对我国开征环境税的初步设想，本文主要内容关键词为：我国论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国开征环境税的必要性和所具备的初步条件
环境税是指国家为了推动可持续发展，实现保护自然资源与环境宏观调控职能，对一切开发、利用资源环境的单位与个人征收的一种税种，它主要包括污染税、资源税、绿色环境税收优惠减免以及政府为实现特定的环境目的而筹集资金的税收等几种。
从当前我国经济发展的现实看，环境税已经成为促进我国经济发展方式转变的重要调节工具，环境税的开征将有助于促进现行经济运行机制的进一步转变，着力发展资源节约型、环境友好型、质量效益型和科技先导型产业，激励企业走内涵扩大再生产和清洁生产的道路，从而优化资源配置。从发达国家的经验来看，环境税收及相关配套政策在改变排污者行为方面确实起到了一定程度的激励约束作用，例如瑞典1991年开征的硫税使瑞典国内使用的石油燃料的硫含量降到了地域法定标准的50％，轻油的硫含量降到了0.076％(规定界限0.2％)，而每年的二氧化硫排放量估计则降低了1.9万吨之多；挪威的二氧化碳税使其国内工厂二氧化碳排放量降低了21％，环境质量得到明显改善。
我国已经具备了征收环境税的基础，主要体现在：
(1)我国已经具备了开征环境税的经济环境和法律环境。一方面，市场机制在经济活动中的调节作用不断扩展和加强，这就使得价格信号对市场主体企业具有越来越充分的刺激作用；另一方面，我国现在的环境保护法体系中立法和执法的机构和程序也都基本建立。
(2)我国财政税收的经济调节作用日益明显。随着30年来我国复合税制的不断发展，税收经济杠杆逐渐发挥着更大的作用。公共财政基本实现了对资金的配置，政府通过调整税率，改变公共支出和税种的组成，已经能够影响物价水平、就业水平和经济增长。
(3)公众的环境素质和参与环境保护的程度普遍有了提高。随着生活质量的提高，人们对环境质量的要求也越来越高。由于所得税等与普通民众密切联系的税收在税收结构中的比例不断增大，使得纳税理念逐渐深入到普通民众的生活中；另一方面，企业对市场信号日趋灵敏，也更加注重降低包括环境成本在内的所有成本，很多企业通过逐步树立自身的“绿色”形象来提升自己的竞争力。
二、我国在针对环境保护政策方面的不足
我国在环境与资源保护方面虽然也采取了一些税收方面的措施，但比较零散且在整个税收体系中所占比重较小，既难以起到充分的调节作用，又无法满足环境保护资金需求。严格来说，我国不存在真正意义上的生态税，而且某些税收优惠政策在扶持或保护一些产业或部门利益的同时，反而对生态环境造成了破坏，例如对农膜、农药尤其是剧毒农药免征增值税，虽然有利于降低农业生产资料的价格，保护农民的利益，促进农业的发展，但农药和农膜的大量使用却直接对生态环境造成严重的污染。
(一)我国已出台的与加强环境保护相关的税收政策。
1.增值税方面：(1)财税[2008]156号《财政部 国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》；(2)财税[2008]157号《财政部 国家税务总局关于再生资源增值税政策的通知》；(3)自2001年7月1日起，对各级政府及主管部门委托自来水厂(公司)随水费收取的污水处理费，免征增值税；(4)对燃煤电厂烟气脱硫生产的二水硫酸钙等副产品实行增值税减半征收。
2.消费税方面：自1999年1月1日起，对含铅汽油按0.28元/升的税率征收消费税；无铅汽油仍按0.20元/升的税率征收消费税；2009年1月1日起，提高成品油消费税单位税额，等等。
3.企业所得税方面：在我国境内投资于符合国家产业政策的技术改造项目的内资企业，其项目所需国产设备投资的40％，可从企业由于当年技术改造的设备购置因而比前一年新增的企业所得税中抵免。
(二)当前我国环境保护政策的不足。
