土地财政是公共品供给结构失衡的真正推手吗？
颜 燕，王 蒙，张 杰
(首都经济贸易大学 城市经济与公共管理学院，北京 100070)
[摘要] 地方公共品是促进区域经济增长和提升辖区居民福利的重要保障，也是地方政府发挥职能的重要抓手。然而，与基础设施等经济性公共品供给快速发展相比，我国教育、医疗等非经济性公共品供给远远不足。地方公共品供给结构的经济偏向，会对经济社会发展产生持续的负面影响，一方面会导致民生类公共品供给不足，进而影响居民幸福感的提升，另一方面还将导致居民储蓄率升高，消费比重下降，不利于消费升级和经济结构转型发展。目前学界的主流观点认为，土地财政作为城市建设资金的主要来源，是导致经济性公共品供给偏向的重要原因。但是，如果进行深入的逻辑分析就能发现，“土地财政”仅仅是地方政府提供公共品的主要资金来源，激励机制可能才是导致公共品供给结构失衡这一政府行为的最根本原因，因此探讨不同激励水平下土地财政对公共品供给结构的影响具有重要的意义。基于上述理解，从政府官员及其激励出发，利用2004-2013年地级市面板数据，实证检验官员年龄、学历、任期和来源地等不同特征所引致的晋升激励差异下土地财政对公共品供给的影响。研究发现，土地财政对地方经济性公共品供给具有显著的促进作用，而对非经济性公共品则具有显著的抑制作用或没有影响。土地财政对公共品供给的作用随所在地官员特征呈现出差异，年龄较小、任期较短、学历较高和本省来源等晋升预期更强的官员辖区内，土地财政对经济性公共品供给的促进作用更为显著。上述结论意味着，地方官员晋升激励在土地财政与公共品供给中扮演了重要角色，重构激励是优化公共品供给结构的关键，随着我国经济从高速增长转向高质量发展，政府需弱化对经济增速的考核，加大民生类指标的权重，引导土地财政支出向教育、医疗等民生类公共品倾斜，从而促进人民生活品质的提升。
[关键词] 土地财政；公共品供给；官员特征
一、引言
地方公共品是促进区域经济增长和提升辖区居民福利的重要保障，也是地方政府发挥职能的重要抓手。地方公共品供给水平及结构差异是区域发展不平衡不充分的重要体现，提升公共品供给水平、优化公共品供给结构成为解决我国当前社会主要矛盾的突破点。过去十多年，伴随着城镇化水平的快速提升，我国城市基础设施建设不断完善。2003-2015年间，我国城市人均道路面积从9.34平方米增加到15.60平方米，轨道交通运营路线长度从449公里增加到3069公里，11年间增长了接近6倍[注] ① 数据来源：2003-2015年《城乡建设统计公报》，www.mohurd.gov.cn. 。而与基础设施等经济性公共品供给快速发展相矛盾的是，我国教育和医疗等非经济性公共品供给远远不足。从教育来看，我国教育长期投入不足，义务教育和学前教育等公共教育投入和发展质量处于较低水平(成刚等，2015)。从医疗看，我国卫生支出占政府总支出的比重相对较低，医疗卫生服务水平与发达国家存在较大差距，根据世界卫生组织成员国卫生筹资与分配公平性评估排位，我国仅位于第188位(马强，2013)。地方公共品供给结构的经济偏向导致民生类公共品供给不足，进而影响居民幸福感的提升。此外，公共品供给结构失衡还将导致居民储蓄率升高，消费比重下降，不利于消费升级和经济结构转型发展(柳庆刚、姚洋，2012)。
