PRED框架下的土地利用，本文主要内容关键词为：土地利用论文,框架论文,PRED论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何合理利用土地，是人类过去、现在和将来都十分关注的问题。两千多年前，我国劳动人民就总结了土地合理利用的一些准则，详细阐述了“任地”的“耕之大方”（注：《吕氏春秋·任地》。任，利用；大方，根本方法）。显然，在当时的社会经济、技术条件下，人们更关注土地利用与粮食之间的密切关系。现在看来，土地利用不仅仅联系着食物和衣着供给，还联系着水、能源、住房，以及提供工业产品、交通和娱乐机会。联合国粮农组织（FAO）指出土地利用是为了满足人类的需要，它包括农村土地利用、城市和工业土地利用。同样，FAO定义土地利用的内涵也需随着时代的发展而发展。
事实上，土地利用首先解决了社会和经济两个问题，如食物和工业品的供给；然而在上述的价值取向驱动下，很有可能导致人类利用土地不当，致使土地退化而引发的一个新的问题——生态问题。土地可持续利用就是在这一背景下日益得到人们的共识，土地护理（Land care）、土地健康（Land health）等带有伦理色彩的观念也逐渐为人们所接受。
在现实中，我们必须清楚认识到这一点，即无论是政府或者个人，土地可持续利用的接纳程度目前更多的还仅仅停留在“口号”中，而在行动上所表现出的土地利用可能往往走向事物发展的另一端。1970年代以来，人类面临的人口、资源、环境、发展（PRED）等全球性问题日益突出，而这四个问题均与土地利用密切相关。我国是一个人多地少的发展中国家，人均资源相对贫乏，生态环境脆弱，在我国西部区域生态环境问题表现更为突出。在很大意义上，合理利用土地是解决我国人口、资源、环境协调和社会经济可持续发展的关键所在。鉴于此，本文针对我国土地利用中所表现出的一些现象和问题，试从人口、资源、环境和发展等角度加以考察分析。
一、人口角度：中国城市化进程与土地资源制约
城市化是指在人类社会发展的过程中，伴随着工业化进程而出现的非农产业及其人口从农业中分离出来，并逐渐集聚到城市，从而使城市在国民经济中的比重日益增大，城市人口迅速增长和城市地域范围显著扩张的过程。城市化的内涵包括两个方面，即数量与质量方面：（1）农村人口转变为城市人口，农村地域转变为城市地域——可理解为城市化的数量过程。（2）城市文化、生活方式及价值观等城市文明在原农村地域上的扩散，以及生产要素的集聚、经济结构的演进和城市体系结构升级等过程——可理解为城市化的质量过程。显然，以上两个过程是城市化不可分割的两个方面。
城市化的进程无时无刻不受着资源，尤其是土地资源条件的约束与引导，良性的城市化是实现资源合理利用，尤其是土地资源的开发、利用、保护和整治的有序过程，恶性的城市化将导致资源浪费，甚至是土地资源的退化。中国的人口问题，除了数量庞大外，还存在由于历史上户口、住房、就业、商品粮等限制因素所造成的城市化相对滞后问题。城市化带来巨大的集聚效益，城市化是社会发展的必由之路，我们也可以借鉴国外的经验。中国的城市化道路到底是选择发展大城市，还是小城镇？我们曾一度选择“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”，甚至这种观点现在还在延续。然而，在一定意义上，小城镇只是大城市发展的一种过渡模式。
从目标角度来看，小城镇的规划也只能是一种短期的、过渡性的规划，大城市则是一种长期的目标，符合人类生活水平提高、生产要素集聚的客观要求。据世界银行有关专家估计，城市达到15万人的规模时，才会出现集聚效应。而我国在1998年全国共有建制镇19216个，镇区的人口为1.7亿人，平均每个小城镇不足1万人。因此我国城市化的核心，不是简单的数量增加，而是在于优化城市体系结构、提高城市功能，发挥城市集聚效应。
从土地集约利用角度来看，小城镇远不如大城市的土地利用那样富有效率。以1995年为例，我国小城市的人均建设用地分别为特大城市和大城市的1.9倍和1.6倍（表1）。
表1 中国城市和村镇人均用地
合计 特大城市 大城市 中等城市 小城市 村镇
