政府间转移支付的理论与实践，本文主要内容关键词为：转移支付论文,理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府间的转移支付是分税制财政体制下各国所普遍采用的一种财政调节手段。我国确立了分税制的财政体制，但是却没有相应建立一个规范的转移支付制度，成为现行体制的缺陷。本文从理论与实践的角度，对转移支付的客观必然性、转移支付手段以及转移支付制度的一般特征进行了系列分析，对社会主义市场经济条件下，如何构建我国政府间的转移支付制度提出了粗浅的建议，贵在完善我国分税制的财政体制。
一、政府间转移支付的客观必然性
1、财政纵向非均衡及其调整。财政纵向非均衡，是指在各级政府间的收入初次划分后形成的各级政府财政收入与其承担的职责所需支出的不匹配状态。在分税制财政体制下，通常表现为中央财政集中了比其支出大得多的收入份额，而地方政府则只分得了比其支出小得多的收入份额，形成了中央财政收大于支，而地方财政收小于支的收支不对称格局。
导致上下级政府间财政收支不对称划分的原因是很复杂的。中央政府宏观调控职能的需求，一般来讲主要取决于每个国家客观上都需要维护中央政府权威，限制地方政府势力的过度扩张，以保证政令畅通、政局稳定和经济的协调发展。这就需要在经济上，尤其是在中央政府与地方政府的财政收入的初次划分中，由中央财政集中相对于其支出较多的财力份额，而地方财政只能集中相对于其支出较少的财力份额，使地方政府在财力上有赖于中央政府的支持，有利于中央政府宏观调控的进行。由于财政纵向非均衡的存在，必然会导致地方政府基本财政能力的不足，影响国家机器每个地方的正常运转，以及政府政策的及时、完整、准确执行。为实现地方政府行政的有效性，在中央一级财政有盈余，而地方财政有赤字的情况下，最简便易行的办法是使中央政府对基本财政能力不足的地区进行垂直的转移支付，其转移支付的数额客观上取决于地方政府财政基本财力不足的程度。
2、财政横向非均衡及其调整。财政的横向非均衡是指由于各个地方政府不同的财政地位而形成的地方社会公共服务水平的不均衡状态。地方政府的财政地位，取决于其税基（财政能力）、财政势力及其满足地方公共需要所需的支出。在财政努力相同的情况下，如果高的财政能力面对低的财政需求，则财政地位是高的，反之，如果低的财政能力却面对高的财政需求，则财政地位是低的。导致财政地位高低不同的原因是很复杂的，其中也不排除相同的财政能力和需求的不同而导致的财政能力的差异，并且有时候这种差异会是很大的。但总的来看，主要取决于地区间经济发展的不平衡状态。同样，地区经济发展水平当然与当地政府的行政质量不无关系，但更主要地取于自然的、政策的以及历史的等诸方面的因素。由于各地方经济发展水平的差异，形成经济发达地区和落后地区财政能力的高低不同，而要满足相同水平和质量的社会公共需要，对发达地区来说财政需求较小，而对落后地区来说则需要相对大得多，这样就形成了发达地区财政地位的相对过高和经济落后地区财政地位的低下，最终形成不同地区居民公共服务的不均等与不均质。这是一种不公平的社会现象，也是不利于经济协调发展的经济现象。为了国民经济协调发展和社会稳定，中央政府有必要利用财政再分配手段，把经济发达地区一定量的财力横向转移到落后地区。横向转移支付的规模，理论上取决于各地方政府财政地位的差异程度。
3、地方公共服务受益“溢出”及其调整。地方公共服务的溢出是指地方政府为满足地方公共需要而提供的公共服务的受益范围和成本承担范围超出地方政府辖区的现象。在市场经济条件下，地方政府作为一个利益主体，其行为同样会受到外部经济和外部不经济两个因素的影响。当外部因素存在时，地方政府为满足地方公共需要的行为便容易产生某种程度的扭曲。当地方公共服务受益发生溢出时，地方政府可能会高估其服务成本，而低估其整体效益，从而减少了此类公共服务的提供；而当地区公共服务发生成本溢出时，地方政府则可能低估其成本，而高估效益，从而维持这种外部不经济的存在。这样外部因素的存在会影响社会公共需要的满足和地区间经济关系的协调。这就需要由中央政府从高层次进行决策，对外部不经济行为采用各种手段进行限制；而对地方公共服务的溢出则采用对应性的转移支付进行内在化的调整。对应性转移支付的份额取决于内在化的受益份额的大小，支付的程度取决于外溢量与内在受益量的比较。
