公共管理：政治学的视阈，本文主要内容关键词为：政治学论文,公共管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
自1997年国家教育部门正式把公共管理确定为一级学科以来，无论是在引进国外最新理论方面，还是扎根于国内公共管理实践，从事理论提炼和实证研究方面，我国公共管理领域研究都取得了令人瞩目的成绩。与此同时，公共管理不同层次学科体系建构也渐成规模，许多高校都进行相应调整改革，以适应新形势的需要。然而，在取得实效的同时，也遇到一些有待深入研究的问题。其中，政治与公共管理的关系问题就是一个突出的理论与实践问题。伴随着1997年研究生专业目录修订而出现“公共管理”一级学科后，有关公共管理的教学行政机构接踵而立，其中又以冠名为“政治与公共事务管理学院”为多。这里就有一个如何正确把握政治与公共管理的关系问题。在西方，管理主义强调管理过程的执行性，忽视了公共管理必不可少的价值判断，有的主张政治学与公共管理学分离。在中国“左”的思想占主导地位时，否认管理政治，批判孙中山先生的政治观便是一个明显例子。为此，笔者认为，公共管理有其特定的研究领域和范式，应该具备独特性，但无论是在历史上，还是当前国内外管理实践中，政治对公共管理都有很大影响，甚至有时决定着公共管理的发展。因此无视这些事实而使公共管理研究走向偏颇的做法是不可取的。笔者认为，公共管理研究一定要讲政治。对于我国来说，情况更是如此。本文试图从方方面面对公共事务做政治学分析，使公共管理有可靠的政治学理论与方法支撑，同时也使政治学奠定在扎实的公共管理基础上，使二者相得益彰。
二、公共管理与政治
唯物辩证法告诉我们，对待任何问题都要坚持一分为二的观点，特别是在探讨关于公共部门尤其是政府管理的理论与方法的重大问题上。当前，在论及公共管理时，一种不太科学的态度或方法是，片面强调公共管理的经济学和管理学基础，追求市场化改革和一般管理方法的运用，其结果可能会偏离公共管理的“公共”本意。诚然，在公共管理发展史上，它始终摇摆在政治或宪制与管理两种价值取向之间，在不同时期各有侧重。但是，从根本上说，公共管理作为一种表征公共部门尤其是政府部门的管理活动，它与一般管理有本质性差别，不能把它纳入一般管理范畴。从概念的内涵角度说，这就是公共管理的“公共性”。它集中在公共管理主体即公共部门的“公共性”，管理手段即公共权力的“公共性”，价值观即公平、正义的“公共性”，管理目标即公共利益的“公共性”等四个方面。（注：关于公共管理的公共性问题，请参阅作者在《中国行政管理》，2002年第6期的文章。）
公共管理的公共性特征，表明它与政治因素的影响不可分割。何谓政治？这是一个复杂的问题，历史上不同时期、不同理论派别看法相差很大，但在政治与管理之间的联系上，一些观点具有相似性。（注：谢庆奎：《政治改革与政府创新》，第127-133页，中信出版社，2003年版。）马克思主义历来反对把社会整体割裂而单独对政治或经济进行武断地定义，在他们看来，“政治因素”是一个长期存在的组成部分，进入一切社会关系，并且，政治有其核心问题即国家权力。马克思主义对政治与管理也进行了精辟论述，在阶级社会里，政治与管理有密切关系，就政治的内容而言，政治就是管理。美国政治学者庞顿和吉尔认为，“政治活动可以被认为是与对人的集体生活的管理联系在一起的。”（注：转引自王浦劬：《政治学基础》，第5页，北京大学出版社，1995年版。）英国学者麦肯齐也说，在英国，通用的政治定义是奥克肖特的定义，即政治是‘参与一个社会的全面的管理的过程’。”（注：转引自王浦劬：《政治学基础》，第5页，北京大学出版社，1995年版。）孙中山对政治也有独到的见解，他认为，“政治两个字的意思，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。有管理众人之事的权力，便是政权。”（注：《孙中山选集》，第692-693页，人民出版社，1981年版。）因此，就政治本身的含义来说，它与管理密不可分，政治过程与管理过程有时是同步的，只是在未来没有政治的社会，管理还将继续存在罢了。
