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[中图分类号]F291[文献标识码]A[文章编号]1006-3862(2009)04-0056-07
“城市更新”自20世纪50年代在西方发达国家城市管理领域被提出以来，其概念逐步地被国际社会广泛接受。城市更新包括两方面内容：一是城市客观物质实体(建筑物等硬件)的拆迁、改造与建设，二是生态环境、空间环境、文化视觉环境的改造与延续，包括社会网络结构和心理定势。从客观物质实体看，城市更新管理的核心是效率即损毁消耗最少的物质财富和文化财富，最大限度地实现城市发展和公众社会福利的提高；从社会内容方面看，城市更新管理的核心是公平即保护弱势群体利益，公平公正地调整好社会各阶层群体的利益关系，让各个相关利益群体在城市更新中都能分享到城市进步的文明成果。近几年，处于混乱无序状态的城市更新已经产生越来越多的利益公平和经济效率问题，显示出公共管理的严重不到位。在城市长期发展过程中，以拆迁、改造、投资建设为主要物质内容的城市更新是不可避免的；城市更新作为城市现代化实现的重要形式，工业化和城市现代化步伐越快，城市更新的规模就越大。城市更新管理越来越成为公共管理领域突出的重要内容。
1 我国现阶段城市更新特征
我国正处于经济体制转型和社会全面转型时期，计划经济向市场经济过渡，“无限政府”向“有限政府”过渡，城市化高速推进，致使我国现阶段城市更新具有非常鲜明的特征。
1.1 大规模的城市更新及早到来
在国外发达国家，城市发展的一个共同之处就是城市化基本完成以后才开始大规模的城市更新，即城市化高潮过后，以拆除破败建筑，整治建筑容貌，维修和重建公共建筑设施，完善城市功能的城市更新随之逐步展开。在我们国家，城市化高潮的初中期就遇到城市更新高潮，城市化与城市更新两股洪流交织在一起。这在世界城市发展史上也是绝无仅有的。14亿人的中国，粮食问题始终是一个严重问题，中国土地资源紧缺，必须保护耕地和基本农田，严格限制建设用地。中央政府一再强调：我国一定要坚守18亿亩耕地的“红线”，实行世界上最严厉的土地管理制度。我国目前正处于大规模建设用地的城市化高潮阶段，建设用地的扩张高峰却遭遇到了不可突破的严格的建设用地限制，迫使我们把目光转向已有的城市建设用地，节约利用土地资源，在已有的城市建设用地上寻找出路。在土地资源的强硬约束条件下，大规模的城市更新以迥然不同于世界上其他发达国家的途径和方式及早到来。早来的大规模城市更新使我国的城市管理遇到了西方发达国家从未遇到过的许多难题。
1.2 城市更新规模异常庞大
近几年的城市更新规模庞大，来势凶猛，全国各大城市到处都是拆迁的工地和建设工程，有些城市甚至是整街区地推倒，连片地开发重建。据初步统计，2007年全国城市更新的拆迁和建设市场高达近1万亿元。全国600多座大中小城市都在进行着程度不同的城市更新。很多大型中心城市和沿海大城市宣布近期三到五年内将斥千亿元改造和建设城市，有些中小城市甚至大规模搬迁建设新城区。2008年北京仅房地产一项开发累计投资额就已经高达2900亿元，总市场规模在6000亿元左右，其中仅奥运场馆和配套设施的直接建设投资就达300亿元。
1.3 城市化的顺利完成必须借助于城市更新
如上分析，一方面是城市化发展所需的建设用地面临着几乎无地可占的窘境。2020年以前，在18亿亩“红线”内的建设用地指标几乎所剩无几。不能继续新占用耕地，就必须在已有的城市建设用地中科学、集约、节约利用土地，即城市化发展中的各方面建设用地必须更多地借助于城市更新来解决。在国外发达国家，正常的城市化发展高潮过后才会兴起的大规模城市更新，在我们国家却表现为城市化必须借助于城市更新。土地资源的刚性约束，发展和建设必须用地，两难境地之间的无奈选择和必然选择，就是在城市更新中实现城市化，城市化的顺利完成必须借助于城市更新。另一方面是原有的城市建设弊端也为这种选择提供了效率上的合理性：一是原来很多单位特别是企业盲目圈占耕地，过分粗放建设，浪费土地资源，急需改进或纠正；二是多数原有城市规划布局不合理，城市设施建设的功能不合理与不完善，急需改造完善或重建；三是特殊原因和特殊时期的造成的建筑设施质量普遍低劣和不节能。