大批学者从土地财政视角探讨公共品供给结构失衡的原因，发现土地财政通过“自我累加”机制造成地方政府支出投资偏向(郑安、沈坤荣，2017)，并进一步导致偏向经济性公共物品和投资周期短的非经济性公共物品的倾向(严思齐等，2017)，但对教育、医疗等投资周期长的非经济性公共品促进作用相对有限(Li,2016; Ding et al.,2014; 左翔、殷醒民，2014；田传浩等，2014；宋琪、汤玉刚，2016)。诚然，20世纪80年代以来，我国通过出让土地使用权为城市基础设施建设融资，开辟了一条以土地为信用基础、积累城市化原始资本的独特道路。土地财政作为城市建设资金的重要来源，在地方公共品供给过程中发挥了举足轻重的作用。2001-2015年间，我国城市维护建设资金中来自土地出让收入的比重从6.6%上升至54.1%[注] 数据来源：2012-2016年《中国城市建设统计年鉴》。 。然而值得注意的是，“土地财政”仅是地方政府提供公共品的主要资金来源，公共品供给结构失衡背后更深层次的原因是激励机制的作用。
已有研究从地方政府竞争的角度对我国公共品供给结构失衡给予了解释，指出财政分权和晋升激励共同作用下地方政府“为增长而竞争”(Tao et al.,2010; Li and Zhou,2005; 周黎安，2007)。由于基础设施等经济性公共品能吸引资本流入，在短期内对经济增长产生巨大的推动作用，而教育、医疗等非经济性公共品主要有利于居民社会福利水平的提高和促进经济长期发展，因此造成地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的财政支出结构(傅勇、张晏，2007；张军等，2007)。可见，地方公共品供给是地方官员晋升激励与本地土地财政双重作用的结果，官员晋升是根本激励，而土地财政则是实现这一过程的工具。面对不同的晋升激励，以及不同特征的官员，地方政府运用“土地财政”供给地方公共品的选择是否存在差异？“土地财政”影响公共品供给的微观机制又是什么？这些成为当前亟需回答的问题。
本研究利用2004-2013年地级市层面的数据进行研究，实证检验不同官员特征下土地财政如何影响地方公共品的供给。本文的主要贡献在于，已有文献主要关注土地财政对公共品供给的宏观影响，但较少探讨这一影响背后更深层次的原因，而本文则从公共品供给的行为主体——政府官员及其激励出发，探讨不同官员特征所引致的晋升激励差异下土地财政对公共品供给的差异化影响。本文余下部分安排为：第二部分对现有公共品供给偏向的相关文献进行讨论，并在此基础上给出假说；第三部分为地级市面板模型方法和数据说明；第四部分为面板模型的估计分析；第五部分是主要结论及政策启示。
二、文献综述与研究假设
根据公共经济学的通行做法，公共品可以分为经济性公共品和非经济性公共品两类，其中前者以道路、通信、能源等基础设施为代表，后者以教育、医疗和社保等公共服务为代表。改革开放以来以经济分权为基础的改革极大释放了生产力，创造了经济增长的“奇迹”，但也造成公共品供给扭曲及非均等化等问题。一些学者研究指出，中国式分权导致地方政府间财政竞争，而官员任命制以及GDP导向下的晋升考核机制使地方政府财政支出结构扭曲，进而导致公共品和公共服务供给结构失衡(丁菊红、邓可斌，2008；康锋莉、艾琼，2011)。研究发现中国公共品供给存在显著的经济性偏向(方红生、张军，2009；尹恒、朱虹，2011)。