1.财政支出中环境保护支出比例较低，且主要用于城市环境基础设施建设，而用于治理和控制污染源的环保投资规模偏小。同时我国治理污染投资的投向不合理，事实上，要从根本和源头上解决环境污染问题，政府必须花大力气治理工业污染源，防治各种新建项目投产后可能带来的环境污染，充分利用环境规制和环境税等政策来解决环境污染中的市场失灵问题，对垄断行业实施较为严格的环境规制，对竞争性行业实施环境税制度。
2.现有的环保税收政策对环境保护的调节力度不够。如资源税纳税人缴纳的税额主要取决于资源的开采条件，而与资源开采的环境影响几乎无关，无法有效引导和监督开发者合理利用自然资源，同时这部分税种主要是针对使用这些自然资源所获得的收益而征收的，其主要目的是调整企业间的级差收入，促进公平竞争，而不是促进环境资源的合理利用与保护；消费税虽然在2006年进行了大规模调整，但没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围，税率的确定还没有完会考虑这些消费产生的环境外部成本；城市维护建设税始终处于附加征收的地位，缺乏独立性、收入规模小，容易导致税负不均，使负担与收益脱节；城镇土地使用税比例极低，2005年城镇土地使用税收入为137.33亿元，仅占税收总收入的0.44％，而且该税的纳税义务人不包括外商投资企业、外国企业和外国人，又有许多免税规定，因此对城镇节约土地资源和合理使用土地基本上没有刺激作用，只不过是补充地方政府财政收入的一个小税种；耕地占用税也由于覆盖范围太窄(只涉及耕地占用，没有包括林地、草场等)、税率明显偏低(目前执行的税率仍为1987年开征时确定的税率)、优惠政策把关不严、偷逃税款严重、分成比例不合理、地方上解中央比例高达80％，导致征收不力，无法有效保护环境。
3.环境补贴政策存在的弊端。环境补贴政策是政府根据企业进行污染防治所发生的费用，针对企业排污量的减少程度给予补贴。目的是让企业在不减少产品供给的前提下，加强对污染技术和设备的投入，达到降低环境污染的目的。但其不足之处在于：一是补贴加重了政府财政支出负担，对发展中国家来说，政府往往没有充足的资金来满足补贴的需要，所以要减少其他方面的开支或增加其他方面的税收来弥补这项开支。二是由于补贴的存在，污染企业的利润可能较高，这会降低该行业的退出率，鼓励新的生产者进入该行业，同时补贴会刺激本来不污染的企业为获得补贴而排污，并且只要补贴的激励高于治理污染的边际费用，企业就会增加排污，以求得到更多的财政补贴。从整体看，企业的污染程度可能还会加重。三是补贴扭曲了资源的市场价格，导致一些资源的浪费和滥用。随着时间的推移，补贴可能会成为对有关行业的一种隐蔽式保护。反映环境目标的合理补贴水平一般很难精确地确定，合理与不合理之间的界限可能很模糊，该行业的保护者们施加压力使补贴逐步提高相对比较容易。这样，不仅达不到治理环境的目的，反而会助长企业在环境保护方面采取消极怠工的态度。
4.公共管制存在诸多弊端。公共管制是政府作为社会公共利益的代言人，通过立法、行政法规等方式，限制某些影响非交易方经济行为的发生。公共管制在实施过程中有以下几个问题：一是管制不仅需要政府规定污染产品的社会总量，而且还要为每一个企业规定个别的限量，这样才能在总量超过规定水平时找到具体的责任者，否则就有可能出现某些单个企业的污染程度下降，但整个社会的污染增加的情况。但是要做到这一点就需要具体地了解每一个有关企业的成本情况，因为任何一个企业成本曲线的变动都会影响管制的有效性。二是对社会环境变化缺乏适应性。政府所规定的产出水平只是在固定的供给与需求条件下才被认为是符合效率的，而在实践中，生产者的技术改进和消费者的偏好是不断发生变化的，政府的限制水平必须根据这些变化而调整，修正其管制目标，否则经过一段时间后，其所确定的管制目标往往已经偏离了帕累托最优。三是管制需要政府掌握一定的信息。政府的任何干预方式都存在信息方面的问题，但不同的干预方式对信息的要求是不一样的。公共管制要求政府要首先了解生产者的供给曲线，即这一产品的内部边际成本；其次了解消费者的需求曲线；再次要对外部边际成本进行衡量，并计算其社会价值。这样政府才能根据需求曲线与社会边际成本的交点来决定一个有效率的产出水平，并规定这类产品生产者的产出量不得超过这一水平。四是管制仅仅限制了污染的水平，但没有将外部成本转变为企业的内部成本，这就不能产生促使企业减少污染的激励机制，而且限量会阻止企业间的竞争，使得这一行业有可能获得垄断利润。