人口规模 - ＞10050-100
20-50 ＜20 -
人均用地 101 75
88
108
143155
（m[2]）
考虑土地资源短缺，中国城市化发展方针不宜大力、积极发展小城镇，不应人为控制大城市，而应积极发展大城市，因为大城市能最有效地利用土地等各项资源，能承受大量的人口，提供更多的就业机会和更高的收入，同时，在一定程度下，还能限制人类活动对自然环境的影响。
当然，必须清楚地认识到，发展大城市不是“摊大饼”式的外延扩张模式，城市化的数量过程固然有其必要性，但是我们应该更加注重城市化的质量过程，以提高城市土地资源利用效率和促进城市集约经营的内涵挖掘。此外，要注意的是大城市的规模应当与区域社会经济的发展相协调，不可盲目攀比。
二、资源角度：中国粮食安全与耕地总量动态平衡
粮食受到普遍关注，不仅仅因为粮食是经济和社会问题，同时粮食更涉及政治问题。1970年代，罗马俱乐部在《增长的极限》的报告中，对人口增长进行预测后，紧接着就对粮食加以分析，指出粮食的产量主要取决于耕地、水资源和农业投资三大要素，并进一步指出“生产粮食所需要的首要资源是土地”。1980年代到1990年代初，随着中国社会经济的快速发展，土地资源问题日益凸现，尤其是耕地资源，它直接关系到粮食安全，而受到国内外专家普遍关注。而在1990年代中期有关中国耕地保护的研究中，对中国土地利用方式改变产生深远影响的要算莱斯特·布朗的那篇《谁来养活中国？》的报告。该报告分析：一是随着中国人口的增长和膳食结构的改善，中国的食物需求急剧增长；二是工业化和交通建设使得耕地锐减，以及由于技术进步对农业生产率提高的有限性和环境破坏对农业生产率的负面影响而导致粮食的供给存在缺口。与此同时，国际粮食储备降至历史最低点，从而国际粮食市场会难以满足中国将来的粮食赤字。
莱斯特·布朗的分析具有政治含义。中国以占世界7％（或略大些）的耕地养活占世界22％的人口，这是对国际社会的重大贡献。如果一些组织或国家以粮食问题为借口，无论提出什么“中国威胁论”，还是“中国崩溃论”那都是别有用心的，我们必须加以警惕。
然而，仅从经济上考虑，莱斯特·布朗的上述分析的问题有一定事实依据。不知是历史的巧合，还是客观规律的要求，1990年代中期后，我国的耕地保护政策中提出了“耕地总量动态平衡”。耕地总量动态平衡，换一个表述就是耕地实现占补平衡，“非农建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地”（注：中华人民共和国土地管理法.（1998年8月29日修订）第三十一条）。在一定程度上，《土地管理法》将土地管理定位在“以粮为纲”的政策框架下。当然，不可否认，在耕地锐减的特定时期，“矫枉必须过正”（注：毛泽东选集.第一卷，16-17）而提出耕地总量动态平衡不失为一个有力的举措，而将其作为一个长期的、一成不变的土地管理工作值得商榷。粮食安全可有很多可选政策，在表1中笔者对粮食安全政策进行了简要分析。
显然，我国的粮食安全政策应当是（表1）中各种合理方案的有效组合。但是在实际中，却偏偏对“维持耕地数量”情有独钟。但是“占补平衡”的土地政策是很值得商榷的。
表2 中国粮食安全政策选择及其分析
可选政策政策分析
控制人口我国已经采用了较为成功的人口控制政策。
维持较为低级不现实，中国的年人均食物（含饲料粮）消费实物量为605kg，不及美国的
的食物结构 1374kg的1/2，也低于世界水平696kg。④
维持耕地数量可通过“开源节流”——控制建设占用耕地以及补充耕地。
改变农业方式主要通过推广农业先进实用技术，提高农业生产的科技含量，实现粮食增产。
一般认为，中国目前的科技进步对农业增产的贡献率为35％，而发达国家达到
70％，粮食增长的潜力很大。⑤而实际上，将国家粮食安全单纯依赖科技进步
具有风险性，比如早在1995年，《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的
决定》中，提出了“到本世纪末，科技进步对农业的贡献率提到50％”的目标。⑥