1.4 城市更新产生的问题集中、涉及面广，城市更新成为城市社会矛盾冲突和激化的高发区，大案要案的高发区，城市管理中公平与效率的交汇点
城市是社会财富和经济发展资源的聚集，在客观上构成为大小不等的经济、政治、文化中心。城市更新是城市资源的重新配置，也是涉及社会各个不同利益群体的一次利益大调整，城市更新中的问题与矛盾这么大规模地集中爆发，在我国城市发展史上从来没有遇到过。资源配置的效率要求和利益调整的公平要求，直接考验着地方政府的城市管理能力和行政能力。城市更新管理的如何，已经直接影响着一届城市政府的合法性群众基础。
2 现行城市更新管理的不适应
现阶段中国城市更新产生的乱象，说明了我们城市管理理论研究滞后和管理实践的滞后，实践经验和管理准备不足。面对社会公众对于城市过分拆迁、损毁城市古迹、破坏城市文化特色、浪费发展资源、伤害弱势群体利益等现象的大量怨言，有些城市政府竟无奈地承诺“保证新建筑十年不大修”，有的甚至被动应付性地规定“新建道路五年不能挖”。其承诺和规定，城市政府有关责任人自己也承认没有科学根据，没有落实的把握。现有城市管理体制或运行机制明显不适应突然来临的大规模城市更新洪流。
2.1 体制性利益主体缺失
城市更新管理中代表全局利益和长远利益的利益主体的体制性缺失，是城市更新乱象环生的根源之一。城市更新中涉及的利益可以划分为全局利益(即外溢性的超出城市行政区域之外的利益如大气环境和能源)、局部利益(城市范围内的利益)和本位利益(城市中各社会群体利益)；从时段上还可以划分为长远利益即时间上超出本届政府任期以上乃至更长远的利益(如土地资源、文物古迹等)、短期利益(一届政府任期内利益)和眼前利益(城市各社会群体在城市更新中即时得到的利益)。本位利益和眼前利益的利益代表主体是城市中的各利益群体、个人或部门；局部利益或短期利益的利益主体是当任的一届城市政府，即一届城市政府履行其职责，维护城市利益和至少是本届政府的短期利益；而全局利益和长远利益的利益主体必然是超越城市局部利益和当前利益的国家。本应是国家层面来代表或维护的全局利益和长远利益，在现实体制下却由任期几年的一届城市政府代表。这实际上是一届政府既代表本市的局部利益和本届政府的短期利益，又顶替国家层面而代表超出本市本届政府的全局利益和长远利益。城市政府的“行政区行政”，基于单位行政区域界限的刚性约束，城市政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。作为国家行政序列中的一个环节，地方政府往往在利益上向地方倾斜，过分关注辖区经济规模的短期快速扩张[1]；利用信息优势，对自身绩效进行选择性显示，造成人才、资金、技术、信息等生产要素流通阻滞而非最优配置。这在城市资源整合、污染治理、项目投资等方面表现格外突出。拆什么、建什么、保留什么，实质上是由一届城市政府根据其局部利益和短期利益决定，超出本市之外的全局利益和本届任期之外的长远利益则必须服从局部利益和短期利益。一些地方政府“短期行为”，追求短期效应，在事关全局利益和长远利益的能源节约利用和环境保护方面则表现为消极应付。庇护高耗能企业和污染企业以及在土地利用中的带头违法占地、违法批地，足以说明全局利益和长远利益的利益主体在城市管理体制上缺失，城市更新缺乏全局利益和长远利益的刚性约束。
2.2 城市更新研究、社会关注的物资技术化倾向以及公共管理理念滞后
