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中图分类号：DF438 文献标识码：A 文章编号：1008-4525(2006)04-043-10
一、我国农村金融现阶段存在的问题
改革开放20年来，我国农村金融体制历经变革，组织体系不断完善、服务范围逐步扩大，为促进我国农业和农村经济发展做出了重要贡献。特别是近几年来，农村金融业务发展迅速，农村金融机构实力不断增强，对推动农业发展、增加农民收入发挥了重要作用；同时随着改革的深入，我国的农村金融体制也逐渐暴露出了一些弊端，特别是农民贷款难问题对农村经济发展甚至整个国民经济发展已经构成了瓶颈约束。
农村金融的问题主要来自以下几方面：(1)农村金融市场都存在的障碍和缺陷，(2)农村金融市场的系统性缺陷，(3)农村金融体制缺陷，(4)农村金融机构功能性缺陷，(5)金融机构城市导向型的取向，(5)糟糕的干预政策。
（一）金融融资的障碍
有各种形式的障碍不利于金融市场，特别是农村金融市场的有效运行。这些障碍都对农村金融市场的有效性产生了直接的影响。大多数障碍都与金融合同约定许诺的特点有关。例如，银行会向客户贷款，而客户就要保证在一定期限内归还借款开支付利息。正是因为金融合同这种许诺约定的特点和时间因素，金融中介和它们的客户就都需要足够的信息来判断交易的风险，需要一个稳定的经济和政治环境以不断延长合同的期限，必须能够对预期的风险自主定价以及当合同条款无法履行时能够采取补救措施。但上述条件很难得到满足，主要原因包括：
(1)宏观经济环境不合理的宏观经济政策会对金融市场的运行产生不良影响，负面的外部冲击会使情况更加恶化。
(2)部门政策政府的价格控制，贸易政策和公共投资倾向都会通过金融中介对资源配置造成扭曲。
(3)金融市场的限制金融市场缺乏弹性，信息不完全以及在某些情况下金融交易的社会障碍都不利于资源的最优配置。
(4)法律和监管的限制在权利实施过程中出现问题会增加不确定性并会减少贷款方从金融交易中得到的预期收入，这样就会增加交易成本，减少信贷和存款的供给。
考虑到广泛存在的、扭曲的部门政策和农村市场的特点，上述问题对于农村的金融交易会产生更为严重的不利影响。②
（二）农村金融市场的系统性缺陷
一般而言，农村人口要比城市人口贫困。他们通常从事农业生产或与农业相关的活动，他们居住的地方人口密度也比较低。考虑到这些情况，再加上农村落后的基础设施以及缺少与城市市场的融合，使得许多国家的农村居民生活在相对孤立之中。上述特征都与农村金融融资出现的以下问题有关：
(1)人口密度低，平均贷款额小，家庭储蓄少，这些都增加了交易成本。
(2)农村客户常常缺少商业银行所要求的传统形式的抵押品。
(3)交通／信息条件差，以及缺少和其他市场的融合，导致市场高度分割，这就产生了信息障碍，限制了风险的分散。
(4)农业生产周期的季节性特征，农产品价格高度相关性以及收入的波动都加大了农村融资的风险。
所有这些问题都使得农村社区，特别是其中的贫困人口无法得到正规金融部门的充足服务。其结果，相对于城市家庭而言，农村家庭常常得不到足够的信贷，储蓄和保险服务。产生这些问题的原因是相互关联的，同时由于民间借贷活动的频繁发生，个别人尝到了甜头，逐步从单纯的借款活动中分离出来，非法吸收存款，高利率发放贷款，办起了非法“地下钱庄”，从而扰乱了金融秩序。农村地下金融没有合法地位，只能在体制外畸形生长，很难满足农村资金的需要，而且地下信用没有法律保障，仍然是采用口头约定的简单形式，粗陋的形式与较高的利率，既制约了资金需求，也成为众多法律纠纷的根源。而且地下金融没有纳入人民银行的监管范围，国家无法掌握其规模和问题，潜伏着较大的金融风险。首先民间借贷游离于国家政策法规之外，缺乏制度保障，存在很强的制度风险。其次，民间金融大部分都是乡村邻里、亲朋好友等社会小团体的基础上建立起来的，其信用域极其有限，资金规模往往较小，抵御市场风险的能力较差。此外，民间金融还存在组织结构松散，管理方式落后等问题，总体上说民间金融具有很强的风险因素。以合会为例，随着其会员数目的增加和相互之间了解的程度的减少，盈利性功能逐渐突出，安全性就不断地下降。一般情况下，风险并不为外人所知，只有当出现倒会时，风险才以放大形式曝光。当然，合会风险是局部性的，很难成为全局性的系统风险。但社会各界对其关注备至。比如，最新的合会倒会案例是福建省福安标会大规模倒会事件，倒会始于2004年5月16日，估计涉案金额9亿元。此前，福安标会资金通过“会抬会”、“会套会”的形式被那些会首集中，大量流入当地赌场，利率不断标高，资金流动不断加快，新会的会期不断缩短，一些会首、会员由于不能及时支付会钱，导致标会的资金链发生断裂，从而引发崩盘。福安标会倒会案涉案人员在2004年12月14日被判刑，既涉及“集资诈骗”，又涉及“非法吸取公众存款罪”。③
（三）农村金融体制缺陷