由于财政非均衡和地方外部因素的存在，客观上就需要中央政府利用转移支付手段进行宏观调控。从各国财政实践来看，分税制财政体制大致可分为财权与事权相对称与不对称两种类型。不管是对称性还是非对称性的分税制，政府间的转移支付都构成了分税制财政体制的必要组成部分，成为现代财政调节制度的重要支柱。
二、转移支付的手段与功能
转移支付作为政府间财政收入初次分配基础上进行的再分配，其手段在各国虽然千差万别，但大体上可分为两种类型。即税收分享和政府间的拨款。税收分享包括税基分享和税率分享。在具体形式上，一般是由一级政府（通常是较高级的政府）组织征收，然后再按照已经确定的比例，在两级政府或多级政府间确定归属。税收分享从收入运动形式上表现为政府间收入的转移支付，可以用来解决政府间的纵向非均衡问题。但是因为其分享比率或分成比例是固定的，因而在初次确定比例之后，其分配格局也就固定化了，因而其不构成转移支付的主要手段。在此我们着重分析政府间的垂直拨款这一转移支付的手段。按照国际上通行的做法，政府间拨款大致上有两种类型。
1、一般拨款（补助）。一般性拨款通常是指不规定任何用途和要求的上级政府对下级政府的拨款。对地方政府而言，除了来源不同之外，这部分收入和其他的自筹收入并无任何不同之处。由于地方政府可以灵活地自主分配使用这部分拨款，可以用来弥补地方政府的一般性财力的不足，因而一般性拨款适宜用来对财政纵向非均衡进行调整。
2、专项拨款（补助）。专项拨款是指根据一定目的或附带一定条件的用于下级政府特定支出的财政拨款。专项拨款又可分为对称与不对称、配套与不配套、封顶与不封顶等具体形式。专项拨款或是规定了款项的具体用途，或是指明了款项使用的大致范围，或是附带一定的使用条件，因而上级政府容易通过这种转移支付形式来实现预定的目标。它既可以用之于纵向均衡的实现，也可以用之于横向均衡的实现，还可以用来对地区公共服务溢出进行内在化的调整。
很显然，不管采用那一种转移支付手段，都有助于弥补市场机制缺陷和实现财政均等化目标。但必须注意到，无论是一般拨款还是专项拨款都会产生收入效应和替代效应。所谓收入效应是指接受拨款的下级政府因为得到了拨款而放松了开辟本身财源的努力，从而使本身财政收入来源减少。特别是一般拨款，由于本身不指定支出用途和附带条件，因而收入效应更为明显。所谓替代效应是指由于得到上级政府的拨款，下级政府提供社会公共服务的成本大为降低，使下级政府倾向于扩大社会公共服务的提供，从而也扩大了来自本身财政收入的那一部分支出。通常专项拨款会产生直接的替代效应，而一般拨款的替代效益会间接一些。由于收入效应和替代效应的存在，客观上会加剧地方政府财政收支的矛盾，从而削弱转移支付的作用效果。所以在选择转移支付手段时，要尽可能地减小这两种消极影响。
三、转移支付的一般特征
综观各国的转移支付制度，虽然各有千秋，但总的来看，作为一个规范的、行之有效的转移支付制度，一般具有以下几个基本特征：
1、弹性化。为避免固化中央政府支出结构，增强中央财政宏观调控的灵活性，中央政府对地方政府的转移支付，不论是形式上，还是数量和结构上都具有一定的弹性。
2、公式化。为提高转移支付的透明度和规范性，避免转移支付的随意性，各国一般都要设计出较为科学合理、周密的计算公式，作为转移支付的依据。
3、法制化。为了保证设计合理的转移支付在实施过程中不走样变形，各国的转移支付制度，不仅有一个法律化的外部运行环境，而且从主要内容到具体操作，都要以法律的形式进行规范。
四、构建我国政府间转移支付制度
我国确立了分税制的财政体制，但是却没有相应建立起一个规范化的转移支付制度。目前所采用的税收返还办法还仅仅是一种过渡的形式。根据我国分税制条件下中央财政与地方财政收支的纵向严重不对称状态和由于各地方经济发展水平的严重不均衡而导致的各地公共服务水平的高低悬殊状况，以及社会主义市场经济条件下财政弥补市场机制缺陷的客观要求，为加强中央财政的宏观调控作用，促进我国经济协调发展，必须根据我国国情和分税制财政体制的基本要求，正确汲取外国先进经验，建立和健全我国政府间转移支付制度。目前应解决好以下几个问题：