目前国内在城市更新方面的研究主要表现为三个方面：一是国内学者对城市更新的研究主要是从纯城市规划和建筑学的角度，关注的多是城市更新的自然形态和物质技术方面，研究者也多是城市规划和建筑学方面的著名建筑专家、规划设计人员和技术专家。在城市更新布局规划、物资形态和技术方面的研究的确取得了巨大进步。二是从公共管理角度，将城市更新作为公共管理的重大现实问题、作为城市管理的重大理论问题和实践来研究尚处于早期起步阶段，即广泛的揭露、描述和批评城市更新中的问题与矛盾，诸如大拆大建、破坏城市文化、抹杀城市特色、伤害弱势群体、政府短期行为、政绩工程等等。至于城市更新的主体，城市更新市场的建立与规范，城市更新的体制和运行机制，城市更新中的利益分配公平尤其是弱势群体的利益保障机制，城市更新中的资源利用效率以及过度拆迁的有效约束机制等重大问题的研究尚没有取得根本性突破，与此相联系的城市更新的重大实践问题尚处于乱象丛生的无序状态。城市更新的一系列重大决策和重大工程实施在科学外表掩盖下的主观随意性与长官意志，可以从城市规划的反复调整中得到印证。在全国很多的城市规划设计单位，三分之二的工作量是从事与城市规划调整相关的工作。充斥各城市的“形象工程”、频繁的反复拆建、暗箱操作衍生的建筑领域的大案要案、拆迁中的暴力冲突和群体上访等，就是其直接后果。三是公共管理实践和社会公众对城市更新的评价没有形成科学标准和基本共识。理论研究和管理理念的滞后，致使整个社会尚缺乏城市更新评价的科学共识标准。在现有决策体制下，没有明确的社会公认的科学评价标准，城市更新在很大程度上必然取决于主要决策者的主观意愿，城市更新的优劣和效率，主要依赖于决策者个人素质的高低。现实中，城市更新的规模、时序、侧重点等往往受到城市高层管理者自己的认识程度、行事作风和工作喜好的影响，有的喜欢大规模推倒重建，有的喜欢维护城市传统特色，有的喜欢西方风格，有的喜欢中国古典。这种管理者喜好，可以在很大程度上直接诠释出这几年许多城市为什么城市更新侧重点的不同。
2.3 城市更新的政府绩效评价标准缺陷
从当前政府绩效评价体系和评价过程来看，除了一些文章已经提到的评价方法、评价标准、评价主体、评价客体、评价结果存在严重缺陷外，一届城市政府行政的成本隐性化和行政效应的外部性被忽视是城市更新中政府行为偏差的导向性根源。任何一届城市政府在城市更新追求政绩时都会取得成绩并为此付出相应的成本，这种政绩的成本有两个特点：隐性和外部性。一是政绩隐性成本，即政府取得政绩所付出的但没有直接显现出的成本。地方政府在取得政绩的过程中所付出的成本是陆续支出的而且是难以统计的，从分类方面看，政绩成本既有经济成本，又有非经济的政治、社会、文化成本；从时段上看，政绩成本既有现在付出的，也有透支下届地方政府的；从范围看既有本辖区付出的，也有辖区以外社会被迫承担的，如大气污染、社会信用环境恶化等。社会公众和上级政府所能直接看到的仅仅是显性的政绩成本，是被大大缩小了的政绩成本，其仅仅是政绩成本的一部分。地方政府为追求政绩而付出的超出本届政府任期以后的后续成本和超出本届政府辖区以外的外部成本，是无须本届政府来承担的。这就促使地方政府乐于城市更新“政绩工程”，而且搞起政绩工程来不计成本，不计经济效益，不计长远后果，造成公共支出和政绩工程支出成本巨大而效益低下，特别是社会效益低下。二是地方政府行政中非本意的“政绩外溢”存在。一届地方政府，如果在行政过程中创造出政绩，很难把政绩效应局限于本辖区、本层级和本届政府任期内，必然会出现政绩外溢现象，惠及或漫延出本辖区、本层级和本届任期，形成政绩的“外部性”。这种给下届政府或本辖区本层级以外带来益处的政绩外部性，并不是城市当政者所追求的。作为“理性经济人”的地方政府，所追求的是政绩的全部收益，尽可能地实现外溢政绩的“内部化”，在任内、届内、辖区内实现政绩最大化和政绩收益最大化。因此，在范围和层次上看，一届政府只会考虑其地方辖区范围内的一己政绩及其利益；从时段上，一届政府只会注重考虑地方的一时政绩及其利益。超出这一时期这一层级的政绩和利益，他们很少考虑或很少追求。作为扮演“公共性”角色的地方政府，这种短期行为和狭隘政绩观念尽管与其所应当追求的公共理性背道而驰，但实属难免。短期行为和种种地方保护主义行为就是例证。