再从历史发展的基本脉络看，众所周知，政治与行政的关系问题一直是公共行政理论的重要内容之一。公共行政学从政治学中分离出来成为独立的新范式，并不等于就是主张政治与行政分离，也并不等于否定公共行政活动是一种意志活动，而是要使公共行政从过去更多地强调“特殊集团”的意志转到更多地强调社会公众的意志。19世纪末，在《行政之研究》中，威尔逊呼吁，美国应该力求通过一门新的科学来使它的共和、民主宪政臻于完善。（注：伍德罗·威尔逊：《行政学研究》，载《国外公共行政理论精选》，第5页，彭和平编译，中央党校出版社，1997年版。）而韦伯同样认为，官僚体制化和民主化一般具有更加政治的性质。20世纪60年代，沃尔多指出，公共行政说到底还是“公共”的行政，其过程必须具备公共性。达尔也认为，公共行政研究不能无视价值规范和道德观问题，科学无法在事实与价值之间架设沟通的桥梁。以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论(New Public Administration)，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平(social equity)，主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模型，强调公共行政的顾客导向，将顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标。20世纪90年代，对公共管理“公共性”的关注表现为对公共管理基本理论问题的兴趣和重视。关于公共管理和公共管理学的性质、公共管理的目标和评价准则、什么是好的生活和好的社会、谁应当管理和如何管理、合理的管理准则、公共管理的范围、公共管理者应当以仆人还是企业家的态度来从事管理以及一般公共哲学的建立等问题讨论越来越多，特别需要建构公共管理学自己哲学层面上的一般理论。（注：蔡立辉：“公共管理范式：反思与批判”，载《政治学研究》，2002年第3期。）从上面的分析看，如果不能全面地把握公共管理理论内涵与实践模式，而一味地奉行“拿来主义”，不对一般公共管理学的理论建构有所参与或贡献的话，公共管理的范式危机在所难免。更可怕的是，用此理论指导我们的公共管理实践，无疑是有害无益的。
因此，现代公共管理既要讲管理和效率，也要讲政治，这是我们建立在上述分析基础上的基本论断。事实上，在政治与行政管理“二分法”的缺陷已经显露，大量的文献也已经证明政策制定和政策执行不可分割的情况下，现代公共管理与政治在其本质上已经是密不可分。比如，国外一些学者认为，公共管理是与传统公共行政不同的自下而上的“政治管理”，并将这种政治管理看作公共组织管理中一个极为重要的构成部分。在这种管理中，公共管理者就像院外游说者那样，会与政治家或公共政策决策者进行博弈，通过影响政策过程和内容而获得公共组织有效运作的基本资源，包括公共权力、人力资源、货币和其他物品，在此基础上创造公共价值。（注：马骏、叶娟丽：《西方行政学理论前沿》，第172页，中国社会科学出版社，2004年版。）就我国而言，公共管理不是单纯生产过程，而更应该是管理的过程，甚至是规制与调节的过程。面对一系列政治与社会问题，如贫富差距、失业、地区差别、政府不作为等，公共部门的管理更需要一种伦理的价值的力量而不是经济力量。如果公共管理不解决在经济效率提高的情况下公众生活水准下降的现实问题，那么它就不是真正意义上的为实现公共利益而进行的管理活动。从这个角度说，公共管理要讲“公共性”或“政治性”，这既是理论本身的要求，又是实践发展的必然。因为历来国家、政府都是具有鲜明的阶级性、政治性的，即使是一般社会组织，也带有或多或少的政治特征。
三、公共管理的政治学分析
为了进一步说明政治与公共管理之间紧密的联系，接下来我们以政治学基本概念范畴为分析视角来对公共管理进行全方位剖析。
（一）关于公共管理主体的政治学分析。现代公共管理具有多元化的管理主体，政党、国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体（这里的国家、政府与社会都是从狭义的意义上说的，而我国则把政党视为政治与社会公共事务管理的重要力量）。有的学者认为：“公共管理的主体包括6类，即国家机关、执政党、政治团体、法律或政府授权管理公共事务的公共部门、自治组织和民间组织”。（注：王惠岩：“公共管理基本问题初探”，载《国家行政学院学报》，2002年第6期。）作为公共管理主体，这些组织具有不同于其它私域组织的根本特征，追根溯源，它们与政治因素相关，主要表现在：1.组织的代表性。私域组织虽然在一定条件下也可以成为某些群体的利益代言人，但却不能成为公共意志的代表者。国家、政府及社会公共组织则不同。从起源上看，政党、国家、政府都是一定阶级的代表，维护一定阶级的根本利益。