农村经济的发展需要农村金融强有力的支持，而农村金融在资金短缺的背后，隐藏的是金融体制方面的缺陷。农业发展银行作为政策性银行，其职能没有充分发挥，空有“发展银行”之名，缺乏“发展银行”之功能；农业银行作为商业性银行，在背负长期形成的不良资产包袱的同时，也身不由己地承担着支农的任务；农村信用社作为合作性金融机构，体制不顺，产权虚置，定位模糊，管理机制僵化，财政金融政策支持力度较弱，有“合作”之名，无“合作”之实。此外，农村里合法存在的金融服务还有邮政储蓄，但是只存不贷，因而不能给农村提供劳动力转移、结构调整所急需的资金支持。
当前的情形是，在四大国有商业银行退出县及县以下地区，上收贷款审批权限、削减和撤并营业网点和机构之后，农信社就成了农村金融市场的最后一个堡垒，不堪重负的农村信用社继续承担农业的系统性风险和改革的社会成本。但农村信用合作社问题很多，呆坏账的比率比四大国有商业银行高得多，基本无法满足农村经济活动对金融服务的需求。即使四大国有商业银行存在于农村，由于其本身在小额贷款上的信息和成本上的先天劣势，也难以给小额的金融服务需求者提供服务。
由于农村金融体制问题长期得不到很好的解决，加之内部运作机制的不完善和外部政策环境又缺乏支持，使农村金融风险日益暴露。
（四）农村金融功能性缺陷
功能性缺陷的表现较多，主要体现有四：
第一，现有农村金融机构组织的功能不健全。
(1)农村政策金融功能不全，农业发展银行难以承担中国政策性金融的重任。农业发展银行不但资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”不能实现。业务范围狭窄，功能退化，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，退化成“粮食银行”。
(2)国有商业金融在农村金融领域内的功能弱化。1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。并且，国有商业银行现存的县及县以下机构，贷款权较小，仅发挥吸储功能，每年以吸储上存方式从农村流出的资金估计达3000亿元。近年来，农业银行基层营业部门对农户的新增放款额和贷款户数已远低于农村信用社，放款对象集中于有担保、有抵押的个体工商户，业务的重心放在清收陈欠贷款，农业银行整体业务拓展对象已开始有组织地向城镇转移。
(3)农村信用社不能完全适应农村经济发展的需要。经过多年改革以后，农村信用社的问题仍然较突出：一是在政府隐形担保下运作，二是治理结构不完善，民主管理流于形式，社员代表大会，理事会和监事会制度形同虚设；三是出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中“商业化”倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户或个体经营户、农村小型企业常常难以得到贷款。农村信用社这种“商业化”倾向本身不是问题，而是属于金融机构本身的一项选择。但问题是农村金融机构在政府的金融压制政策下日显单一化和垄断化，而且政府一厢情愿地把服务“三农”的任务强加给这样一种事实上已经商业化的准垄断性农村金融机构。农村信用社通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式引起的农村资金流失，估计每年在1000亿元以上。例如2002年底与2002年第一季度末比较，农村信用社存款准备金和对中央政府的债权就分别增加768.79亿元、238.99亿元，仅此两项之和就已经超过1000亿元了。
第二，农村金融机构可持续发展能力较弱。不良资产严重，根据银监会于2003年12月公布的数字，农村信用社不良贷款率为30%，不良贷款总额达5000多亿元。农业发展银行的不良贷款在3000亿元以上。
第三，风险分散与转移机制缺乏。
(1)农业保险发展严重滞后，农户和农村企业经营风险缺乏分散和转移的机制，不适应农业战略性结构调整的需要。中国农业每年约有5亿亩农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。而中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径：民政主管的灾害救济，中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制，二是不适应农村经济市场化程度日益深化后的要求，三是不利于培育农户参与保险的积极性的培育，一定程度上限制了农业保险的发展。
虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但全国农业保险费收入占财产险保费收入总额的比重由1992年的3.6%下降到近年的1%左右。因农业保险的高赔付率，商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，农业保险的承保率不足5%。中国人民保险公司2002年的统计资料显示，农业保险收入仅占该公司保费总收入的0.6%，远远不能满足农村经济发展和农业产业化发展的需要。据中国人民保险公司贵州省分公司的资料显示，1994年，该公司农业保险保费收入从1993年的1855万元猛降到369.8万元，到2001年降到38万元。与当年全省约20亿元的保费收入相比，占比仅为0.19%。
(2)金融机构放款的风险分散和转移机制缺乏，正式金融机构对抵押品的选择过于单一，各地担保机构数量少，形式单一，资金实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。目前，农户和农村中小型企业融资难的一个重要原因在于农户和农村企业有效的抵押资产较少、较为单一，贷款担保难以落实。当前抵押资产一般只限土地和房产和部分设备。各地的担保公司大多由地方政府出资建立，其运作理念是为了分散信贷的金融风险，从而扩大信贷机构的信贷供给，但是没有监管的担保公司的实际运作本身可能导致金融风险：一旦被担保企业无法如期还贷，担保公司很难说有足够储备资金向银行支付。
(3)存款户存款的风险分散和转移机制缺乏。没有建立存款保险保障制度。
第四，农村资金流失严重。一是政府主导的金融机构存差越来越大，从农村抽走资金；二是邮政储蓄从农村抽走资金。国有商业银行收缩在农村领域的战线以后，农村金融资源已主要向邮政储蓄和农村信用社集中。2002年底，邮政有31704个营业网点吸收储蓄，农村网点达20242个，且邮政储蓄规模发展较快。年增额从1998年的557亿元增长到2002年的1465亿元。2002年底余额已达7363亿元，其中65%来自县及县以下地区，乡镇及其所辖地区农村占34.11%。邮政储蓄，不发放贷款，资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村，虽然中国人民银行以部分转贷农业发展银行和对农村金融机构再贷款方式将部分资金又返还给了农村领域，但很有限。同时，由于邮政储蓄转存利率长期过高，计息方式不合理，邮政储蓄的资金价格与金融同业相比，有较大的级差，邮政储蓄竞争优势明显大于农村信用社，有利于邮政储蓄从农村领域吸收资金。
第五，农村民间金融容易产生经济纠纷。农村民间金融往往有两种主要的形式：一是口头约定型。这种情况大都是在亲戚朋友、同乡、同事、邻居等熟人中进行，他们完全靠个人的感情及信用行事，无任何手续。二是简单履约型。这种借贷形式较为常见，双方只是简单履行一下手续，大都是仅凭一张借条或一个中间证明人即认可借贷行为。贷款期限或长或短，借款利率或高或低，凭双方关系的深浅而定。民间借贷的债权人或者是碍于情面，不好意思获取必要的证明手续或者是以获得高额利息为目的，缺乏对借款对象的审查和对借款用途的有效监督。而借款人由于急需用钱，不论利率高低，自己承受能力如何，只管把钱弄到手。结果往往是债权人不能按期收回资金或根本无法收回，债务人不能按时归还借款，从而引发债权、债务纠纷。④
（五）农村金融组织治理结构性缺陷
近两年来县信用联社陆续建立了理事会、监事会和社员代表大会三权分立的法人治理结构形式。按照理想的设计方案，理事会负责重大事务的决策并对主任提出经营目标，监事会负责对经营行为和过程的监督，社员代表大会负责理事会和监事会的选举，理事会和监事会对社员代表大会负责。基层信用社则主要通过鼓励工商户、专业户和其他农户入股来改善产权结构，明晰产权。并明确规定信用社由谁投资、由谁管理、出了风险由谁承担责任，形成“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制。但从实际的执行情况看，仍未打破原有的行政管理模式。
（六）农村民间金融制度内部组织不稳定
农村民间金融制度安排依靠农村社会关系网络，这种网络具有区域性，当制度参与者超过一定区域时，信息不对称问题就不可避免了，拥有信息多的一方可能损害拥有信息少的一方。即使制度参与者之间的信息不对称问题不严重，也存在潜在风险。一般而言，社会关系网络的约束成本是稳定的，但金融收益是不固定的。当金融交易额较小时，金融交易者违约可能性较小，当金融交易额超过一定临界点时，违约的收益大大超过固定的约束成本。目前特别在信用社问题上，县联社对基层社在人事、经营、管理等方面拥有绝对的控制权，乡镇信用社已经丧失了独立的法人地位。
(1)信用社主任的任职主要由县联社决定，造成信用社的经营只对上负责，完全背离合作制的原则。县联社理事长决定基层信用社主任的任职。尽管信用社主任的资历较丰富，但文化程度不容乐观。尽管从最终学历看，大多数信用社主任具有大专或中专学历，但值得注意的是，这些学历并不是第一学历，基本上是通过工作以后的进修或函授获得，其中大部分属于系统内部承认的学历。