3 正确看待城市更新中的几个根本关系
国内外大量城市更新的实践证明：有几组根本关系处理得如何将直接决定着一个城市的城市更新质量与效率，反映着一个城市政府管理城市更新的能力水平和公共管理的到位意识。
3.1 城市更新中的公共物品与私人物品
公共物品充足而有效地供给，是城市协调健康发展的前提。第一，公共物品的供应状况、质量优劣和配置结构决定着城市更新在市场机制下各种要素的流向。学校、医院与公共卫生服务、公园、绿地、道路与交通、自然环境、社会治安状况、发展规划等公共物品的提供，决定城市中一个地段的房价高低、投资商的开发定位、小区的高档与低劣、居住人群聚集、构成与流向等。城市公共物品引导着私人资本投资及人群的流向，决定着城市某一区域的分工与兴衰。例如克利夫兰是美国典型的工业城市，集中了很多美国排名前500强的企业。但上个世纪的70年代末，克利夫兰繁华市区急剧衰落，郊区化特征明显。大企业外搬，人才外流，居民大规模外迁，繁华城区衰落，城市空心化严重。为振兴克利夫兰昔日的繁华市区，城市当局经过反复论证，决定在市中心大量投资兴办公共工程，有效提供公共物品，兴建了43000座的棒球场，建造集大学、剧院、博物馆、音乐厅于一体的“文化圈”，摇滚乐“名人堂”博物馆、公共投资建造了克利夫兰的世贸中心。公共物品的有效提供，吸引企业回迁和大量投资，人流回归，人才聚集，商业兴起，房价大涨，城区繁荣。第二，公共物品供应是非常有效的经济调节手段，并直接影响着城市管理与发展的公平和效率。比如很多发达国家都是通过大力发展公共交通解决大城市中的多种矛盾。通过公共财政大量投资、补贴或引导私人投资，发展价格低廉、快速方便、豪华舒适的公共交通，一是为城市中的贫困阶层和低收入者彻底解决了交通出行问题；二是吸引了部分中下等收入者放弃自驾车而选择公交，既缓解了自驾车增加的交通拥堵，又避免了为解决交通拥堵而不断拆迁拓宽道路和大规模的立交桥建设；三是减少了私人轿车车辆污染排放；四是减少了私人轿车车辆等的能源损耗；五是有效抑制城市的热岛效应。
3.2 城市更新的前瞻性与城市化扩张
城市更新与城市化结合在一起，本身就是城市管理的一个重大难题，即城市化刚刚聚集起来的财富和刚刚建设起来的城市建筑，在尚未充分发挥其实用价值的条件下有一部分又马上被城市更新毁掉。新的存量财富为新的增量财富而被毁，存量财富与增量财富在不应有的短时间内置换替代，其对比异常强烈。因此，城市更新必须提前考虑到不断扩张的城市化进程如城市人口膨胀、资源聚集、城市交通或其他设施的承载能力，推迟或避免很多国家出现的大城市病等等。特别是作为公共物品的城市工程，其质量寿命、布局、规模、功能内容等必须在规划、设计和建设中体现出高度的前瞻性，尤其是要与不断推进的城市化相适应，接纳城市化洪流带来的扩张扩容，避免刚刚建起的工程很快又不适应城市扩张发展，再一次地被迫人为缩短其工程寿命而过度拆迁和建设。
3.3 城市辐射或城市分工
城市更新必须顾及与周边城市的区域分工和城市群发展。城市的辐射半径和实现合理的大区域分工，是城市更新定位的前提条件之一。城市更新在某种程度上是利用新的技术手段和城市资源，根据新的城市发展需要和理念，在继承传统的基础上，对城市进行的现代化改造。因此，一是城市更新必须考虑到与周围城市的在经济、社会、地理、文化等方面的整体分工，顺应分工，发挥和体现出自身优势与特色，避免城市更新和城市发展的趋同，造成城市建筑、规划和发展战略的“千城一面”。二是考虑辐射半径，避免城市更新资源的无序流动、城市间过度竞争和同质化浪费。