在现代社会，政党、国家、政府也都力求成为最大多数人利益的代言人，在构成上尽可能吸纳一切可以吸纳的人或组织参加其中。2.行为的公务性。公共管理主体之所以是公共机构，主要在于其机构（组织）都是围绕着一定的公共事务而开展活动的。不管是政党、国家机关及其工作人员还是社会公共组织及其成员，都是在行使一定的公共权力，从事一定的公务活动，而不是私人事务。并且，这种公务活动是有强烈的意识形态取向的，是与政治制度、政府结构、社会公益及规范管理相联系的。所以，“与私人管理不同，公共管理过程更多的是一种政治过程，因而公共管理的公共性或政治性的特征十分显著。”（注：陈振明：《公共管理学》，第41页，中国人民大学出版社，1999年版。）3.宗旨的公益性。公共管理组织及其代表的行为目标或宗旨必须具有公益性本质，公共性组织依靠特殊的公共权力和组织制度规定，把实现公众依靠个人无法实现的利益作为自身存在的价值体现。西方社会契约论认为，国家是个人出让主权并订立契约的产物，是保障个人无法实现利益的主权者代表。现代政府也被当作维护社会公正、效率，弥补市场不足，实现公共利益的制度性工具。4.权力的法定性。不仅国家、政府机构和其他社会公共组织的产生、设立与废止及其活动都是法定的，具有合法性，而且他们的行为和结果都必须合法，相应地要承担一定责任。法律，就其实质而言，是公众意志的表达。而法律所保障的权力，在本质上同样是公共权力。公共管理主体只有依法行使权力，才真正具备合理性。
由此看来，历来政党、国家、政府都是具有鲜明的阶级性、政治性的，即使是一些一般社会组织，也带有或多或少的政治特征。如果公共管理不讲政治，背离公共性，也就丧失了自身的本质特征，流入一般的管理理论之中，不再成为公共管理。在实践中，更大的危害表现在于：由于不讲公共性，不科学区分不同国度公共性的相异性，在共同管理的抽象思维中，简单地照搬照抄，在改革中片面强调市场化与管理主义，使得公共部门一贯秉承的公平、正义、责任意识等道德伦理观念和必要的规制限定作用大为削弱，导致政府公共部门本应具备的公共性、规范性的价值观丧失，其结果只能是误导而非引导。为此，在大胆引用新的公共管理理论和方法的同时，重建其规范性价值观，提醒不要忘掉公共性是十分必要的。
（二）关于公共管理的客体或对象的政治学分析。公共管理的客体或对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，在对公共事务有效管理时，它必须以实现公共利益为核心。一般认为，公共管理研究通常有两种截然不同的立场：管理者的立场和公众的立场。站在管理者的立场上，公共管理研究主要关注作为公共利益代表者和维护者的公共部门，如何才能对公共事务进行有效的管理。站在公众的立场上，公共管理研究主要关注“公民怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”。（注：Howard Frant:Useful to whom？Public Management,Social Science and the Standpoint Problem,International Public Management Journal,Volume 2,1999,p.324.）显然，这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题：前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点；后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现，前一种主张所说的公共利益多半是抽象的，而后一种主张则意指现实的公共利益，它与公众利益密切相关。