(2)信用社主任的人事调整权和管理权非常有限，不能决定社内职工的聘用、解雇、调任，工作岗位、工资奖金的发放，这些均由联社决定。只要人员进入信用社系统，除非涉嫌严重的经济案件，否则即使不努力工作也不会被辞退。
（七）民间金融目前还难以得到法律的保护
虽然民间金融在我国古代就已经存在，但建国以来政府对其活动经历了由禁止、打击，到默认而不提倡的过程。即使在改革开放以来，其一直作为地下经济的一种一直以灰色状态生存。目前虽已引起重视，但由于缺乏法律保障，民间借贷市场还处于半地下状态。经济金融界正在讨论如何引导、规范和发展民间金融。⑤
二、农村民间金融的主要运行形式
我国农村民间金融的主要表现形式为资金供求者之间直接完成或通过民间金融中介机构间接完成的债权融资。主要运行形式有：
1.农村信用社。一般官方界定农村信用社为合作金融组织。从信用社资产负债表中所有者权益上看，所有者权益里没有国家，实收资本均由合作社社员股金、企业股金构成，由此看来信用社产权是明晰的，属于人股的社员、企业共同所有，从这个意义上讲，信用社应属于民间金融。现实中，信用社有的属于国有金融（仍由国家控制），有的属于民间金融（实际被民间接管），有的介于二者之间。农村信用社目前在农村金融实践中的基础地位和主力军作用是无庸置疑的。至于它是否能真正转变为符合国际通行的合作金融原则的机构，一段时期以来，一直争论很大。长期来我国农村信用社自成立之初就一直向集体所有、向国有靠拢，“官办”的意识和表现非常强烈，为股东负责，其合作金融的“自愿、互助，互利、民主和低盈利性”的资金和金融服务的性质体现不多。合作社社员不仅享受不到贷款的优先权和优惠权、以及股金分红权，反而还要接受比基准利率高得多的贷款，社员大会、董事会、监事会等民主管理制度根本起不到应有的作用，干部是任命制而非选举制。因此失去了农村的信任和支持。
2.农村合作基金。农村合作基金最早是一种新型社会保障组织，后演变为农村合作基金会。农村合作基金会是合作制集体经济组织，1983年一些乡村为有效地管理、用活和清理整顿集体积累资金，将集体资金由村或乡管理并有偿使用而设立基金会；1984-1986年处于萌发阶段；1987-1991年处于改革试验阶段，逐步得到政府和有关部门的鼓励和支持；1992以来，开始处于推广和稳步发展阶段，在1995年前，在当地农业行政主管部门的批准下，全国农村相继建立了农村合作基金会，有区级的、乡镇的、村级的。基金会筹集资金渠道主要有：(1)集体积累资金，即向农民收缴的各项统筹提留资金。如水利费、土地使用费、公路养路费、五保户军烈属、民兵训练费、文教卫生科技服务费等。(2)农业发展资金：上级拨付或捐赠的支农建设资金。(3)农户入股资金。(4)代管资金：财政拨给乡（镇）事业单位的经费收入、各项罚款或收入。资金投放主要用于：乡（镇）、村办企业，农用基本建设，农户种养殖业，农户生活困难救济等。农村基金会的存在，在一定程度上缓解了正式金融体制安排下资金供给不足的矛盾，有利于农村经济的发展，但大多数农村基金会的运作都违背了合作基金会的互助宗旨，把农村基金会变成了办理存贷业务的第二个农村信用社，由于普遍的高息吸存和内部管理混乱，农村基金会很快出现了大面积的兑付风险。农业部农村改革试验区办公室“农村合作金融”课题组在全国的调查中发现，绝大多数农村合法基金组织并没有在当地的工商部门进行登记、注册，也没有获得相应的营业执照，其法人地位并未得到法律的认可（有些地方在处理法律问题上把其当作自然法人）。按民法通则规定，合作基金组织已基本符合获取法人地位的条件。法人地位不确立，其经济行为就必然会受到限制，既不能照章纳税，也不能受到法律的保护。1999年1月，为规范金融市场，整顿金融秩序，国务院发布3号文件，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。虽然农村合作基金会这种形式已不再存在，但我们仍可通过对其分析，借鉴其优点，摒弃其缺点。
3.合会。合会是各种金融会的通称。在国外称为“轮转基金”，在国内包括轮会，标会、摇会等。这是民间盛行的一种互助性融资形式，集储蓄和信贷于一体。一般有若干人组成，相互约定每隔一段时间开会一次，每次聚集一定的资金，轮流交给会员中的一人使用，基本上不以盈利为目的。其中，事先固定使用次序的称为“轮会”，按照抽签方式确定使用次序的叫做“摇会”，以投标方式决定使用次序的属于“标会”。这些合会一般以地缘、人缘、血缘为纽带，处于地下状态。合会的名目虽多，但都不外乎遵循一套简单规则：一个自然人作为会首，出于某种目的（比如孩子结婚上学、造房子、买生产原料等等）组织起有限数量的人员，每人每期（每月、每隔一月、每季、每半年、每年等）拿出约定数额的会钱，每期有一个人能得到集中在一起的全部当期会钱（包括其他成员支付的利息），并分期支付相应的利息。谁在哪一期收到会钱，由抽签或者对利息进行投标等方式来确定。在我国，合会广泛分布在浙江、福建、广东、海南等沿海省份以及台湾、香港等地区。合会是农村金融运作中一种比较普遍的一种形式。合会适合于一个流动性较弱的熟人社会。
