政府对非实用主义政策的重要延伸。
布什政府与克林顿政府对非政策的不同点是，后者具有将目标建立在经济改革和民主 化基础上的整体的对非战略，并将美非关系定位在“新型伙伴关系”上；而前者相对于 尼克松政府则更将非洲国家按照利益顺序区别对待，在政策理念上更突出实用主义，因 此其对非政策尚未有明确定位。在实际操作中，基于长远的反恐战略，布什政府的对非 政策最看中国家安全问题，其次是能源，再次是贸易、援助、经济改革和民主化等基本 利益。在这三个方面中，前两项都是安全问题，最后一项是达到前两个目的的重要保证 。可以说，实用主义是所谓“布什主义”的基本理念，也是布什政府对非政策的基本理 念。
对非政策的基本特点及表现
1.突出美国在非洲的安全利益
与克林顿政府不同，布什政府对美国在非洲安全利益的强调，主要建立在美国新的安 全理念基础上，在直接的形式上则更受到9·11事件的影响，即对非洲的安全政策更多 与美国的本土安全联系起来，在政治、经济、安全等各领域以反恐画线，以实现美国在 非洲的安全利益为首要目标。可以说，这是布什主义在非洲的实践。
美国新的对非安全政策植根于对非洲现实的考虑。美国《2001年全球恐怖主义形势报 告》认为，国际恐怖主义存在于非洲，并在“继续利用非洲特有的环境——混乱的边界 、松散的金融制度、武器泛滥和冲突来扩展和营造自己的网络”，特别是在“弱势政府 ”的国家更是如此。(注：Africa Overview of 2001 Patterns of Global Terrorism Report,http://usinfo.state.gov,May 21,2002.)就非洲潜在的恐怖主义问题，美国负 责非洲事务的前助理国务卿苏珊·赖斯的表述最为直观：“非洲与本·拉登或恐怖组织 有什么关系?对全球恐怖主义来说，非洲是世界的薄弱环节，就这么回事。”苏珊认为 ，穷困、疾病使得非洲成为培育恐怖主义底层士兵的温床，而非洲管理松懈的边境和执 法、安全部门则为恐怖分子向全球各地输送人员、武器和资金提供了便利。(注：苏珊 ·赖斯：《非洲正培育未来的本·拉登》，载《国际先驱论坛报》2001年12月22-23日 ，转引自新华网2001年12月28日。)苏丹和利比亚早就是美国认定的支持恐怖主义的国 家，而索马里的战乱和无政府状态则给恐怖主义的孳生提供了温床。如果说利比亚后来 对“洛克比空难”的积极态度以及9·11事件后利比亚和苏丹对恐怖主义的谴责在一定 程度上消除了美国敌意的话，(注：在美国国务院《2001年全球恐怖主义形势报告》中 ，有关利比亚的重要表述是：“利比亚虽然可能仍同一些恐怖主义组织保持着残存的联 系，但似已减少了对国际恐怖主义的支持。”)那么索马里的情况则需要美国认真面对 。美国认为，缺少中央政府的索马里是恐怖分子的天堂，特别是其境内的艾尔—伊蒂哈 得—艾尔—伊斯拉米(AIAI)恐怖组织让美国担忧。据认为，这一组织与本·拉登基地组 织有联系，并且致力于在索马里建立伊斯兰政权。这是美国严重关切的问题。9·11事 件后，索马里成为美国在非洲实施反恐战略的首要目标。
作为在非洲有效打击恐怖主义和建立国际反恐联盟的重要组成部分，美国与一些重要 的非洲国家调整或加强了关系，特别是加强了与索马里周边国家的关系。美国与苏丹关 系的改善尤为瞩目。(注：1983年，以信奉非洲传统宗教和基督教的居民为主的南方因 反对苏丹政府在全国实行伊斯兰法而宣布自治，苏丹内战由此爆发。自20世纪90年代以 来，美国一直以苏丹政府支持国际恐怖主义、违反人权为借口，支持苏丹南部加朗集团 与苏丹政府对抗。直到2000年，由于苏丹在反对恐怖主义方面所做的努力，美国始同苏 丹对话。)虽然在布什政府执政初期，国务卿鲍威尔就曾表示：解决非洲地区的战争是 美国新政府外交政策首要考虑的问题，其中最重要的就是结束苏丹长达18年的内战。但 9·11事件后，鉴于苏丹同国际社会合作反恐的积极姿态，美国明显加强了改善与苏丹 关系的步伐，其标志是总统特使约翰·丹福斯正式访问苏丹，提出实现苏丹国内和平的 四点意见。6月，负责非洲事务的助理国务卿坎斯坦纳提出美国对苏丹政策的4个目标， 其中第一条便是不再把苏丹作为打击国际恐怖主义的目标，以突出与苏丹的安全合作， 其余3条则是实现苏丹国内持久和平，推动人道主义进程，为改善人权和宗教自由敞开 大门。(注：Charles W.Corey,“Sudan Must Be and Is a Priority,Senior U.S.Offi cial Tells Congress”,http://usinfo.state.gov,June 5,2002.)从这4个目标可以看 出，美国要通过影响苏丹的政治和社会现实维护其安全。对美国而言，与苏丹关系的改 善有利于美国参与和影响苏丹事务，使之朝着有利于自己的方向发展；作为重要的地区 大国和伊斯兰教占主导地位的国家，苏丹的稳定对整个“敏感地区”的稳定具有重大意 义，从而将对美国在该地区的反恐斗争产生积极深远的影响；鉴于中东地区潜在的能源 风险，苏丹石油将成为美国能源的重要组成部分。