表2汇报了土地财政对地方公共品供给的基准模型回归结果。前两列城市道路面积增长率和城市铺装道路面积增长率考察的是城市经济性公共品的供给，后两列中小学教师数增长率和医生数增长率考察的是城市非经济性公共品的供给。可以发现，土地财政对经济性公共品供给具有显著的促进作用，而对非经济性公共品供给具有显著的抑制作用。其中，土地财政每增加1%，城市道路面积增长率增加13.6%，城市铺装道路面积增长率增加13.6%，中小学教师数增长率降低0.6%，医生数增长率降低2.9%，估计值在统计上和经济上都十分显著。进一步检验土地财政与地方公共品供给之间是否存在倒U型关系，结果发现，土地财政与城市道路面积增长之间存在显著的倒U型关系，也就是说随着土地财政收入的增加，城市道路面积增长率先上升后下降。在城市铺装道路面积回归中土地财政的二次项系数也为负，在中小学教师数和医生数的回归中土地财政的二次项系数为正，但回归结果不显著。
由于阀门从平衡式更改为非平衡式，阀芯的不平衡力将会增大，导致阀门开关时所需要的推力增大，阀门执行机构需更改为大尺寸活塞式执行机构。
官员个人特征、教育背景和工作履历会显著影响政府经济政策(Hayo and Neumeier,2014; Alesina et al.,2015)。如Alesina等(2015)认为，在政治选举的激励下，年轻官员更加偏好有策略性地影响本级政府财政支出以及来自上级政府的转移支付。Hayo和Neumeier(2014)发现，德国各州官员倾向于增加使得他们所在的社会阶层受益的财政支出项目，来自社会底层的官员倾向于增加社会保障、教育、健康和公共安全等民生性财政支出。
官员个人特征，如年龄、学历、任期、籍贯等要素决定了官员将会面临的不同职业前景，并进一步影响他们晋升的可能(周黎安，2007；陶然等，2010；刘佳等，2012)。年龄是影响官员晋升的重要因素之一，随着干部年轻化趋势越来越明显，官员越年轻越有可能获得晋升的机会。有些学者区分了“升迁有望的官员”(Promotable Officials)和“末班车官员”(Terminal Officials)。Landry(2003)以市级政府官员为研究对象，发现辖区具有相同人均GDP的情况下，年轻官员比年长官员有更多的晋升机会。吴根平(2010)研究发现，官员晋升存在“天花板效应”，当地方官员由于年龄关系晋升空间越来越小时，会选择消极不作为等行为。王贤彬等(2009)研究指出，地方官员在最后一年会选择不努力和不冒险来平安过渡。基于上述分析，本研究提出假设1:
当市委书记年龄大于57岁时，基于土地财政的城市经营行为不再显著，土地财政的规模对城市道路等经济性公共品的增长没有显著影响。回归结果表明，土地财政对城市道路面积、城市铺装道路面积、中小学教师数和医生数等公共品的增长都没有显著影响。由于57岁是重要的任职节点，因此年龄小于57岁的市委书记由于有较强的晋升激励，会尽可能利用土地财政经营建设城市，实现政绩；而对于年龄超过57岁的市委书记，由于未来晋升机会较小，因此也没有激励利用土地财政进行城市基础设施建设。
官员任期作为地方政府官员职业发展路径的基本模式，是影响地方官员行为的重要因素。有学者以省级官员作为研究对象，发现官员任期长度与官员晋升概率之间存在显著的负相关关系(Li and Zhou，2005)。张军等(2007)研究发现，省级官员任期长短与经济增长之间存在显著的倒U型关系，官员任期过短会造成短视性行为。王贤斌等(2009)认为任期较长的官员具有较低的晋升概率，因此参与晋升竞争的动力也较低，付出的努力程度也较低。基于这些已有研究，本文提出假设2：
官员任期会影响地方政府利用土地财政提供地方公共品的行为选择，市委书记任期越短的地区，利用土地财政提供经济性公共品的激励越高。
随着官员综合素质和业务能力在晋升中的作用越来越大，最能体现官员综合素质的学历也是影响晋升的一个重要因素。吴芸(2012)以河北省县级干部作为研究对象，发现学历显著影响官员的晋升速度，具有研究生学历的官员晋升速度更快。李树等(2017)以地级市市长作为研究对象，也发现学历对官员晋升有显著影响，具有高学历特征的官员往往具有较强的晋升动力，在向上级传递晋升信号的过程中更倾向于提供经济性公共品。基于此，本研究提出假设3:
官员学历会影响地方政府利用土地财政提供地方公共品的行为选择，市委书记学历为研究生及以上的地区，利用土地财政提供经济性公共品的激励越高。
官员出生地来源也是显著影响其行为动机的重要因素。研究发现，官员对出生地的经济增长会有显著的促进作用，并且主要渠道是通过增加其来源地的投资水平(范子英等，2016)。张平等(2012)研究了中央官员来源与省区经济增长之间的关系，发现中央官员对其籍贯来源省区的经济增长具有显著促进作用。基于上述分析，本研究提出研究假设4：
4月中旬在各区县选定地点进行了栽植，其中大通县福园路中央分车带栽植苗木规格为株高1.8-2.2m，冠幅0.6-1.0m，株距4m，带70cm土球栽植；大通县桥头镇毛家寨村以自然式方式栽植，与周围景观结合，形成自然式绿地景观，苗木规格株高1.3-1.5m，冠幅0.3m，带40cm土球栽植；湟源县沙加林苗圃和湟中县蚂蚁沟林场以绿篱色带形式栽植，苗木株高0.4-0.6m，栽植时带护心土。
官员来源地会影响地方政府利用土地财政提供地方公共品的行为选择，市委书记籍贯为本省的地区，利用土地财政提供经济性公共品的激励越高。
工作流的定义由定义工具完成，生成XML格式过程描述文件。以下是针对图1学校报告审批流程图的XML格式文件[2]：
三、实证模型设计
(一)计量模型设定
参照已有关于公共品供给激励的实证研究，本文构建如下回归方程：
上式中，i代表城市，t代表考察期内的各个年份，yit代表地方公共物品的供给水平，μi为不随时间变化的个体效应，γt为时间固定效应，εit为随机误差项。
他一步也没有停。他像发疯似地拼着命，不顾疼痛，匆匆登上斜坡，走向他的伙伴失去踪影的那个山头——比起那个瘸着腿，一瘸一拐的伙伴来，他的样子更显得古怪可笑。可是到了山头，只看见一片死沉沉的，寸草不生的浅谷。他又和恐惧斗争着，克服了它，把包袱再往左肩挪了挪，蹒跚地走下山坡。
β+μi+γt+εit
“这个是‘宝川’的小平钱，这个是‘宝苏’的小平钱……这个是‘宝济’，一元。‘宝广’，两元……一元……两元……”孟导开始自虐地对照起价格，越是对照越是失望。
本研究将公共品划分为两类：经济性公共品和非经济性公共品。由于地方政府主要负责城市内部基础设施的建设，因此本研究未考虑跨市区公共品的供给，如高速公路、铁路等，这类基础设施大多由中央和省级政府融资建设。本研究所涉及的地方公共品主要考虑两大类：第一类是可以改善投资环境的相关基础设施，如城市道路、公园绿地等；第二类是与本地居民民生相关的非形象工程，如中小学教师数、医生数、每万人公共汽车拥有量等。虽然关于土地财政的具体流向没有详细的数据支撑，但我们有理由认为土地财政主要用于城市内部经济性基础设施及相关便利设施的建设，而较少用于城市民生性领域的建设。
此外，本研究选取了一系列变量作为控制变量。1)人均GDP，地区经济发展水平的提高一方面会增加居民对公共品的需求，另一方面也使地方政府有更多财力提供公共品；2)人口数量，人口数量是影响公共品供给的重要因素；3)人口增长率，城市人口增长越快，对公共品的需求越旺盛，公共品数量增长越快；4)城市产业结构，本研究采用第二产业和第三产业占GDP的比重来衡量产业结构；5)城市一般预算内财政收入，城市一般预算内收入是政府提供公共服务的重要收入来源，对公共品供给水平有重要的影响。各变量设计见表1。