公共事务的公共性同时也在于它以实现公共利益为宗旨。“一切社会团体均以善业为目的。”（注：亚里士多德：《政治学》，第3页，商务印书馆，1965年版。）这里的善业就是一种公共利益。公共利益是一定范围内特定多数人的共同利益，它产生于社会又独立于社会。在非阶级社会中，公共利益与全体成员的利益是一致的，而在阶级社会中，公共利益因阶级分化而分化，公共权力维护的是统治集团的公共利益。尽管如此，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会职能为基础的。尽管公共利益在起源上可以是大众与私人利益的结合，但本质上公共利益不是私人利益的简单相加。作为公共管理主体所追求的目标——公共利益，是公共管理主体从社会性本位出发所进行公共选择的结果，并且通过一定的法律规范制度安排体现出来。不这样做，公共利益就难以保障。亚里士多德曾说过，“许多人共有的东西总是被关心最少的，因为所有人对自己东西的关心都大于其他人共同拥有的东西。”（注：亚里士多德：《政治学》，第48页，商务印书馆，1965年版。）相对于私人利益来说，公共利益更容易受到侵害，实现起来也更加困难。所以，在对公共事务的管理中，公共管理主体往往把实现公共利益作为自身的责任。特别是现代社会，公众对公共管理的质量更为关心，要求管理者从公众需求入手，以社会公众的喜好为导向，为社会提供高质量的服务。正如文森特·奥斯特罗姆所说，如果美国公共行政的实践者要为民主社会的活力做出贡献，他们就必须准备增进和服务于单个人的利益，正是后者构成了他们实质性的公共性。（注：文莱特·奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》，第32页，上海三联书店，1999年版。）
（三）关于公共管理基本手段的政治学分析。公共权力与公共财政是现代公共管理的两大基础，也是实现管理目标的两种基本手段。公共权力是公共管理最基础性的手段，并且体现了公共管理区别于其他管理活动的本质特征。简单地说，公共权力就是用来处理公共事务的权力。但在公共权力起源上，一种观点认为，公共权力是社会中的强者为维护自己的利益而通过法律的形式制订并规范的状态，权力是强权的合法化；另一种通行的观点是，公共权力是公众共同意志契约化的产物，本质上它体现了“公意”。应该说，两者都存在不科学的一面。恩格斯通过分析国家的产生揭示了公共权力的本质，即一种统治工具但不得不在一定程度上为公众利益服务的统治力量。恩格斯分析到，在社会成员之间的利益差别和冲突普遍的情况下，没有以社会名义管理社会的力量就无法维持社会的正常运转。这种维持是一种强制力量，从而权力一产生就具有强制性。另一方面，从公共权力的产生看，它应当具有公共性，能够代表公众意愿进行公共事务的管理，从而实现公共利益。公共权力一产生，它便有了相对独立性，行使公共权力的主体便有可能具有一种凌驾于整个社会的特殊地位，从而掌握权力的一方的特殊利益以渗透方式存在于公共权力之中。实际上，在资产阶级社会中，统治阶级掌握着公共权力，国家成为阶级利益的代言人，公众要实现最大化的共同利益，必须使公共权力合法化。当然，掌握权力的阶级也想方设法增加其合法性以维护其统治。正是在这种斗争中，产生了近代以来的民主政府。对于我国而言，人民是国家权力的真正主人，公共权力机关是代表人民行使合法权力的机构，公共权力是人民自己或通过他们的代言人管理国家事务、社会事务和机构自身事务的根本手段和保障。
在政治学领域，公共权力的重要作用体现在维护社会秩序上，这使公共权力成为政治学研究的核心。在公共管理领域，公共权力同样是公共事务管理所不可缺少的条件。在上文的分析中，公共事务大部分不能通过市场主体完成提供，公共物品和服务也是与市场精神背道而驰的，若没有公共权力的作用，很难保障公共利益实现。由此，公共权力是实现公共管理活动的基础性力量。
现代公共管理的另一重要基础是公共财政。因为从公共政策角度来看，公共预算和支出实际上是一种政府制订与实施公共政策的过程；从组织管理绩效的角度来看，公共财政则是控制成本、衡量绩效的主要依据；从公众利益角度来看，公共财政就是促使社会财富的分配趋于合理，实现社会公平的重要途径；从公共事务管理的角度来看，公共财政既是公共问题解决的前提，又是公共事务管理的结果。
何谓公共财政？所谓公共财政，是指各级政府的财政资金（包括税和费）取之于民，用之于民，收支的各个环节都接受人民监督，公正而且透明。人民主要通过其选举产生的代议机构监督政府财政，在中国，这个机构就是各级人民代表大会。从本质上说，公共财政是人民财政而不是政府财政。所谓人民财政，就是各级政府从年度预算编制、执行过程中的预算调整、年终财政超收部分的资金安排、次年初的决算认可，每个环节都要公开透明，接受人民监督。