在安全合作方面，9·11事件后，以往受美国关注的尼日利亚、南非、津巴布韦等国的 内部问题，以及刚果(金)、塞拉利昂、利比里亚等国的冲突问题已被置于次要地位，吉 布提、埃塞俄比亚、厄立特里亚、坦桑尼亚和肯尼亚等“易受伊斯兰分子颠覆”的国家 受到重视，美国给予这些国家经济和军事援助或承诺。在财政援助方面，尽管美国2002 年度财政预算对非洲的援助普遍下调，但对反恐联盟国家的援助却有所增加，如对肯尼 亚的援助由2001年的3100万美元增加到3300万美元，对坦桑尼亚则由2290万美元增加到 2510万美元。(注：Milan Vesely,“My Way or the High Way-Bush”,African Busine ss,February 2002,p.27.)这些国家则在防止恐怖分子通过港口进入、防止有关资金转 移、实现地区和平与长期稳定等方面与美国进行了有效合作。(注：Africa Overview o f 2001 Patterns of Global Terrorism Report,http://usinfo.state.gov,May 21,20 02.)随着反恐的深入，美国有可能长期在非洲进行有目的、有重点的军事、经济投入， 以确保美国的国家安全。
2.确保美国在非洲的能源利益
能源安全是美国全球战略的重要组成部分，对非洲石油的关注是美国安全战略的重要 延伸。布什政府执政以来，这一趋势变得愈加明显。
美国对非洲石油的关注出于如下考虑：其一，美国内能源消费增长大于生产能力。据 美国能源部《2002年度能源展望》统计，2000年美国内能源生产只占到消费的73%。在 未来20年里，尽管通过开采阿拉斯加地区的石油及开发煤和核能，国内能源生产可望有 所增长，但未来能源消费增长率仍大于生产率，美国将不得不通过进口维持不断增长的 需求量。(注：United States Department of Energy,“Annual Energy Outlook 2002 ”,http://eia.doe.gov/oiaf.aeo;Michael T.Klare,“Global Petro-Politics”,Cur rent History,March 2002,p.100.)其二，9·11事件与后来的中东形势动摇了美国过分 依赖中东石油的基础。虽然占全世界石油储量2/3至3/4的中东地区仍是美国石油的最大 供应源，但该地区的“恐怖主义形势”，巴以冲突，作为该地区第二和第三大产油国的 伊朗和伊拉克一直与美国关系紧张，作为美国最重要石油来源的沙特也有不确定因素等 ，使美国对未来能源安全充满忧虑。正是着眼于能源安全的战略考虑，早在2001年5月 ，布什便宣称：“多样性不仅对于能源安全，而且对国家安全都是重要的”，“过分依 赖任何一个能源来源，特别是外国来源，都会使我们在价格波动、供应中断面前变得脆 弱，甚至可能受到讹诈。”(注：United States Department of Energy,“Caspian Se a Region”(July 2001),http://www.eia.doe.gov/cabs/caspian.html.)9·11事件后 ，美国能源多样化、特别是参与非洲石油开发的呼声进一步升高。据美国有关资料，20 00年撒哈拉以南非洲地区的石油产量超过每天400万桶，高于伊朗、委内瑞拉和墨西哥 。目前，美国石油进口量的16%来自该地区，几乎相当于从沙特进口石油的总量。据美 国国家情报委员会估计，到2015年这一比例将达到25%，超过整个海湾地区。(注：The Christian Science Monitor,May 23,2002.)其三，欧佩克控制着世界已知石油储量的3 /4，是美国考虑影响其石油安全的重要因素。美国能源部估计，到2020年，欧佩克在世 界石油产量中的份额可能增至50%，它对价格和市场的潜在控制力对美国的石油安全构 成威胁。
基于上述考虑，美国利益游说团体施加的影响似乎与美国政府的考虑一致。今年5月， 来自石油行业和政府各部门的某游说团体提交一份白皮书，要求国会和政府加大在整个 非洲的石油开采，并宣布几内亚湾为美国“重要利益所在地区”。6月12日，美国国会 收到战略研究机构和政府、商业界人士共同提交的题为《非洲石油：美国国家安全和非 洲发展的优先课题》的报告。在对该报告的讨论中，美国能源委员会主席陶希恩表示：
“我们正进入能源讨论的重要阶段，即如何在9·11后最有效地保证国家安全”，“9· 11事件唤醒了美国公众对过分依赖中东石油的认识，它使我们认识到能源来源多样化的 价值，以及面向非洲和世界其他地区并与之建立新型关系的重要性。”(注：Congress Gets Report Calling for More African Energy Imports,http://usinfo.state.gov,June 14,2002.)