土地财政是本文关注的核心解释变量之一，本研究利用地方政府土地出让的成交价款来衡量土地财政规模。为了检验土地财政与地方公共品的供给之间是否存在倒U型关系，本研究在模型中进一步加入了土地财政的平方项。
反映官员特征的变量主要选择了四个方面：市委书记年龄、市委书记任职时间、市委书记学历水平、市委书记籍贯。目前有关官员特征的经验研究大部分采用省级层面数据验证。相较于省级政府，城市政府发展经济的职能更突出，其官员特征对政府行为决策也会产生重要影响。对官员特征的定义主要参考了Landry(2003)、姚洋和张牧扬(2013)、杨其静和郑楠(2013)等的做法，其中市委书记的任期采用了从上任到离任的时间。鉴于57岁是官员晋升中的一个重要时间节点，本研究以市委书记年龄是否大于57岁分别进行回归。市委书记学历也是影响其决策的重要因素，本研究以市委书记是否是研究生学历为标准分别进行回归。市委书记籍贯分为本省和外省两类分别进行回归。
测区位于内蒙古准格尔旗黄河边上，沟壑纵横，植被覆盖较少，为典型的黄土地貌。项目要求地形图比例尺为1∶2 000，等高距为2 m[1-2]，用于矿山地质灾害治理。整个测区面积合计24.7 km2，分布在5个治理区域。测区内主要地物为：在建高架铁路、普通工业厂房及居民地、网围栏、公路及大车路、电杆(塔)、光缆桩、路堤、路堑和田坎，主要植被为耕地、零散树木及成片的果园。测区最低海拔为870 m，最高海拔为1 346 m，最大高差达476 m。
本文主要采用城市道路面积、城市铺装道路面积来衡量政府经济性公共物品供给水平，采用中小学专任教师数、医生数量两个指标来衡量政府民生性公共品供给水平。需要指出的是，由于可获取的土地出让金数据是地级市全市层面的，而与之口径对应的衡量城市基础设施建设水平的指标缺失。《中国城市统计年鉴》中只有市辖区层面的城市道路面积和铺装道路面积，为了与其他变量相匹配，本研究对该两变量进行处理。鉴于基础设施建设水平与城市的经济发展水平密切相关，较高的经济发展水平往往意味着较为完善的基础设施配套，因此本研究采用左翔和殷醒民(2014)的数据处理方法，在对城市道路面积和城市铺装道路面积进行处理时，以GDP作为权重，根据市辖区数据测算全市这两个指标。此外，由于土地财政是增量概念，本研究采用每年各公共品供给的增长率作为被解释变量。
表1 主要变量描述
(二)数据来源
官员特征数据来源于人民网、新华网公布的领导简历。本文收集了2004年以来全国所有地级市市委书记的相关信息，包括年龄、任职时间、学历、籍贯等信息。城市公共品供给水平以及其他社会经济属性数据来源于《中国城市经济统计年鉴》，土地财政数据来源于《中国国土资源统计年鉴》。研究时间段为2004-2013年。
四、实证结果及分析
(一)基于土地财政视角的基准模型
虽然不能排除误差项与解释变量之间相关造成的内生性问题，但是这些不可观测因素是不随时间变化的，因此采用面板数据固定效应模型进行回归。
土地财政是地方政府实施经济性公共品偏向供给的重要工具。已有学者关注土地财政对公共品供给的影响，但多从政府行为角度探讨其背后的制度动因和路径选择(郑思齐等，2014；王贤斌等，2014)，或通过实地调研和案例分析等方式，描述土地财政在城市建设投融资中的作用。然而，目前针对土地财政支出对公共品供给结构影响的研究并没有引起学术界的足够重视，仅有极少文献讨论土地财政本身对公共品供给的影响。李勇刚等(2013)实证研究了分税制背景下土地财政对公共品供给的影响，发现土地财政明显增加了经济性公共品的供给，却对非经济性公共品的供给产生了显著的抑制作用。