完善经营机制，进一步发挥政策性金融的作用，本文主要内容关键词为：政策性论文,经营机制论文,作用论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、坚持政策性金融与商业性金融相分离的改革方向
（一）政策性金融与商业性金融相分离是建立社会主义市场经济体制的必然要求
1993年党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。按照《决定》的精神，为了更好地适应建立社会主义市场经济体制的需要，国务院批准了《关于金融体制改革的决定》，对社会主义市场经济体制条件下，中国金融体制改革的目标、内容和步骤作了具体安排。正是在国务院关于金融体制改革的决定中，明确提出了建立政策性银行，实现政策性金融与商业性金融分离的改革任务。
在中国提出政策性金融与商业性金融相分离既有其深刻的历史原因，同时也是建立社会主义市场经济体制的必然要求。中国过去长期实行大一统的单一银行体制。1979年改革开放以后，通过组织创新和机构改革，相继恢复和成立了四大国家专业银行，建立了中央银行体制，发展了各类金融机构。尽管如此，中国金融组织体系并不完善，其中最主要的问题之一就是没有解决金融业中政策性金融与商业性金融混合经营的矛盾。按照国务院关于金融体制改革的决定，国家专业银行要办成真正的商业银行，要按现代商业银行经营机制运行。但国家专业银行在同时兼营政策性金融和商业性金融的情况下，由于缺乏应有的补偿机制和约束机制，既不可能按照市场经济的要求运作，也难于很好地完成政策性任务。分离政策性金融与商业性金融，使国家专业银行只经营商业性金融，政策性金融改由政策性银行经营，一方面能使专业银行逐步商业化，另一方面又能使国家的政策意图通过政策性银行得以更好地贯彻执行，从而建立起与我国社会主义市场经济体制相适应的金融组织体系。由此可见，政策性金融与商业性金融相分离是金融体制改革的一个重要环节。
（二）政策性金融与商业性金融的区别
政策性金融以政府投资、参股或保证为条件，不以盈利为经营目的。其主要功能是，贯彻政府社会经济全面发展方针，执行国家政策，调控宏观经济。政策性金融机构是专门从事政策性金融业务的金融组织，它通过提供商业性金融机构不能或不愿开办的金融业务，来补偿市场机制的不足，实现国家经济发展战略目标。当今世界上发达国家和发展中国家都拥有政策性金融机构。政策性金融机构已成为世界金融组织体系中的一个必要的组成部分。
由于经营目的不一致，政策性金融与商业性金融的区别是明显的。这些区别主要在于：1.政策性金融不以盈利为目的，而以实现国家的政策目标为经营宗旨；商业性金融则以盈利为经营目标；2.政策性金融由国家财政给予补贴和担保；商业性金融则必须自担风险，自负盈亏。3.政策性金融按照国家政策一般能提供较优越的融资条件（主要是较优惠的利率水平），而商业性金融按照市场变化情况来确定融资条件和利率水平。国际上通常是根据这些区别，将政策性金融与商业性金融划分开来的。尽管政策性金融和商业性金融有区别，但它们都是市场经济中不可缺少的重要组成部分。
（三）坚持政策性金融与商业性金融相分离的改革方向
从1994年国家成立三家政策性银行至今，我国政策性金融与商业性金融相分离已经有了近四年的历史。尽管我们按照改革的步伐已取得一些成绩，但无论是在理论上还是在实践上，政策性金融与商业性金融的分离都还存在一些问题，还需要继续努力。党的十五大高举邓小平理论伟大旗帜，提出了把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪的宏伟任务。我们应以邓小平理论和十五大精神为指导，按照建立社会主义市场经济体制的方向，进一步深化和加快金融改革，健全多层次、多类型的金融机构体系，使政策性金融与商业性金融实现真正的分离，以最终在我国建立起适应社会主义市场经济发展要求的金融体制。