因此，公共财政不等同于政府财政。过去所说的政府财政只是政府管理的一个内部要素，而现代公共财政则是开放式的眼界向外的公共部门收支体系。由于公共管理活动的广泛性，它需要大量的资金支持，而传统意义上的政府财政很难或不应该支撑起公共管理的任务，这就需要引入公共财政的概念。关于财政的本质，有两种解释，马克思主义从国家本质出发来界定财政，认为财政是国家公共权力使用的表现；西方市场经济国家则认为财政是实现公共利益的手段。两种解释并无根本冲突，只是界定角度差异而已。然而，在实践中，我们却始终把二者对立起来，导致真正的公共财政体系难以建立。实行社会主义市场经济后，与市场经济相一致的公共财政体系逐渐为我们所认同。由于把公共财政定位为实现公共利益的基本手段，才有可能真正建立以效率、效能、效益为宗旨的新型政府。因此，未来改革所要建立的效益型政府，其公共财政不仅要在资源配置、收入分配、经济稳定和增长等三个方面发挥职能作用，还必须保证这种活动的廉价性，即以最少的投入获得最大的产出。
（四）关于公共管理过程的政治学分析。对公共管理过程的研究实际上把公共管理置于现实活动的环境背景下进行实证性分析，这被越来越多的学者和研究人员所青睐。由于政府在公共管理活动中的主导地位，人们往往用政府管理过程替代公共管理过程。但我国有的学者认为，若政府过程是泛指包括政党、立法、行政与司法机关在内的大政府的行为活动，则政府过程实际上就是政治过程。（注：朱光磊：《中国政府过程》，第19页，天津人民出版社，2002年版。）他指出，过程的政治与过程的政府，必然在所反映的可观察对象上是对等的，只是强调的侧重点不同而已。在现代，不论是政治过程，还是政府过程，其所涵盖的对象都是政府、军队、政党和其他正式的或非正式的社会团体的活动，以及它们的相互关系，它们的活动，它们的作用都是围绕着政权进行的。它们所采用的方法也是一样的，即都是行为主义的、实证的研究方法和吸收某些社会科学、自然科学的方法。因此，所谓政治过程一般是以政府活动为主要的、核心的内容。而所谓政府过程，也必然是以整个社会政治生活为基本活动领域。也就是说，政治过程侧重强调政府活动的广泛的政治生活背景，政府过程则侧重强调政府活动在政治生活中的重要地位与作用。
实践中的公共管理过程并不是截然独立的社会生活环节，在阶级社会里，政治则是一切社会生活环境的影响者。仅以公共管理的决策行为而言，更多时候，政府的公共决策都是政治性决策的二次决策，是对政治性决策的诠释。而且，在我国，包括政党、立法及其它政治性团体对政府公共决策的影响非常大，不考虑这种影响因素，单纯从管理角度去研究，就有可能发生偏差，并且事实上也解释不了现实中的许多问题。
（五）关于公共管理职能的政治学分析。马克思主义对于国家的基本职能即政治统治与社会管理职能之间的关系有十分精辟的论述，恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”（注：《马克思恩格斯选集》，第3卷，第219页，人民出版社，1972年版。）就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性、统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。
在公共管理职能体系内部，无论是计划、决策、执行、监督、控制还是组织、协调与指挥职能，都可以发现政治因素在其中起作用。例如，中国共产党作为执政党，在公共决策过程中主要起政治导向作用，规定公共决策的基本价值，确保各项公共政策体现人员意志和利益。在宏观方面，中国共产党主要负责国家基本路线、方针和政策的制定，并通过法律形式把党的意志上升为国家意志；在微观方面，各级党委则通过常务委员会形式实现对重大决策的控制。再如，我国宪法赋予人大在重大决策问题上的提议权、监督权及制定相关法律权等，都从宏观上影响着具体的管理决策活动。而且，人民代表大会制度也是对公共管理活动实施有效监督的良好制度，在保证公共权力在公共管理中是否被滥用，或者公共管理是否实现了公共利益等方面作用巨大。
从我国的政治体制看，国家的一切权力属于人民，但在具体实现形式上采用代议制、委托制，以间接民主的方式体现人民当家作主的权力所有者地位。然而由于代议制、委托制造成了权力的所有者与行使者相分离，从而公共权力所有者不能很好地制约公共权力使用者，形成某种政治失控，危及公众利益。表现为权力滥用，以权谋私等不法行为。为此，加强包括立法、司法机关在内的监督，是确保公共管理正常进行的重要举措。
四、建构中国特色的公共管理理论与学科体系