改善生产环境改善大的生产环境在短期内是难以实现的；但是可以通过小流域治理或农业
综合园区建设等加以实现。
扩大粮食进口鉴于粮食与政治、安定的密切关系，在一个巨大人口基数面前，我们可能是
选择安全为宜；⑦但是目前我们已经加入WTO，或许我们也可以解放思想。
注释：
④陈百明等著.谁在养活美国.商务印书馆，1998
⑤孙振远.中国粮食问题.河南人民出版社，2000
⑥朱希刚著.我国农业科技进步贡献率测算方法.中国农业出版社，1997
⑦2002年6月24日召开的九届全国人大常委会二十八次会议上审议的农业法修订案中增加“粮食安全”
首先，占补平衡不符合经济学原理。土地质量是有好坏之分的，我国2000多年前就有表述“上田，夫食九人。下田，夫食五人”（注：《吕氏春秋·上农》）。经济学上劣等地是指人们为了满足某一用途而必须开发利用的最后一级适宜圈。对耕地占补平衡中的所“补”的耕地并非是“必须开发利用”的，因为它并非市场的客观要求，而是在一定的政策下被动产生的，这样它可能会超越最后一级适宜圈，也就是超越了某一用途的无租边际。简而言之，我们所“补”的耕地可能连劣等地的条件都不够，因为超越了无租边际后，土地收益为负数。
其二，占补平衡可能导致生态负效益。就目前的技术条件讲，耕地开发所涉及的原始地类，无非是荒草地、水塘、滩涂，或者林地、湖泊（对沙漠和戈壁我们无能为力）。林地、湖泊的开垦，我们已经在多次的洪涝灾害中得到了教训。滩涂的围垦也出现了问题。据报道，浙江省杭州市钱塘江沿岸的东江咀有700多亩耕地已开始退耕还江，而这700多亩耕地大部分是1950年代以来所围垦的，反反复复所付出的代价是巨大的。庆幸的是，我们作的还算是可逆的。有人认为将荒草地、水塘开发为耕地就没有什么问题了。但是荒草地、水塘的存在恰恰为生物的多样性提供了很好的条件。谁能保证，我们将荒草地、水塘开发为耕地大自然就不会给我们惩罚？或许，我们将再一次面临虫灾的肆虐，甚至面临沙漠和戈壁的威胁！
其三，占补平衡容易让人产生耕地后备资源无限的误区。在这种误区的引导下，会导致地方政府由于近期利益的驱动，占用大量的耕地。理由很简单，“占了（耕地）大不了给补上（耕地）”。这是一种双重的危害，耕地少了，耕地的后备资源也少了。而实际上，保护耕地的后备资源同样是保护耕地的一项重要内容。
所以，科学地建立耕地保护制度非常重要，对于目前的“耕地总量动态平衡”一定要在其内涵上加以拓展，使其成为切实可行的“保护粮食生产能力”的保证。
三、环境角度：土地开发整理与生态保护
技术是否解决人类未来资源利用问题，现在还不能作出回答。技术用于土地开发极大地满足了人类的物质和文化需要，但不可否认技术异化正危害着人类自身，“今天许多巨大的灾害损失，很多是由于人为的原因造成的，而肇事者却依旧心安理得，处之泰然”。（注：何塞·卢岑贝格著，黄凤祝译.自然不可改良.生活·读书·新知三联出版社，1999.24）因此，在某种程度上可以说，原始人由于缺乏开发土地的动力和技术，却在不知不觉中保护了土地。
当前土地整理成为我国鼓励的政策。《土地管理法》第四十一条指出“县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。事实上，土地开发整理在一定的社会经济条件下，其增加可利用耕地是有限的。而最让人担心的是，土地开发整理可能不是在改善生态，而是在破坏生态。比如以混凝土路面和沟渠替代泥土路面和沟渠，人为增加生境破碎化，容易阻隔生物间物质和能量的交换；又如将小池塘改为耕地，或许增加了耕地面积，但可能会使得害虫天敌如青蛙等失去息栖地，同时也破坏了小池塘所形成的小气候。而且，土地整理后，原来泥土路面和沟渠以及小池塘旁的杂草失去了生长空间，使得植被单一化（作物替代了一切），这也容易导致食物链失去连续性而产生虫灾。