4.民间借贷。民间借贷有广义和狭义的区别，广义的民间借贷是各种民间金融的总称，狭义的民间借贷指民间个人之间的借贷活动，民间金融活动总体上看是无组织的金融活动。按利率高低划分，民间借贷有三种形式：友情借贷（白色借贷）、灰色借贷（中等利率水平借贷）和黑色借贷（高利贷）。狭义民间借贷一般较分散、隐蔽，利率高低不一，借款形式不规范，管理难度大，其中黑色借贷风险较大。农村民间借贷的形式大致包括以下几种情形：一是口头约定型。这种情况大都是在亲戚朋友、同乡、同事、邻居等熟人之间进行，他们完全依靠个人间的感情及信用行事，无任何手续，一般数额较小；而且双方关系密切；二是简单履约型，这种借贷形式较为常见，大都仅凭一张借条或一个中间人即可成交——一般数额不太大或双方关系不十分密切；借款期限或长或短，借款利率或高或低，凭双方关系的深浅而定；三是高利贷型。个别富裕农户将资金以高于银行利率借给急需资金的农户或企业，从而获取高额回报。民间借贷的资金筹集是多方面的。一般来说，一个民间放贷人是本人有一笔余款，还有就是放贷人信誉比较好，亲友或者其他人把钱放到这里，可以获得高于银行存款利息的利息收入。放贷人把这些钱贷出去，获得利差。这些民间放贷人有一种半机构化的特点。民间借贷机构的信用还是很不错的，大面积的倒会是一种例外情况。很多民间金融都需要一种信任机制，大家都比较熟，互相相信，是一个熟人社会，流动性比较差。如果出现问题，有非正规的制裁机制，也就是所谓的社会排斥，大家谁也不理你了，这种感觉是很难受的。在农村，民间借贷者就是农民，农民的民间借贷很多。农民大量的金融需求，包括有些非金融需求（比如，生大病本来是社会保障方面的需求）也需要通过金融来解决，因为农民没有别的资金来源。比如，生病，婚嫁，盖房子等大事情都需要借款，有亲友借款，也有民间借贷。还有一些小生产，比如，购买生产工具等。
5.私人钱庄。私人钱庄是没有经过审批的所设立的类似银行的金融机构，以吸收存款的形式来发放贷款。私人钱庄分为两类：其一主要涉及从事外汇买卖业务的私人钱庄或者窝点的运作；其二涉及“非法集资”或“发放高利贷”。中国人民银行于2002年1月31日发出了《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》，专门提及近年来在部分农村地区民间信用活动活跃，高利借贷现象突出，甚至出现了专门从事高利借贷活动的私人钱庄。从事融资和高利借贷的私人钱庄在20世纪80年代开始活跃，90年代末的发展出现转折。国务院于1998年7月13日发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》宣布了一系列机构属于非法金融机构，私人钱庄逐渐地下化。在温州等地的经济金融活动中，私人钱庄甚至占据着相当重要的地位。80年代温州就有地下钱庄了，第一家公开亮相的方兴钱庄开办人叫方培林（本人现在人到中年），在温州苍南县，很有名。方兴钱庄是1984年挂牌营业的，是当地政府允许的。方兴钱庄的运作效率非常高，利率是市场化的，有时一天之内1万块钱可以转3次，转一次就是一笔利息收入，所以收入很高。方氏就是当地的普通老百姓，现在还在那里生活。后来，在本地营业的国有商业银行分支机构首先跳出来反对，中央银行也派人来调查，说不合法，被迫转入地下运作了数年，最终停下，这也是80年代的事情。令人感兴趣的是，考虑到方兴钱庄在当地的影响，如予以强制手段取缔，肯定会造成客户的损失而产生社会的混乱。于是人民银行允许在钱库镇的银行和信用社也实行利率浮动，改变了以往的服务方式，成为由人民银行总行批准的在全国率先进行利率改革的试点地区，欲以此与方兴钱庄竞争，而挤掉钱庄。方兴钱庄就是在这种竞争环境中于1989年正式关门。后来，其他类似的私人钱庄均以非法金融机构名义被取缔。
6.民间集资。大规模的集资特别是规模较大的公募资金，没有经过批准是不受法律保护的。在农村，有少数大户、专业户和有一定规模的乡镇企业都有可能产生对大规模资金的需要，出现民间集资的情况。集资包括生产性集资、公益性集资、互助合作办福利集资等，具体包括以劳带资、入股投资、专项集资，联营集资和临时集资等。但由于风险大，而且被认为扰乱了农村金融秩序，一般都受到抑制，如河北省孙大午集资案。民间集资形式的创新夹杂着对风险的漠视以及欺诈的骗局，不时在一些地区引发社会震荡。它与1997年亚洲金融危机后强化的监管意识结合，刺激政府加大了治理非法集资的力度。1998年4月，国务院颁布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，提出了“变相吸收公众存款”的概念，同时设置了“未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资”的兜底条款，极大地扩展了监管机关的权限空间，为其监管执法行为增加了更多的灵活性，使一些游走于不同监管机关的权力边界之间的集资形式创新重新回到监管的框架内。