公共管理不讲政治，背离公共性，也就丧失了自己的本质特征，流入一般的管理理论之中。更大的危害表现在实践中，由于不分国情的照搬照抄，在改革中片面强调市场化与管理主义，使得公共部门一贯秉承的公平、正义、责任意识等道德伦理观念和必要的规制限定作用大为削弱，政府公共部门本应具备的公共性、规范性的价值观丧失。其结果只能是误导而非引导。特别是在当前，社会领域内公平、公正问题日益凸显，政府公共部门更应该秉承为民众服务的价值观，把实现人民利益作为自身的行为准则。为此，我们也主张，在大胆引用新的公共管理理论、方法与观点的同时，还必须紧密结合中国国情，建构中国特色的公共管理新的理论体系与实践模式。
（一）强化对执政党和立法机关在公共管理中重要作用的研究。公共管理研究以管理为基础，旨在运用科学的方式促进管理绩效，这是国内外的一贯做法，但由于执政党即中国共产党在我国政治体制中的重要地位，以及她对于国家政治、经济、社会生活的重大影响，公共管理研究必须强调党的领导与决定作用。在我国，中国共产党不仅是各种决策的指导者与制定者，而且通过组织程序，在各级部门中发挥影响作用，有时甚至是决定作用，例如各级党政领导者都是公共管理的直接负责人。人民代表大会是我国的立法机关，是人民利益与人民权力的体现，公共管理若以公共利益为宗旨，就必须把立法机关纳入重要的研究视野。人大在我国政治与管理活动中的作用主要是决策与监督，例如各级立法机关一般通过质询、询问、国政调查、提出不信任案、行使审批或批准权等形式对行政机关的各种活动进行监督。因此，我国的公共管理理论建构，决不能仿效西方国家的政治中立等做法，而应坚定地把政党的领导与立法机关的监督列为公共管理研究的重要内容。
（二）政治文明是公共管理制度建设与创新的基本方向。公共管理的发展一方面要追求技术与管理方法的进步与成熟，另一方面要在制度创新的基础上完善公共管理一系列制度化措施，对于一门科学而言，后者更重要，并且也更加符合中国的实际需要。党的十六大提出建设社会主义政治文明的目标，无疑是对包括公共管理学在内的社会科学今后的发展方向的精确定位。人类要发展，就不能没有物质财富的积累，物质文明的进步；人类要进一步发展，必须满足精神文化的高层次需求，追求精神财富与文明就是应然之举；而最终一切事物的进步总是在最高层面上表现为制度文明、伦理与意识形态的先进性，因此政治文明就是人类活动（当然包括管理）的最高实现标准。当前，公共事务管理过程中，许多问题表面上是出现在具体的管理与执行环节，但根源却是制度建设不足，相应的法规与制度没有完善，即使短期解决问题，类似问题还会出现。例如公务员活动的低效率与随意性强等，追根溯源与人事制度和管理体制有关。所以，公共管理要向前发展，就要坚定地把自己定位于追求制度层面的文明之上，在当前，这种制度层面的文明就是政治文明。
（三）把人民利益当作检验公共管理成败得失的根本依据。正如前面论述的那样，公共利益是公共管理的最终目的，也是一切公共管理活动的出发点。但是，现实中许多人对公共利益存在误解，认为它是虚幻的，只是作为一种象征存在。诚然，对于公共利益的认识，按照亚里士多德的说法，凡是公共的，都是无人关心的，因而公共利益很难保证最终实现。而我国是人民当家作主的社会主义社会，人民利益就是公共利益，而维护人民的基本权益就成为公共管理的基本职责。以胡锦涛总书记为首的新一届领导集体，提出“立党为公、执政为民”的施政方略，并要求各级政府牢记“群众利益无小事”的观念，都是对公共管理在维护人民利益，实现群众意愿方面的明确要求，也是今后公共管理能否取得实效的检验标准。公共管理不是公共部门自身的管理，更不是公共部门自身利益的博弈工具，中国特色的公共管理必须使自己的眼界向外，更多地关注人民的需求，把实现群众利益作为一切管理活动的出发点，并以此为标准检查管理效果。
（四）将政治学，领导学整合到公共管理学科体系建设之中。鉴于政治与公共管理不可分割的天然联系，公共管理学科体系中就不能没有政治学、领导学等重要成分。笔者始终认为，政治学是公共管理研究不竭的理论源泉，现代公共管理也只能在古老的政治与行政关系系统中才能保持生命力与独特性。另外，笔者主张建立公共领导学，并把它作为高层次公共管理的重要内容，这也是对健全中国特色的公共管理学科体系的补充。基于此，近年来，为了全面而有效地推进政治与公共管理学科建设，一些高校就坚持以公共管理学为主体，以政治学为主导，注重整合政治、经济、社会、管理、法律、卫生、教育等各学科资源，组织多元化研究队伍，以求建立相对完善的公共管理学科体系，初步形成系统的公共管理基础理论研究框架。我们期望，通过不懈的努力，共同为国内公共管理领域欣欣向荣的研究态势增添一份力量。
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