三、对我国开征环境税的初步设想
(一)我国开征环境税应坚持的基本原则。
1.坚持市场主导与税收政策推动相结合。在保证市场机制对资源配置发挥基础性作用的前提下，通过税收政策的调整，促进能源资源节约和环境保护。
2.坚持规范税制与适当倾斜相结合。在不违反世界贸易组织规则，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则规范现行税收制度的基础上，对能源资源节约和环境保护等重点领域实行适当倾斜，以促进经济增长方式转变，保证经济社会的健康持续发展。
3.坚持激励支持与约束限制相结合。一方面通过制定税收优惠政策支持鼓励节约能源资源和减少环境污染，另一方面对高耗能、高污染、资源利用率低的行业企业和产品实行惩罚性的税收政策，逐步建立健全有利于能源资源节约和环境保护的税收激励和约束限制并重的机制。
4.坚持统筹规划和分步实施相结合。根据实际情况和各税种特点，科学合理地设计税收政策，结合税制改革方向，区分轻重缓急和难易程度，分步实施，健全完善支持能源资源节约和环境保护的税收政策体系。
(二)对开征环境保护税的方案设计。
应该说环境税的立税目标是为改善环境质量，而不是注重税收增长，在环境税制设计上，国家可以根据“受益者付费原则”对所有环境保护的受益者进行征税，根据“污染者付费原则”以污染物排放量为计税依据，根据“使用者付费原则”对煤炭、燃油等潜在污染产品征税。将环境税收收入作为专用基金，专款专用，这样可以使纳税人明确其所纳税款的用途，更有利于改善环境。
1.根据发达国家的经验，环境税应以能源税为主体，环境税课征范围应涉及大气、水资源、生活环境、城市环境等诸多方面。
(1)大气污染税包括二氧化硫税(根据石油，煤炭的含硫量来征收)、二氧化碳税(其税基是燃料的平均含碳量和发热量)。
(2)垃圾税是以固体废物为课税对象的税种，可规定一个起征点，其税率为定额税率，课税对象是工业垃圾和生活垃圾，纳税人为产生垃圾的企事业单位和公民个人。
(3)含铅汽油税是一种具有行为调节功能的税收，是汽油消费税中的一个税目，应视为一种消费税附加，其征收对象是供机动车船使用的所有标号的含铅汽油和70#低标号汽油，纳税人是中国境内生产含铅汽油和70#汽油的生产厂家，其税率的确定应主要以在我国高标号汽油中占比例较大的90#汽油为依据。
(4)污染排放税是根据污染者排放物数量或能产生有污染的产品数量征收的一种税收，也是最能直接体现环境税本质的一种税收，其征收依据是排放污染物的数量或能产生有污染的产品数量，纳税人是排放污染物或生产有污染的产品的单位和个人，其税率宜采用超额累进税率，税额的确定以足够支付治理污染的费用为基准。
(5)企业环境税以生产或排放有毒性物质的企业为纳税人，课税对象是有毒性物质或其排放会造成污染的物质，税率为从量定额税率。
(6)水资源税是对水资源的开采和使用以及污染水资源的单位和个人征收的一种税，以废水的“污染单位”为基准，征税对象是对水资源的开采、使用行为以及污染水资源的行为，水资源包括地下水资源和地表水资源，我国可在现行的水资源费费率基础上，根据各地区水资源的稀缺性和水污染程度确定差别幅度税率，全面提高水资源税税率。
另外，我国可以发展排污权交易的市场化体制，通过推进排污权有偿取得和排污权交易制度改革，引入市场机制，促使企业将环境成本纳入生产成本或服务价格。
2.分税制改革使得地方政府具备较强的牺牲环境换经济增长的冲动，来源于生产过程的税收占一国税收收入的比例越高，对一国政府保护环境的激励作用越小，来源于财产税的税收占税收收入的比例越高，对政府保护环境的激励就越大，环境污染程度越轻，因为污染会降低财产税的税基，进而侵蚀地方政府的收入，因此可以通过适当降低地方分享增值税的比例从而减少地方环境污染的“冲动”，与此同时，加快引入环境税进程，使之成为地方政府的主要税种，从两个方面激励地方政府保护环境。