7.小额信贷。以农村扶贫为中心的小额信贷活动，一直没有纳入中国人民银行的监管，部分为准正式金融，部分为非正式金融，部分则为正式金融机构的一项创新性金融工具。为解决我国落后地区人口的贫困问题和弥补扶贫政策的缺陷，我国自20世纪80年代初开始引进并推行农村小额信贷扶贫模式。我国的农村小额信贷借鉴了孟加拉乡村银行模式，在操作上采用“政府＋银行＋扶贫合作社”的三线一体的运作模式，政府直接、主动地参与是我国农村小额信贷的一个突出特征。同农村金融市场和信贷扶贫政策相比，我国的农村小额信贷坚持采用小组信贷、整贷零还、小额连续放款和提供技术服务等基本制度，实行“有偿使用、小额短期、整贷零还、小组联保、滚动发展”的原则，并指导帮助贫困农户发展生产，增加收入，摆脱贫困，实现经济可持续发展。为有效达到上述目的，开发、研定了一整套严格的组织、管理规章制度、办事程序，并建立了一支培训有素自愿致力于小额信贷的工作队伍。中国农村小额信贷分为五类：第一类为项目小额信贷，有项目期限，许多属于国际或者外国机构援助类小额信贷项目，是中国人民银行监管领域之外的金融活动；第二类属于由政府实施的小额信贷扶贫项目，即扶贫贴息贷款。第三类为非政府组织专业性小额信贷；第四类为正规金融机构操作的小额信贷业务，是政府要求农村信用社、农业银行对农户和农村微型企业发放的小额信用贷款或小组联保贷款，属于正规金融机构的一种金融工具；第五类如茅于轼所创办的山西临县“龙水头村民互助基金会”，是一种试验性项目。小额信贷在我国迅速发展，目前已有10个省区按此方式投放扶贫资金数亿元，取得了令人惊叹的成绩。小额信贷在我国扶贫开发项目中毋庸置疑取得了很大成绩，但并非完美无缺，也存在一些固有的不足和局限，主要表现在小额信贷只解决了向贫困农户提供小额金融服务的问题，却不能涵盖农村中最贫困、没有创收或创收能力不强的那部分贫困户；小额信贷机构目前还只能向他们的贷款户提供技术服务和培训；由于可用于小额信贷的资金毕竟有限和不允许突破最高借贷限额的规定，小额信贷本身很难产生规模效应；小额信贷的生存和可持续发展不仅要做到资本的简单保值而且更重要的是做到资本增值，有些技术问题有待解决。尽管存在诸多问题，小额信贷仍不失为微型金融服务中由救济式扶贫向开发式扶贫转变的一次革命性的政策转变，是实现“国家八七扶贫攻坚计划”的一项重大战略举措，是贫困地区解决温饱进而脱贫致富奔小康最终实现共同富裕的重要途径。小额信贷已被实践证明是一种有效的扶贫模式，其科学的运作方式和严格的管理制度保证了小额信贷能够达到较高的还款率。小额信贷的主要作用是为农村贫困人口提供信贷服务，是当前不尽完善的农村金融体系的必要补充，其在实现不同区域扶贫目标方面的重要作用是其他农村正规金融和非正规金融难以替代的。⑥
三、我国农村金融改革措施经历的阶段
自1979年开始市场化改革以来，为了配合整个经济体制改革的推进、推动农村经济、金融市场化的发展，农村金融体制也进行了一系列的改革，基本上经历了以下三个阶段：
第一阶段：1979～1993年。这一阶段的改革措施和政策方案主要是恢复和成立新的金融机构，形成农村金融市场组织的多元化和竞争状态。包括：1.1979年恢复中国农业银行，并改变了传统的运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高资金使用效益；2.随着人民公社体制的瓦解，农村信用合作社也重新恢复了名义上的合作金融组织地位。农村信用合作社也不是农业银行的基层机构，但它接受中国农业银行的管理；3.放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，例如80年代末首先在四川省成立的农村信用合作基金会。同时允许成立的还有一些农业企业的财务公司，企业集资异常活跃：4.允许多种融资方式并存，包括了存款、贷款、债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等多种信用手段。
第二个阶段：1994～1996年。在第一阶段改革的基础上，这一阶段的改革更明确了改革的目标和思路，提出了要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系的口号。更具体地说，这一农村金融体系包括以工商企业为主要服务对象的商业性金融机构（中国农业银行），主要为农户服务的合作金融机构（中国农村信用合作社），支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施其他国家政策的政策性金融机构（中国农业发展银行）。为此：1.于1994年成立中国农业发展银行，试图通过该银行的建立将政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥离出来；2.加快了中国农业银行商业化的步伐，包括全面推行经营目标责任制，对信贷资金进行规模经营，集中管理贷款的审批权限，等等；3.继续强调农村信用社商业化改革。根据国务院1994年关于金融体制改革的决定，计划在1994年基本完成县联社的组建工作，1995年大量组建农村信用合作银行。不过，实际进度大大落后于这一阶段所设计的目标。另外一个重要的政策变化就是规定农村信用合作社不再受中国农业银行管理，农村信用社的业务管理，改由县联社负责；对农村信用社的金融监督管理，由中国人民银行直接承担。