3.4 城市更新既是城市物质形态的转换，又是城市各方经济利益的调整
就物质形态转换而言，衡量其更新优劣的核心是效率和效益，即在城市更新过程中，消耗的社会存量财富与得到的社会增量财富之间的对比关系。第一，城市拆迁、改造、建设过程中所消耗的各种资源和损失的物质文化财富，与所提升的城市竞争力和城市社会福利增进之间的数量对比关系，是评价和判断城市更新效率与效益的基本标准。评价城市更新，不仅要看投资建设了什么，更要看为此失去了什么，损害和消耗了多少，城市更新的机会成本和社会成本。就保护积累存量财富与实现增量财富，历史文化、传统特色与现代化而言，尽可能少地毁掉存量与尽可能多地增加增量是城市更新效率的根本要求。第二，无价之宝的名胜古迹等物质文化遗产以及相附着的非物质文化遗产，是一个城市的有形资产和无形资产，由此影响甚至塑造了一个城市的历史传统和城市特色。城市这类有形或无形资产，随着国际化发展和历史日益久远而变得更加异常珍贵，城市更新必须侧重保护这些资产。任何形式的破坏都是与城市更新的宗旨相违背的，都会造成失去的存量财富大于得到的增量财富，即使是用单纯的效率评价标准看也是不可取的。
3.5 城市更新在城市物质形态转换过程中，必然涉及到城市众多阶层的利益
对于各阶层各方面的利益关系而言，核心是公正公平，即在城市更新中各阶层都应享受到城市发展进步的成果。城市更新不应该成为社会利益分配不公平加剧、收入差距过分拉大、社会两极分化、强势群体伤害弱势群体的手段。城市更新中存在着两种伤害社会公平的突出倾向：一是社会公共利益的部门自利化或社会公共利益的微观主体自利化，即在城市更新中，一些社会公共利益被转化为部门或单位利益，公共权力和公共利益被利用谋取微观单位主体的小范围利益(如植物园森林公园内大建宾馆酒店，名胜古迹高价门票发福利，少年宫、图书馆、博物馆、体育馆功能异化为企业或改用于盈利项目，拆迁建设中广泛存在的“驱贫引富”等)。二是企业或部门等微观主体的成本社会化，即本应由微观单位承担的成本被推向社会，由社会承担或政府公共财政承担(如公共财政过多地承担应由开发商承担的经济社会成本，小五金、造纸、化工企业污染的社会排放，由一部分人享有利益的城市工程却强制由社会捐款、面向社会集资等)。公共利益与公共权力的微观自利化和微观成本社会化，导致城市更新中的贫富差距拉大和社会阶层对立。
4 构建适应社会转型的城市更新治理模式
目标取向：构建城市更新的有效治理模式，必须适应整个社会的大环境和大趋势。一是市场化取向。从城市拆迁、改造、建设的巨额投资与创造的旺盛需求看，城市更新已构成整个国民经济的重要部分和市场经济中越来越重要的有机组成部分。现在城市更新中的许多问题是原有计划体制下早已存在，并在市场化改革过程中又滞后暴露出来的。城市更新的治理必须而且只能在整个市场经济改革大环境下找到出路，必须顺应市场经济大趋势，立足市场化取向。二是转型化特点。城市更新的问题和矛盾，带有体制转换阶段和社会转型期的鲜明特征。城市更新的治理，不可能在目前就企盼一劳永逸，也不能指靠在现有体制下修修补补来解决。城市更新的治理，既不能脱离也不能滞后于社会转型大环境，必须在社会转型和体制转换中逐步实现新旧运行机制的更替，在社会转型的大环境中实现城市更新的优化治理。三是系统化思考。我国的城市更新是城市化与城市现代化交织在一起的长期持续过程，涉及到许多领域和许多社会利益群体，同时又在不断产生新社会群体和新社会组织。因此，城市更新的根本治理是个长期的系统化过程，不能一个领域或一个方面的孤立地、单项地思考解决，必须是系统化地思考、体制化创新，建立符合社会主义市场经济的城市更新治理模式[2]。