左翔和殷醒民(2014)利用2003-2008年地级城市面板数据研究发现，土地一级市场是造成我国公共品供给重基础设施建设、轻公共服务的重要原因，地方政府对国有土地转让的垄断显著增加经济性公共品的供给，而非经济性公共品的供给则会显著下降。田传浩等(2014)利用全国286个地级及以上城市2003-2011年的面板数据进行研究，发现土地财政收入的增加显著促进了城市道路等地方经济性公共物品供给增长率的提高，而对诸如教育、医疗、卫生等非经济性公共物品供给的增长速度影响不显著，甚至显著降低了其中部分公共物品的增速。
2.官员任期
表2 土地财政对地方公共品供给的基准模型回归结果
注：括号内是t值；*、**、***分别表示通过了10%、5%和1%的稳健性检验。
(二)引入官员特征的扩展模型
1.官员年龄
Xi(2015)等认为，由于地方官员在60岁时将面临退休，而干部选拔任用条例又规定官员在辖区内至少任职三年才能进行下一次选拔，因此地方官员越接近57岁晋升激励越强，否则越弱。基于此，本研究将市委书记年龄小于57岁的样本划分为一组，将市委书记年龄大于57岁的样本划分为另外一组。
研究发现，当市委书记年龄小于57岁时，城市政府有激励利用土地财政建设城市基础设施等经济性公共品。回归结果显示，土地出让金收入每增加1%，城市道路面积增长率增加46.8%，铺装道路面积增长率增加40.3%。同时，土地财政与城市道路面积增长率之间的倒U型关系依然存在，随着土地财政收入的增加，城市道路面积增长率先上升后下降。此外，当市委书记年龄小于57岁时，土地财政的增加依然会降低中小学教师数增长率，这从一个侧面反映土地财政对非经济性公共品具有挤出作用。
官员年龄影响地方政府运用土地财政提供地方公共品的行为选择，市委书记年龄越小的地区，利用土地财政提供经济性公共品的激励越高。
表3 基于市委书记年龄分组的模型回归结果
注：括号内是t值；*、**、***分别表示通过了10%、5%和1%的稳健性检验。
土地财政对地方公共品供给的回归结果表明，土地财政已经成为地方政府“经营城市”的重要手段。土地财政收入高的城市，有能力供给更多的基础设施等经济性公共品，但是难以转化为基础教育和医疗卫生等非经济性公共品。同时，土地财政与城市经济性公共品供给之间存在倒U型关系，与非经济性公共品供给之间存在正U型关系。也即对于土地财政相对较少的城市而言，随着土地财政收入增加，对经济性公共品的供给力度不断加大，而对教育和医疗等非经济性公共品的供给水平不断下降；但是当土地财政收入达到一定程度时，地方政府利用土地经营城市的方式会有所转变，土地财政收入高的地区对经济性公共品的供给相对下降，而对非经济性公共品的供给相对上升。
我国官员的任期理论上为五年，但实际任期普遍小于五年，均值在四年左右。本研究根据市委书记上任时间，将样本划分为市委书记上任时间小于2年和市委书记上任时间大于2年两组样本。回归结果表明，当市委书记上任时间小于2年时，土地财政对城市道路面积增长率和城市铺装道路面积增长率具有显著的正向作用。土地财政收入每增加1%，城市道路面积增长率增加19.9%，铺装道路面积增长率增加17.2%。但是土地财政对中小学教师数增长率和医生数增长率的抑制作用不显著。而当市委书记上任时间大于2年时，土地财政对地方各项公共品供给水平均没有显著影响。
（5）茶产品常规成分检验。内容有：①蛋白质和氨基酸检验；②糖类检验；③脂类检验；④酸度检验；⑤维生素检验。
王星宇 男，1994年生于四川绵阳.现为空军工程大学信息与导航学院硕士研究生.主要研究方向为卫星通信，多址接入控制技术.