第三个阶段：1997至今。在经历了亚洲金融危机和1997年开始的通货紧缩后，在强调继续深化金融体制改革的同时，对金融风险的控制也开始受到重视，客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。主要体现在：1.开始在国有专业银行中推行贷款责任制；2.收缩国有专业银行战线。1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构；3.打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑。1999年在全国范围内撤消农村信用合作基金会，并对其进行清算；4.将农村金融体制改革的重点确定到对农村信用合作社的改革上，且进入2003年以来这一政策趋势日益明显且力度不断加大。包括：放宽对农村信用合作社贷款利率浮动范围的限制、加大国家财政投入以解决农村信用合作社的不良资产问题、推动并深化信用合作社改革试点工作等等。2003年11月底8省（市）（浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏）农村信用社改革实施方案经国务院批准，这标志着深化农村信用社改革试点工作已进入全面实施阶段。⑦
四、对农村金融问题的法律对策
（一）中国农业银行：有限度的商业化
首先，鉴于农业发展银行功能仍然缺位、农村信用社实力有待增强，民间金融尚需规范等历史和现实因素，农业银行的改革取向应是有限度的商业化。作为农村金融中介的主体，农业银行的商业化改革一直以来都面临着两难的困境，这样的局面既不利于我国整体金融改革的继续和深化，而且会妨碍我国农村金融的深化和发展，对于缓解和根治“三农”问题，促进农村经济增长都是极为不利的。因此，对于农业银行的商业化改革不能照搬其它国有商业银行的模式，而应考虑我国农业经济发展和目前农村金融体制改革的进程，以及农业银行的自身实际情况，在当前只能是“有限度的商业化”。
其次，在具体措施上：第一，把支持的重点转移到农业龙头企业以及涉农企业上来，积极支持乡镇优质企业二次创业，作好与农村信用社的市场交叉定位；第二，由于继续代理部分政策性支农业务，国家应在税收等方面给予适当优惠和补贴；第三，人民银行应给予其更多的优惠再贷款，解决支农资金不足和成本过高的问题；第四，搞好与农业发展银行和农信社的分工协作，营造良好的农村金融氛围和农村信贷资金的良性循环，为各自的健康发展创造外部条件；第五，巩固自身已取得的商业化改革成果，待时机成熟时进一步深化改革。第六，对其城乡业务实行差别利率，以弥补农村业务中的部分经营损失。
（二）重构农业政策性金融，寻找新的发展思路
首先，农业政策性金融必须服从和服务于国家在不同阶段、不同地区的农业产业政策，积极配合农村经济的持续发展，而不是以盈利为主要目的。第二，建立健全农业政策性金融法律体系，从法律层面规定农业政策性金融机构的地位、作用、经营目标、业务范围、管理方式、筹资机制等内容，规范其自身的经营活动，明确界定其与政府、财政、中央银行、银行业监管机构等外部主体的关系。第三，健全现有的农业政策性金融体系。由于我国的农业政策性金融过分地强调了政府主导的经营模式，因此建议建立“政府主导、民间参与”的农业政策性金融体系，使我国农业政策性金融带有互助合作性质，更贴近农户更好地发挥支农作用。第四，农业政策性金融机构要积极拓展业务范围：首先，其业务重点在原有的支持粮棉油等农副产品收购的基础上，转向支持农产品的专业化、现代化、产业化生产，并延伸到相关农产品的加工与进出口业务；其次，要积极承担起农业基本建设、农业综合开发和扶贫贷款等业务，将这类业务从商业银行彻底剥离，更加集中、统一、高效地运用农业政策性资金。第五，建立市场化、多元化的筹资机制，拓宽融资渠道，降低融资成本：一是增加财政支农资金，由农发行统一发放、回收和管理；二是扩大农业政策性金融债券的发行量，以此增加中长期开发性信贷资金来源，三是将邮政储蓄资金、社保基金等纳入农业政策性投融资体系；四是启动境外筹资。第六，完善农业政策性金融的经营管理机制。农业政策性金融必须遵循市场经济规律，其“政策性”应主要体现在资金投向上，而具体的业务动作应按商业性金融标准操作。
（三）加快农村信用社改革，积极发挥其农村金融主力军的作用