二、完善进出口政策性金融的经营机制
要坚持政策性金融与商业性金融相分离的改革方向，必须完善政策性金融的经营机制。进出口政策性金融是以促进扩大机电产品、成套设备出口为主要任务的政策性金融。中国进出口银行是我国专门的进出口政策性金融机构。根据进出口银行的运行情况，可以从以下几个方面来完善进出口政策性金融的经营机制。
（一）归口经营管理出口信贷、出口信用保险业务
1.出口信贷、出口信用保险是政策性金融业务
出口信贷和出口信用保险是进出口银行的主要业务。在现代国际经济贸易活动中，出口信贷是以出口国政府的金融支持为后盾，通过进出口政策性金融机构对出口商或进口商提供优于市场条件的贷款，来达到扩大出口的一种信贷便利。出口信用保险是依靠国家信用，由政府出口信用机构对出口贸易合同提供的保险，以防止出口商可能遭遇的境外商业风险或政治风险，保障安全收汇。可见，出口信贷和出口信用保险都以国家资金或国家信用为后盾，办理机构都是政府专门设立的或以政府为后盾的官方出口信用机构，政府是出口信贷和出口信用保险最终的风险承担者。这就清楚地表明，出口信贷和出口信用保险是政策性极强的特殊的金融业务，它们体现政府支持扩大出口的政策意图，是政府干预经济的一种重要手段。出口信贷和出口信用保险对于促进外贸的发展，调整产业结构，增强出口商的国际竞争能力，有效地调控宏观经济，增加就业，增长经济等，都能起到积极作用。
在发达国家，出口信贷由商业银行办理的情况很普遍，但前提条件是由进出口银行等出口信用机构提供贴息、担保或保险；在发展中国家，出口信贷则一般都由国家进出口银行直接提供。出口信用保险在发达国家或发展中国家都由官方出口信用机构提供。不管采取什么形式，都不会改变出口信贷和出口信用保险属于政策性金融业务的性质。
2.我国出口信贷、出口信用保险应实现归口经营管理
我国出口信贷和出口信用保险业务是80年代在经济体制改革和对外开放的过程中开办和发展起来的。1994年中国进出口银行成立以前，出口信贷由中国银行经营，出口信用保险由中国人民保险公司经营。1994年为顺应经济贸易发展以及金融体制改革的需要，国务院成立了专门从事进出口政策性金融业务的进出口银行。按照国务院的规定，进出口银行既经营出口信贷，又经营出口信用保险业务。根据金融体制改革的要求，中国银行和中国人民保险公司都要向商业化的方向发展，它们所承担的政策性金融业务应交由政策性银行经营。因此，进出口银行成立以后，属于政策性金融的出口信贷和出口信用保险交由进出口政性策金融机构经营顺理成章。
在进出口银行成立的初期，考虑到进出口银行力量不足，国家暂时保持了两家经营的局面，即进出口银行和中国银行共同经营出口信贷业务，进出口银行和中国人民保险公司共同经营出口信用保险业务。但时至今日，已经到了结束由两家机构同时经营进出口政策性金融业务的时候了，出口信贷和出口信用保险应归口由进出口政策性金融机构经营和管理。其理由是：（1）中国进出口银行成立近四年来， 业务范围不断扩展，业务量成倍扩大，已培养了一大批懂进出口政策性金融业务的干部和职工，完全具备了独家经营管理出口信贷和出口信用保险的实力。（2）出口信贷和出口信用保险是政策性很强的金融业务， 不允许竞争，这也是国际上的通行做法。由两家机构经营同一业务，肯定会产生不必要的竞争，这不仅会影响进出口政策性金融机构的权威性，而且可能造成工作的低效率，削弱政府宏观调控能力，影响政策性金融的健康发展。（3）国家财政对进出口银行实行利差补贴， 这是符合政策性金融的要求的。其他商业银行，国家不可能提供补贴。出口信贷归口经营管理不仅能解决财政对同一政策性业务采取不同补贴方法的问题，而且能理顺这一关系，有利于国家财政完善利差补贴机制。（4 ）从国际惯例看，出口信贷和出口信用保险等政策性金融业务都是由官方出口信用机构独家经营或归口管理的，政府的补贴或担保只对官方出口信用机构提供，这样也就保证了进出口政策性金融的稳健发展。