陶希恩的态度并非偶然，而是具有特定的官方背景。今年初，坎斯坦纳就曾表示：“ 非洲石油对我们来说是国家战略利益，并随着我们的发展而变得越来越重要。”(注：T he Christian Science Monitor,May 23,2002.)5月，丹福斯在其报告中肯定了苏丹石 油的巨大潜力，并表明了投资的可能性。苏丹石油成为两国改善关系的重要动因。与之 相联系，美国已向乌干达总统穆塞韦尼发出警告，促使其加强对与苏丹接壤的北部边界 地区“首领抵抗军”(Lord's Resistance Army)的军事打击。美国将该组织列为国际恐 怖主义组织，与本·拉登及其基地组织并列。显然，美国在打击恐怖主义、努力推进苏 丹和平进程的同时，决不能容忍这一地区有恐怖主义分子存在，美国公司也不可能在受 到威胁的环境中开采石油。6月，“美国与非洲能源部长会议”在摩洛哥举行，这是美 国在非洲寻求石油来源的实质性举措。美能源部长斯宾舍·亚伯拉罕表示，美国政府支 持未来在该地区的能源计划，这符合美国的利益。最近，副国务卿艾伦·拉尔森再次表 示，政府已经认识到非洲正在成为重要的能源供应地，并将向赤道几内亚派出代表团讨 论有关能源问题。同时，美国已与尼日利亚就双边能源合作框架协议进行了谈判。
总之，美国已将非洲石油放在战略高度，并与国家安全直接联系起来。从长远看，美 国将进一步加强与非洲产油国的关系，不排除驻军的可能性。值得注意的是，出于争取 美国对其经济和政治等方面的支持和谅解，一些非洲产油国，如尼日利亚、苏丹等也表 现出积极的合作姿态，这将有利于美国进一步拓展其在非洲的能源战略。
3.加大对非贸易和投资力度
9·11事件后美国加大了对非贸易和投资的力度。2001年10月底，美国在华盛顿召开“ 美国与非洲贸易和经济合作论坛”会议，会议邀请了撒哈拉以南非洲35国的部长参加， 是布什政府全面发展对非贸易的重要标志。布什在会上宣布，美国将斥资2亿美元用于 向美海外私人投资公司贷款和政治风险担保，鼓励其在非投资。布什还宣布了《非洲发 展和企业贸易计划》，以帮助35个撒哈拉以南非洲国家向世界市场出口更多产品。据悉 该计划已获1500万美元资金，专门用来在贸易繁荣的地区建立资助非洲企业打入世界市 场的机构。(注：新华社2001年11月14日讯。)布什还宣布，他已要求美国贸易和发展署 在南非的经济中心约翰内斯堡建立一个地区性机构，以帮助非洲国家和公司制定有关自 由贸易的法案。
据美国政府的有关统计，在《非洲增长与机会法案》(2000年5月18日签署)实施的一年 中，美国与一些非洲国家的贸易额显著增长，其中与南非的贸易额增长11%，肯尼亚增 长21%，莱索托增长51%，马达加斯加增长117%。(注：Colin L.Powell,“Statement on President Bush's Budget Request for FY 2003”,http://www.state.gov,February 13,2002.)2001年上半年，撒哈拉以南非洲国家向美国出口比2000年同期增长24%，总 额达115亿美元。(注：新华社2001年11月14日讯。)在与地区组织的贸易联系中，美国 已与拥有20个成员国的东南非共同市场建立了贸易和投资关系。今年6月17日，美国贸 易代表罗伯特·佐伊里克会同美国国际开发署，与拥有8个成员国的西非经济货币联盟
举行会议，讨论加强地区经济一体化的问题，具体内容包括进一步统一该联盟的关税和 货币政策，推动美国与该联盟的贸易发展，在《多哈发展备忘录》的框架下进一步合作 等。
除贸易、投资外，美国还在援助、预防和治疗艾滋病、保护环境等方面表现出对非洲 的热心和关注。今年6月，布什在谈到其明年访问非洲的计划时，提出了影响非洲进步 的“四大障碍”：即艾滋病、缺少教育、富有国家的贸易壁垒以及非洲大陆的战争和恐 怖活动，并就美国在这4个方面提供援助或帮助作出一系列承诺。(注：Bush 2003 Visi t to Focus on Helping Africa Meet Challenges,http://usinfo.state.gov,June 21 ,2002.)
布什政府在贸易等领域对非洲的重视较之其执政初期确属对非政策的重大转变。这种 变化或许在一定意义上有利于非洲的发展，但必须看到，美国的贸易最终是要遵循“自 由”原则，而各种援助不仅数量非常有限，而且往往附加各种条件。
总之，布什政府的对非政策从其早期的轻慢到调整，都有浓重的实用主义色彩。出于 政治、经济、安全以及国内政治的考虑，布什政府表现出全面重视非洲的态势。在未来 很长一段时期内，美国仍将以反恐和安全作为对非政策的中心，对贸易、援助、人权和 民主化等问题的重视将在很大程度上服务于这一中心。安全、能源、贸易以及援助三位 一体是布什政府对非政策的基本框架。
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