在各地实施的土地利用总体规划中，土地整理往往都是与土地开发联系在一起的。在上文的耕地“占补平衡”中，笔者已经阐述了盲目开发土地的危害。我们不妨再作个比喻，后人需要布匹，我们拥有棉花，我们是选择直接把棉花留给后人，还是把棉花（在现有的经济技术条件下）织成布匹留给后人？更为深刻而复杂的是，后人需要粮食，我们拥有未开发土地，我们是选择直接把处女地留给后人，还是把处女地开发成耕地留给后人？在我国，将林地开发为耕地已经成为促使森林损失的主要原因。据研究，6000年前，由于两河流域的土地利用不当，农业致使生态退化，而最终导致了古巴比伦文明的崩溃。恩格斯在一百多年前就告诫：“我们过分陶醉于我们对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”
土地养护和土地健康的倡导者Brian Roberts认为“自然的美好就是我们的美好，土地的健康就是我们的健康”。在土地开发整理中，我们要有土地伦理观。这里提及的伦理不仅是个哲学概念，也是个生态学概念。人类要懂得对土地的关爱、尊重和赞赏，在土地利用中，人类（个人或团体）的意愿和目的在伦理上是一种约束性追求，不应该伤害自然生态系统。实际上，土地可以离开人类而依然存在；相反，人类没有土地将无法延续。人与生物都是地球家族的成员，人类没有天生优于其它生物——人类的智慧、绿色植物的光合作用、鸟类的飞翔，或许都是进化论的产物。人类不应为自己生存之外的非基本需求而践踏其他生物的最基本需求。这也就是，我们所说的现代化的最高境界，人与自然的平衡、协调。因此，在土地利用实践中，要从伦理角度给予其它生物和自然环境以充分的道德关怀。否则，将导致土地资源和环境安全运行的风险，甚至可能使人类文明像古巴比伦文明一样消失。
四、发展角度：西部大开发与土地可持续利用
西部开发到底应该是发展经济优先，还是保护环境优先，许多学者专家从不同的角度发表了各自的观点。显然，任何问题我们都得考虑动力机制与制衡机制两个方面，也就是说，在西部大开发中，我们既要考虑经济效益这一动力机制，也要考虑生态环境这一制衡机制。在这里，我们从可持续发展的角度，对西部大开发与土地可持续利用的关系进行探讨。
曾有一个误区，认为我国西部地区有着丰富资源并未被利用，可能这也是西部开发的最大优势（因为开发总是与资源利用紧密相连的）。但是，西部地区除了天赋的矿产资源在全国的资源分布上具有优势外，耕地资源、森林资源、草原资源等资源大多已被过度开发利用。同时，西部水资源的情况更是让人担忧：罗布泊干涸的悲剧还在重演，黄河断流的频率不断加剧，祁连山冰川仍在继续退缩……
事实上，对森林、草原、耕地等资源的掠夺性的开发利用，正是形成西部目前脆弱生态环境的根本原因；同时，又与贫困形成恶性循环。所以，在西部大开发中要树立土地可持续利用的思想。比如西部的旅游开发，应该是生态旅游——“能带走的只有你的照片，能留下的只有你的脚印”。
在我国西部，土地可持续利用首先要解决的是人地协调问题。1999年，宁夏、甘肃的人口密度分别为120人/平方公里和55人/平方公里，低于全国的129人/平方公里水平（注：数据来源：中国科学院可持续发展研究组，1999中国可持续发展战略报告.科学出版社，1999），但是宁夏、甘肃的许多地区处于干旱和半干旱地区，而FAO定位在干旱和半干旱地区的人口密度的合理标准为722人，可见土地承载力严重超标（注：刘维新.西部大开发的耕地保护机制与政策研究专题报告，2001）。所以，笔者认为，实现西部的土地可持续利用，首先必须贯彻好计划生育政策，以及实行必要的人口迁移政策；加大教育投入，提高人口素质，在发展经济的同时，让人们认识到可持续发展的重要性。
五、结语
土地利用这是一个永恒的话题，伴随着人类历史的全过程——过去、现在和将来。在人类的文明进程中，出现了一系列的问题——人口、资源、环境和发展问题。庆幸的是，人类已开始反思自身的行为。本文结合我国在土地利用中表现出的一些问题，从人口、资源、环境和发展的角度对这些问题进行了审视。指出大城市更有利于土地集约利用，在巨大的人口基数背景下，发展大城市应当成为中国城市化道路的重要选择，当然城市的规模应与区域社会经济发展相协调；分析了中国粮食安全与土地资源的关系，认为“耕地总量动态平衡”要在其内涵上加以拓展；从生态环境的角度，提出当前土地开发整理要引入土地伦理学的思想，实现人与自然的协调；并以可持续发展为指导，指出在我国西部大开发中，要注意土地可持续利用问题。