综上所述，应深化我国金融体制改革，进出口政策性金融业务归口经营和管理，以理顺各种关系，完善进出口政策性金融的经营机制。
（二）完善进出口政策性金融的功能
政策性金融与商业性金融一样，完善的经营机制应当包括必备的金融功能。但目前我国进出口政策性金融的功能不完善，其中最突出的问题是进出口银行无结算业务。银行无结算功能，带来的问题一是银行不能及时、准确地掌握出口企业使用贷款资金的情况，以保证贷款资金的专款专用；二是银行不能及时、准确地知道出口企业的收汇情况，以保证贷款资金本息的及时回收。没有结算功能，使银行失去了对贷款资金进行监控的重要手段，这对于银行有效地防范金融风险极为不利。
从保证政策性信贷资产的安全出发，应当允许进出口银行开办在本行贷款项下的国际、国内结算业务，即开办进出口银行提供的包括出口信贷、外国政府贷款转贷、我国政府对外优惠贷款等项贷款业务在内的结算业务。这将极大地帮助银行控制贷款资金的使用和本息的回收，有效地提高政策性银行信贷资产的质量，完善政策性银行的经营机制。这一做法，在国际上也是通行的。
（三）完善进出口政策性金融业务的委托代理制度
在组织体系上，我国政策性银行只设有总行和派出机构，而无营业性分支机构。但政策性银行业务辐射全国，服务地方，在各地有众多的客户。为解决政策性银行业务办理、贷后管理和风险防范等问题，目前政策性银行的贷款业务由其他商业银行代理，即实行委托代理制。
本来，一个完善、规范的委托代理制度，能给政策性金融和商业性金融双方都带来好处。因为，对于政策性金融来说，通过完善、规范的委托代理制，明确政策性银行与代理行（或经办行）双方的权力和义务，可以完善政策性金融服务体系，延伸政策性金融业务，健全政策性信贷资金的管理制度，保障政策性银行贷款本息的安全回收。对于商业性金融来说，通过代理政策性银行的业务，则可以开拓商业银行的中间业务，扩大商业性金融的服务范围，形成商业银行多元化经营的格局，并使代理行获得相应的收益。但是，由于国家没有出台有关政策性金融业务实行委托代理的法规，有关方面也没有制定统一的办法，各政策性银行自行搞的办法缺少权威性和可操作性，这就使得我国目前的政策性金融业务委托代理制度不完善也不规范。这种状况不能适应我国政策性金融发展的需要，如不改进，会对政策性金融与商业性金融的分离和合作带来不利的影响。
为完善和规范我国政策性金融业务委托代理制度，建议目前先由中国人民银行统一制定政策性金融业务委托代理的办法，各行根据央行的统一规定，结合本行实际制定实施细则。待时机成熟后，再通过行政立法的方式规范委托代理制度。建立完善、规范的政策性金融业务委托代理制，加强政策性金融与商业性金融的合作，能更好地发挥整个金融系统在国民经济发展中的作用。
（四）加强银行自身的制度建设与业务管理
银行自身良好的制度建设与业务管理，是完善的经营机制不可缺少的重要内容。进出口政策性金融在我国开办的时间不久，其运作方式、管理制度都无现成模式可遵循，进出口政策性金融机构需要通过实践，按照银行规范化管理的要求做好建章建制工作，不断完善和加强自身的制度建设与业务管理，为银行建设及各项业务的稳步发展提供制度保障。
在此方面的工作中，建章建制固然重要，但规章制度的贯彻落实更为重要。要从经营管理的总体目标出发，把岗位责任制落实到每一项业务，落实到每一个行员身上。为此，应十分注重进出口政策性金融的社会效益和经济效益，努力加强银行内部管理，降低经营成本，提高工作效率和整体服务水平，为扩大出口提供优质服务。
三、进一步发挥进出口政策性金融的作用
（一）我国进出口政策性金融在国民经济发展中发挥了重要作用
1994年中国进出口银行的成立，是我国进出口政策性金融迅速发展的一个里程碑。几年来，我国进出口政策性金融在国民经济发展中已发挥了重要作用。按照国家产业政策和外贸政策的要求，进出口银行大力支持机电产品和成套设备出口，三年多来，单就出口卖方信贷而言，累计批准项目近450个，批贷金额近370亿元人民币，1.2亿元美元， 推动了约110亿美元的出口，稳定和创造了约440万个就业岗位。出口信用保险累计承保近300笔业务，保险金额10亿美元，意向承保金额20 亿美元，共支持出口100亿美元。 中国进出口银行已成为我国进出口政策性金融支持机电产品、成套设备出口的主渠道。