1、明确转移支付的目标。根据我国经济发展状况以及社会经济发展目标，我国政府间转移支付的目标应为：(1)在分税制财政体制下，通过政府间转移支付保障各地方各级政权具有正常的施政所需的财力。(2)使全国各地居民享有逐步接近的文化教育、医疗卫生等基本生活条件和能源、交通、通讯等基础设施。(3)在市场经济条件下，针对市场机制作用不到或无法作用的领域，通过政府间转移支付实施调节，促进资源的优化配置。即通过政府间转移支付进行调整，最终使全国范围内的社会公共服务均等、均质，促进国民经济协调、稳步地发展。
2、选择适合我国国情的转移支付模式。国际上转移支付的模式有两种。一是单一纵向转移支付制度，即单一的自上而下垂直的转移支付，也就是由上级政府通过特定的体制把各地区的财力数量不等地集中起来，再根据各地不同情况和宏观调控目标，将集中起来的财政收入数量不等地分配到各地区。二是以纵向为主、纵横交错的转移支付制度。其中纵向转移支付侧重解决纵向非均衡。而横向转移支付则侧重于解决横向非均衡问题。两种模式各有优缺点，单一纵向模式操作简便，具有稳定性和透明度，但对下级政府强制色彩较浓；纵横交错模式，地方政府参与了转移支付过程，体现了地区间的相互支援关系，利于鞭策后进，鼓励先进，但操作上比较麻烦一些。从发展的角度来看，我国宜采用以纵向为主、纵横交错的转移支付制度，有助于解决我国各地经济发展极不平衡而导致的各地财政地位不同问题。但现阶段，根据我国国情，由于我国一贯采用单一纵向转移支付形式，并有一定的实践经验，同时，转移支付目前应着重解决纵向非均衡问题，因而可以在此基础上，使之法律化、弹性化，增加透明度，减少随意性，建立健全单一纵向转移支付制度。
3、运用有效的转移支付手段。政府间转移支付手段的选择，取决于转移支付所要实现的目标。根据转移支付手段的不同功能和我国转移支付的目标，我国可以设置一般补助、专项补助和特殊自然灾害补助。一般补助，主要用来弥补经济落后地区财政自求平衡能力的不足。专项补助，主要用来帮助落后地区居民享有与整个国民经济发展水平相适应的公共服务。具体来说主要用于落后地区的文教科卫、生态环境条件的改善和能源、交通、通讯等基础条件的改善，以及对地方政府提供的区域性公共服务受益溢出进行弥补。特殊自然灾害补助，则主要用来对地方发生的突发性灾害进行适度的救济，提高地方政府抗灾能力和灾后的尽力恢复。
4、保持适度的转移支付规模。转移支付的数量大小，是由转移支付所要实现的目标和政府所能实施的宏观调控能力决定的。也就是说，一方面取决于我国各级政府财力划分过程中的纵向非均衡程度、各地区间经济发展的不平衡程度以及地方政府提供的区域性公共服务的受益溢出程度；另一方面取决于财政实施宏观调控所能提供的财力的可能性。为了使转移支付有一个科学的量度，应注意解决好以下问题。
(1)政府间财力初次划分格局的合理化。作为政府间财力的再分配，转移支付的规模和政府间收入的初次划分密切相关。为了避免转移支付数量过大和大部分地方都成为中央政府的补助对象，使地方政府在财力上不过分依赖中央政府，积极发展经济，培植财源，应在明确界定各级政府支出职责的基础上，合理划分税种，使地方政府所拥有的主体税种与其一般支出相对应。
(2)财政非均衡程度的科学量度。在政府间收入初次划分的格局上，转移支付的规模大小，主要取决于政府间财政非均衡的程度。为了使转移支付有一个合理的规模，目前应着手对财政非均衡程度进行度量，在科学度量财政非均衡程度的基础上，吸取外国的先进经验，确定适合我国国情的转移支付数额的计算公式。
(3)横向转移支付的数额确定要兼顾公平与效率。横向转移支付更多地考虑了公平问题，对地区间经济协调发展和社会的稳定具有重要意义。但是在确定横向转移支付的规模时，要考虑公平与效率两个方面，不能因公平而损害效率。即要避免对发达地区平调过多，影响其发展积极性，最终不利于经济的健康发展。
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