新官上任三把火，地方官员在任职初期发展经济的热情高涨，往往会大兴土木，大搞建设，以提高GDP。同时，由于基础设施建设工期和回报期相对较长，所带来的政绩通常有时滞效应，因此到任职后期，政府官员的投资热情会有所下降。因此，在任职的前2年时期，政府官员有激励利用土地财政进行城市基础设施建设；而在任职的后半时期，没有激励利用土地财政进行城市建设。
为有效分流洋山港主航道船舶交通，降低船舶密度，建议靠离洋山港四期的内支线船舶使用西航路经东海大桥通航孔进出洋山港，以此来减轻主航道的通航压力。
表4 基于市委书记任职时间分组的模型回归结果
注：括号内是t值；*、**、***分别表示通过了10%、5%和1%的稳健性检验。
3.官员学历
学历是衡量官员综合素质的一个重要特征，研究发现，不同学历的官员晋升动力存在差异。具有研究生学历的官员往往晋升速度越快，在向上级传递晋升信号的过程中更倾向于提供经济性公共品。因此，本研究根据市委书记学历水平，将样本划分为本科及以下学历和研究生学历两组分别进行回归。回归结果表明，当市委书记是研究生学历时，该城市土地财政与道路面积增长率和铺装道路面积增长率之间存在显著的正向关系。土地财政收入每增加1%，城市道路面积增长率提高58.8%，铺装道路面积增长率提高51.1%。但是土地财政对城市中小学教师数增长率和医生数增长率作用不显著。而当市委书记是本科及以下学历时，土地财政对各项公共品供给水平均没有显著影响。
随着官员综合素质和业务能力在晋升中的作用越来越大，最能体现官员综合素质的学历成为影响晋升的一个重要因素。具有这种特征的官员往往具有较强的晋升动力，在向上级传递晋升信号的过程中更倾向于向经济性公共品倾斜。因此，具有研究生学历的市委书记有更强的晋升激励，也有动力利用土地财政进行城市基础设施建设。
近日，禹城市林业局以“安全法治宣传教育活动月”为契机，积极开展森林防火宣传活动，加强冬季森林防火宣传教育，全面增强群众森林防火意识，努力营造全社会关注、参与、支持森林防火工作的良好氛围，进一步规范林区野外用火行为，最大限度地减少森林火灾发生。
表5 基于市委书记学历分组的模型回归结果
注：括号内是t值；*、**、***分别表示通过了10%、5%和1%的稳健性检验。
4.官员来源地
来源地会影响官员的行为决策。本地化官员相对容易建立起稳定和庞大的地方人际关系网，并实现短期内地方经济快速扩张策略(毛珣等，2016)。根据市委书记的籍贯信息，本研究将样本划分为市委书记籍贯为本省和市委书记籍贯为外省两组。回归结果表明，当市委书记籍贯为本省时，土地财政对城市道路面积增长率和铺装道路面积增长率均具有显著的正向作用，同时土地财政与上述二者之间还存在显著的倒U型关系，即随着土地财政收入的上升，城市道路面积增长率和铺装道路面积增长率均呈先上升后下降的趋势。但是土地财政对中小学教师数增长率和医生数增长率没有显著的影响。而市委书记籍贯为外省时，土地财政对各项公共品的供给水平均不存在显著影响。
表6 基于市委书记籍贯分组的模型回归结果
注：括号内是t值；*、**、***分别表示通过了10%、5%和1%的稳健性检验。
五、结论与建议
本研究利用2004-2013年地级市层面的数据，实证检验了土地财政对地方公共品供给的影响，并在此基础上进一步研究了不同官员特征导致的晋升激励差异如何影响土地财政在公共品供给中的角色。通过研究得出以下结论：土地财政对地方经济性公共品供给具有显著的促进作用，而对非经济性公共品则具有显著的抑制作用或没有影响。同时，土地财政与经济性公共品供给之间存在倒U型关系，也即随着土地财政收入的增加，城市公共品供给呈现先上升后下降的趋势。在此基础上，本研究根据市委书记年龄、任期、学历和籍贯四方面信息对样本进行分类，分别检验了不同组别下土地财政对公共品供给的作用。实证结果表明，57岁以下、任职前两年期间、研究生学历、本省籍贯的市委书记所在的城市有激励利用土地财政进行城市基础设施建设。上述结果意味着地方官员的晋升预期对经济性和非经济性公共品供给产生了差异化影响，官员晋升激励越高的地区，其利用土地财政进行经济性公共品供给的行为更加积极。
政策一：1月4日，由工信部修订的《食盐专营办法》开始施行。《办法》不仅对食盐专营制度的具体内容作了完善，还完善了食盐供应安全的制度，并强化了食盐质量安全的管控措施。
上述研究结果具有重要的政策含义。优化公共品供给结构是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的重要抓手。作为公共品供给的主要承担者，地方政府在发展过程中起到关键作用。激励是影响行为导向的根本因素，“做对激励”是优化公共品供给结构的关键。在GDP导向的晋升激励下，地方官员倾向于将资源和个人努力更多配置在经济性领域，而弱化了对民生领域的投入。随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，政府需弱化对经济增速的考核，加大民生类指标的权重。在激励做对的前提下，进一步引导土地财政支出向教育、医疗等民生类公共品倾斜，促进人民生活品质的提升。
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Is Land -based Finance the Prominent Cause of the Imbalanced Structure in the Public Goods Supply ?
YAN Yan，WANG Meng，ZHANG Jie
(School of Urban Economics and Public Administration,Capital University of Economics and Business,Beijing 100070,China)