原则标准取向：第一，有效的城市更新治理模式必须确保多元化利益主体实质性参与而不是表面形式上“允许式”参与，实现城市更新中利益公平调整的基础性保证；第二，不同利益群体的诉求能够顺畅反映，确保利益反映渠道的体制性畅通，充分化解不同利益群体之间矛盾，防止社会矛盾激化；第三，实现城市更新物质转换的高效率，使过度拆建和乱拆乱建在运行机制上受到刚性有效约束；第四，城市历史传统文化和城市特色在体制框架下得以切实保护，而不是靠社会呼吁保护。
4.1 利益主体监管到位
在城市更新中，全局利益和长远利益的利益主体必须监管到位，即国家层面的监管必须到位。违背规划的乱拆乱建和对城市规划的无休止调整充分说明：仅靠城市规划的审查批准来实现国家层面对城市更新的监管已经远远不够。国家层面的监管必须落实在城市规划的制定、实施、调整、遵守、检查和违背惩处的整个全过程之中，确保全局利益和长远利益在城市更新中的客观体现和切实维护。像大气环境治理、土地等不可再生资源的保护、高耗能高污染产业的严格限制、城市名胜古迹和传统特色的保护等，一旦与城市地方经济的发展相冲突时，地方城市政府会毫不犹豫地选择后者而放弃前者。这时，国家层面的意志在确保城市更新的科学实施方面就变得格外重要。因此，国家层面对城市更新的管理和参与必须是直接的、刚性的、有形的和问责的，切实明确各自的责任和权限。此外，在城市更新中，必须确保其他相关利益群体或利益主体反映其利益要求的渠道和维护利益的方式与手段，实现城市更新的多利益主体监管和共同参与治理。
4.2 城市规划主导城市更新
城市规划是城市发展和城市更新的“宪法”或“根本大法”。治理城市更新乱象，必须依据城市规划。城市更新实质上是城市规划落实和实现的具体过程，城市规划的质量决定着城市更新的质量。第一，城市规划的制定必须科学，具有足够的前瞻性。科学性是城市规划的生命，是树立城市规划权威性的基础和根本。现有的城市规划“长官意志”浓厚，主观性太强，实质上是“市长规划”或“市政府规划”，难以保证其规划的科学性和连续性。必须充分开放城市规划制定的信息和过程，确保社会各界公众的实质性参与，提高城市规划的科学性。二是维护城市规划的严肃性，突出城市规划的刚性约束。城市更新必须遵守城市规划，在城市规划范围内更新，违背城市规划必须受到惩处。城市政府自己破坏自己主导制定的城市规划，是对政府公信力的伤害，腐蚀社会诚信文化，导演城市政府的合法性危机。
4.3 城市政府完成自身的职能重新定位
城市政府本来应当是城市更新的监管者，居于超脱的公共管理地位。现在却一直充当着本不应充当的城市更新主角之一，结果把城市更新中企业间、企业居民间的利益矛盾纠纷引向自身，导致官民冲突不断。因此，城市政府要适应社会转型和市场经济体制的转换，完成在城市更新方面的自身职能定位，硬化城市政府管理城市更新的公共属性[3]：一是维护城市规划，落实城市规划，确保城市更新严格遵守城市规划，这是城市政府的本位要求，也是公共管理的体现；二是履行好城市更新的监管职责，努力创建、发育和完善起企业之间良好的公平竞争和企业居民之间公平竞争的市场环境，推进城市更新市场体系建设。三是社会综合协调，建立各利益相关方共同参与博弈、充分反映各社会群体利益诉求的社会环境和治理机制。
4.4 健康发展中介组织
规范健康地发展中介组织，切实推广和完善城市更新中的第三方评估制度。现在城市更新中的一个突出问题，就是在拆迁和建设中强势群体伤害弱势群体的利益，而弱势群体则被迫选择极端方式进行抗争，造成社会矛盾激化，冲突不断。为此，必须规范社会中介组织的发展，确保中介组织在城市更新中发挥正面效应，提高拆迁评估质量，制度化矫正评估偏差，切实保障评估公正，树立第三方评估在城市更新中的社会公信力，促进城市更新的拆迁和建设。全面推广第三方评估制度，减少对弱势群体的伤害和拆迁冲突，逐步改善目前利益相关方行为不规范、信息不对称的混乱博弈局面。
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