3.一般来说，推行一个新税种可能会遇到很多政治和社会阻力，开征环境税将会增加企业的生产成本和居民的消费成本，因此我国应以科学发展观为基础，推行税收中性政策，使纳税人获得与其所支付环境税等值的利益，兼顾税收对各行业和经济链条的影响，注重最大限度地减少税收对经济的负面效应，如德国在确定增加能源税率的同时，规定了一系列减免措施：所有的地方公共交通工具(公共汽车和校车、铁路和出租车)只支付增加的能源税率的50％；公共货车和铁路运输(铁路、电车、无轨电车、地方火车、地铁和悬浮列车)只负担电税的50％；合并生产热和电力的设备，其每月的使用率或每年的任意使用率不低于70％的，可以完全减免现行的矿物油税等。瑞典根据排放物对环境影响的程度，根据汽油是否含铅将其分成清洁类和不清洁类汽油而分别征收。此外，为了保护欧盟工业产品和服务活动在国际市场上的竞争力，欧盟国家也采取了环境税费返还与税费减免措施。
4.做好相关基础工作，首先就是要明晰环境产权，这不仅有利于明确环境保护的受益者，将环境税“污染者负担”和“受益者付费”落到实处，同时也可以根据不同的产权结构设计制定不同的税收原则，匹配最优的环境税征收方案；其次要做好环境核算，搜集整理最新的环境开发和治理成本收益数据，促进资源环境管理部门和宏观经济管理部门之间的配合与协调。同时营造舆论氛围，通过各种形式的宣传，让公众及时、全面了解环境税的必要、重要性以及现实难度，争取国民的理解和配合，通过定期公布环境信息等方式，保证公众的环境保护知情权和监督权。
5.通过对消费税、资源税、水资源环境税、城市维护建设税、耕地占用税以及车船使用税等部分现有税种的改革和完善，“绿化”现有税种，使其符合环境保护的需要，实现环境税和现有税制协调并行，逐步推行绿色财政、税收政策。通过消费税的适时改革，来抑制不环保的产品消费，如在消费税中增设含磷洗涤剂、汞镉电池、臭氧损耗物质、一次性餐饮容器、塑料袋等污染产品的消费税税目，提高低标号汽油和含铅汽油的消费税税率，此外，将煤炭、焦炭和火电等高污染、高耗能产品纳入消费税的征税范围，对清洁能源如生物能源免征消费税；在增值税和企业所得税改革中，真正增加对利用环保类原料的优惠；在资源税中进一步提高稀缺性、高污染和高能耗矿产的资源税税负，将部分矿产品的“从量计征”改为“从价计征”，增加淡水资源税目、森林资源税目和草地资源税目，调整煤炭、石油、天然气和黑色金属矿原矿的资源税率，所有使用水的企业、单位和个人均缴纳税率为水费20％～30％的水资源环境税；通过对城市维护建设税、耕地占用税以及车船使用税等部分现有税种新增税目和税率的调整，来贯彻融入环境税方案。
6.完善财税激励政策，克服工业部门在产品生命周期的各个环节由于节能而产生的种种障碍。节能科研项目具有高投入、高风险的特性，工业企业节能在很多情况下是高度分散的二次投资，而且节能新产品在进入市场初期，批量小，售价高，低收入企业或家庭无力投资，另外，能源价格的不确定性都增加了企业或家庭投资节能产品的风险，因此，政府要制定财税激励政策，一方面，降低节能投资成本，如国家通过财政拨款用于国家节能技术研究开发项目、企业节能贷款贴息和担保、低收入家庭节能补贴、企业能源审计、节能宣传教育等活动；对符合规定的节能技术和设备减免所得税，特定节能设备加速折旧等；对节能项目提供低息贷款或贴息贷款，对节能项目贷款提供担保。另一方面，增加能源使用成本，针对特定燃料和电力及不同用户征收能源税和环境税。
综上所述，环境税的设计与管理必须体现出科学发展观，税制建设必须以全面、协调、可持续为调控准则，以统筹兼顾作为基本策略，使我国环境税从零散的、个别的环保税种到逐渐形成环保税收体系，而环境税的职能则由单一的资金筹集向资金筹集和污染防控兼顾的功能转变。
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