Abstract : Local public goods can serve as important guarantee to promote regional economic growth and the welfare of residents.However,the supply of non-economic public goods,such as education and medical care,is insufficient compared with that of fast-growing economic public goods,such as infrastructure in China.The bias on economic factors will have a lasting negative impact on economic and social developments.It will result in the inadequate supply of people’s livelihood and affect residents’ happiness index,and in the meanwhile,lead to a higher deposit rate and lower consumption rate,which is unconducive for consumption upgrading and economic restructuring.The mainstream viewpoint among researchers is that land-based finance,as the main source of urban construction funds,is the prominent cause of imbalanced structure of public goods supply.However,the comprehensive logical analysis reveals that the incentive mechanism is the most fundamental cause of the government behavior that causes this imbalance.Thus,it is of great significance to discuss the impact of land-based finance under different promotion incentives.Based on the above assertion,this paper held an empirical analysis on the panel data of prefecture-level cities in 2004-2013 and examined the impact of various features of officials,such as age,education,tenure and hometown.The study finds that land-based finance has a significant positive effect on the economic public goods supply and has a constraining effect or no effect on non-economic public goods supply.The influence of land-based finance on public goods supply varies with different features of local officials.The influence is more significant in the districts where local officials with younger age,shorter tenure,higher education degree,birthplace in the governing province and stronger expectation of promotion.It can be concluded that restructuring incentives of local officials are crucial for optimizing the supply structure.The emphasis of China’s economy has shifted from high-speed growth to high-quality development,and the focus of assessment should be correspondently shifted from economic growth to the people’s livelihood.
Keywords ： land-based finance; public goods supply; features of officials
[中图分类号] F293
[文献标识码] A
[文章编号] 1002-0209(2019)02-0146-12
[收稿日期] 2018-03-27
[基金项目] 首都经济贸易大学科研基金项目“土地财政支出效率与公共品供给研究”，北京市教委社科一般项目“北京市房价变动与企业创新能力研究”(SM201810038012)，国家自然科学基金重点项目“我国产业集聚演进与新动能培育发展研究”(71733001)，北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究基金项目。
(责任编辑 孟大虎 责任校对 孟大虎 侯珂 )
标签：土地财政论文; 公共品供给论文; 官员特征论文; 首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院论文;