（二）扩大进出口政策性金融的服务对象
中国进出口银行自成立以来，从支持国有企业改革和发展，建立以公有制为主体的社会主义市场经济体制出发，服务对象主要是具有进出口经营权的国有大中型企业。党的十五大提出了继续调整和完善所有制结构，进一步解放和发展生产力的重大改革任务。应根据十五大的精神，按照我国当前所有制结构的特点，扩大我国进出口政策性金融的服务对象。
我国当前所有制结构的特点是，公有制实行形式多样化和多种经济成分共同发展。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。为极大地促进生产力的发展，对于一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式，都可以大胆利用。按照十五大的这些精神，在符合其他贷款条件的情况下，可以考虑将我国进出口政策性金融的支持对象扩大到以下方面：1.国有经济；2.集体经济；3.以国有成分和集体成分为主体的股份经济；4.中方控股的合资经济；5.全国120个大型企业集团。对于一些产品技术含量高、 附加值高、出口潜力特别大的混合经济，也可以考虑提供支持。要通过政策性金融，促进我国生产力的大力发展和国民经济的有效增长。
（三）灵活有效地运用进出口政策性融资工具
进出口政策性融资工具包括出口信贷、出口信用保险、对外担保等。除此之外，中国进出口银行还承担了外国政府贷款转贷、我国政府对外优惠贷款等一些政策性信贷业务。随着进出口银行的发展，需要认真研究如何借鉴国际先进经验，灵活有效地用好用活这些进出口政策性融资工具的问题，以进一步发挥我国进出口政策性金融支持机电产品和成套设备等资本性货物出口的作用，为实现国民经济发展战略目标作出更大贡献。
1.出运后信贷与出运前信贷相结合
国际上传统的出口信贷是出运后信贷，即对以延期付款方式出口技术、设备的出口商所提供的信贷。这就是说，出运后信贷是对出口商在货物装船后，由于进口商延期付款而暂时收不到货款的资金融通。出运后信贷可以贷给出口商（卖方），也可以贷给进口商（买方）。发达国家的出口信贷基本上都是贷给买方的出运后信贷。
出运前信贷是在发展中国家开办起来的一种出口信贷，主要用于解决出口商在完成出口合同过程中，生产性流动资金不足的问题。发展中国家资金相对短缺，金融市场不发达，企业竞争力也较差，进出口银行为了满足出口企业对出运前生产性流动资金的需求，促进出口，普遍开办了出运前信贷。如亚洲的印度进出口银行、泰国进出口银行，都开办有出运前信贷。
目前我国进出口银行的出口信贷既包括对出运后延期付款的融资，也包括对出运前企业生产性流动资金的支持。我国出口合同中采用延期付款方式的中长期项目不太多，短期项目却不少，出口企业对流动资金的需求大。从这一实际情况出发，应将出运前信贷和出运后信贷结合起来使用。在认识上要明确，出运前信贷也是一种出口信贷，而不是像有人认为的那样，出运前信贷不是真正的出口信贷。在具体做法上，根据国外经验，出运前、后信贷可以分开办理也可以结合起来办理。总之，要根据出口企业的需要，灵活使用出运前信贷和出运后信贷，使出口信贷更好地为出口企业服务。
2.卖方信贷与买方信贷相结合
卖方信贷和买方信贷是从贷款接受人的角度来划分的两种出口信贷。卖方信贷是出口方银行对出口商提供的信贷，买方信贷则是出口方银行对进口商提供的信贷，目的都是支持本国产品出口。在国际上，发达国家提供的多是买方信贷（出运后信贷）；发展中国家提供的出运前信贷均是卖方信贷。在我国把卖方信贷与买方信贷结合起来，可以在出运前通过卖方信贷对出口商提供生产性流动资金的支持，出运后再通过买方信贷保证出口商及时收汇。这样，不仅可以大力发展国际上流行的买方信贷，而且可以解决出口商出运前流动资金不足的问题。
3.福费廷与出口信贷相结合
福费廷是一种以无追索权形式为出口商贴现远期票据的融资业务。它是在第二次世界大战以后，随着国际贸易市场融资需求量不断增大，延期付款期限不断延长的情况下发展起来的一种灵活、快捷的融资工具。与其他融资工具相比，福费廷具有不受银行信贷规模影响，可以为进口商提供延期付款的信贷条件，融资比例高（不受预付定金的限制），变出口企业的远期票据为即期票据，出口商因卖断无追索权的远期票据而避免了所有风险，采用固定利率使出口商预知业务成本，手续简便等好处。中国进出口银行成立以来，在办理出口信贷的同时，努力探索福费廷这种新的融资方式，到目前已为出口企业办理了多笔福费廷和贴现业务，融资金额2亿多元人民币。
将出口信贷与福费廷结合起来，就是要在外贸出口中，充分利用这两种融资工具的优点，根据出口项目的具体情况，分阶段灵活使用不同的融资方式。具体做法是，首先对符合条件的项目提供出口卖方信贷，在货物装船出运后，再对出口商的远期票据办理福费廷。在同一个项目中结合使用出口信贷与福费廷，其好处一是使出口商可以及时获得完成合同所需要的生产性流动资金；二是使出口商在交货后可以通过票据贴现及时获得现金收入，避免了所有风险；三是银行可以及时收回贷出的本息。
4.对外优惠贷款与出口信贷相结合
进出口银行承办的对外优惠贷款业务是我国政府对外经济援助的重要组成部分。按照我国援外工作的改革精神，对外优惠贷款主要用于经济效益好、能发挥当地优势，并能带动我国机电产品、成套设备出口的生产性项目。具体项目可采用外方独资、中外合资等多种形式。
从国际通行的做法看，一国的对外经济援助和对外经济发展往往是结合在一起的，因此，政府优惠贷款与其他形式的贷款，如商业贷款等结合在一起混合使用的情况很常见。按照这种惯例，在我国进出口银行对外优惠贷款支持的项目里，如有符合出口信贷条件的，就可以对其提供资金来源不同的混合贷款。对外优惠贷款与出口信贷的结合，不仅可以加强对具体项目的支持，促进我国的对外经济援助和对外经济发展，而且可以分散项目风险，强化对项目的管理。目前，进出口银行已经在探索对外优惠贷款和出口信贷相结合的路子。
5.直接贷款、担保与保险相结合
直接贷款、担保与出口信用保险是进出口政策性金融中主要使用的三种金融工具。直接贷款是指银行直接向出口企业提供资金贷款（包括出口卖方信贷和出口买方信贷），它是银行的表内业务，属于直接融资方式。担保是银行以开具借款保函的形式为境内外债务人向债权人融资提供的本息还款保证；出口信用保险则为出口商获得出口融资以及安全收汇提供保障，担保和保险都无须银行提供资金，是银行的表外业务，属于间接融资方式。在国际上，发达国家出口信用机构使用最多的融资工具往往是担保和保险，直接贷款占的比例并不大。如美国进出口银行对短期项目多采用保险形式。中期项目多采用担保或保险形式，长期项目才采用担保或直接贷款形式。1995年美国进出口银行提供的担保和保险（间接融资）与贷款（直接融资）的比例是6.4∶1。
我国进出口银行的融资方式主要是直接贷款，这符合发展中国家出口信用的特点。但应注意充分利用担保和保险作为间接融资工具的功能，针对不同的贷款项目，灵活使用直接贷款、担保和保险这三种不同的融资工具。进出口政策性金融机构不可能拥有众多的分支机构，这就限制了其提供庞大的直接贷款的可能。通过提供担保和保险让商业银行对出口商融资，这种做法在国际上很流行，是官方支持下的出口信用的主要形式。我国应将直接贷款、担保和保险这三种融资工具结合起来，借鉴国际先进经验，根据本国具体情况灵活使用，以促进进出口政策性金融的发展，更有力地支持机电产品、成套设备的出口。
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