第一，农村信用社改革应因地制宜，分类进行。对经济发达地区的农村信用社应按股份制原则将其改造为标准的商业银行，并享受同样的政策待遇；对经济欠发达地区而言，农村信用社应按合作制原则进行改革，恢复其作为农民自己的合作金融组织的本来面目。第二，在恢复合作制的改革中，关键是产权制度改革要彻底。在兼顾中国国情，考虑地方具体情况的同时，合作制改革必须坚持标准的合作制原则，即一人一票、民主管理、合作互助、非营利性、社区化服务。要按“农民入股，由入股社员管理，主要为入股农民服务”的要求，体现合作制的特性，信用社所有权归广大入股农民，“三会”切实发挥自身作用，从组织制度上保障农民获得对信用社的实际控制能力，以此为契机建立产权明晰、法人治理结构完善、管理科学民主的产权制度。第三，在政策上给予农村信用社更大的支持，在税收上应得到比商业银行更优惠的待遇；在利率的确定方面应有相对于商业银行更大的浮动空间；积极支持并协助其建立现代化支付结算系统。第四，对于农村信用社的历史包袱，人民银行可以采取一次性补助到位的办法，既能使其轻装上阵，又能防止其将自身的经营损失继续赖在政府头上。第五，银监会加强对农村信用社的监管力度，促进、引导其更新理念、规范行为、提升服务水平。第六，明确农村信用社的“三农”服务目标，限制其资金运用范围，防止资金继续外流。第七，严格限制地方政府对农村信用社经营活动的行政干预，避免由此带来的资金损失或道德风险。第八，解决好内部职工的激励约束机制，提高基层人员的积极性。第九，以人为本，建立新的用人机制，提高职工队伍素质。
（四）调节资金流向，使邮政储蓄资金有效回流农村金融市场
为了使邮政储蓄资金有效回流，一是人民银行应适度降低转存款利率，把邮政存款限制在盈亏平衡、略有盈利的水平，给当前过热的邮政储蓄适当降温；同时也可以防止因利益驱动造成的不正当揽储行为和不规范的业务操作行为，并为其他金融机构，尤其是农村信用社提供一个公平的竞争机会。二是积极引导邮政储蓄资金进入金融市场，购买国家重点建设债券、定向投入农业和农村的国债、以及政策性银行发行的金融债券。三是人民银行可以将转存款通过再贷款的形式，交由农业发展银行或农村信用社投入农村金融市场，做到“取之于农、用之于农”。四是从长远发展来看应引导邮政储蓄走商业化经营之路，在条件成熟时成立邮政储蓄银行，或以其他形式对邮政储蓄的经营体制进行改革，使其与其他邮政业务分业经营，摆脱邮政部门在行政、财务、人事上的干预与控制，淡化其行政色彩，同时接受银监会的监督与指导，有效维护正常的金融秩序，寻找一条适应国情的发展之路。五是深化邮政经营体制改革，有条件地放开邮政业务价格，逐步淡化其依赖转存款利差来弥补亏损的内在利益驱动。⑧
（五）建立多层次的农业保险机构，积极开展农业保险业务
第一，必须明确农业保险既不同于民政部门的救济救灾，也有异于一般商业性保险的最大收益原则，其本质是政策性保险，是政府对农业和农村经济实施保护的一项重要内容，属于特殊的准公共物品，因此应逐步把农业保险业务从商业保险中分离出来，成立专门的政策性农业保险公司。第二，要加大国家对农业保险的支持力度，财政应对农民、农村企业所交纳的保费以及农业保险公司的经营亏损提供适当补贴。第三，建立农业保险基金。鉴于政府可能难以承受巨大的农业保险补贴负担，建议建立国家和省两级农业保险发展基金，在财政补贴之外，支付农民的保费补贴和农业保险部门的超额赔款补贴。第四，通过政府补贴或委托代理的方式，鼓励商业性保险公司进入农业保险市场为农业原保险提供再保险支持，这样做的好处在于既不违背商业保险的利润原则，也有利于风险的分摊，还可以通过间接参与的形式避免政府“寻租”。第五，必须逐步完善农业保险相关立法的问题，为农业保险的经营及其参与各方提供法律上的依据和保障。对于任何一个大型开放的农业、农村经济来说，这种通过农业保险来保障生产经营者收入稳定，从而取代高关税和价格补贴的做法，无疑是最佳也是最终选择。⑨
（六）允许民营资本进入农村金融领域，适时推进民间金融合法化
虽然民间金融始终应客观经济发展之需要而事实存在，甚至在一定区域和一定时间内还曾经出现过规模化趋势，但在制度真空的状态下，缺少必要的法律约束和行业监管，并且这些非正式金融组织的非正式动作机制及其所发行的非标准合同性金融工具所隐含的风险，较之其可能提供的金融便利与效益而言，更加引人注目，且备受质疑。因此，首先必须要明确对待民间金融的态度。从目前我国农村金融部门改革的现状和农村经济进一步发展所面临的金融抑制现实来看，既然商业化和合作化以及政策性三方面的改革仍面临着许多难以克服的困难与障碍，农村正式金融无法有效地供给资金以满足农村经济发展的资金需求，那么民间金融的作用就不能低估乃至否定。
现阶段，应将重点放在规范市场方面，在充分发挥正式金融安排的作用的同时，鼓励和发展符合国家法律规范的农村非正式金融，让农村非正式金融登堂入室，成为农村金融体系中的重要组成部分。具体措施是：第一，允许正当合理的民营金融组织出现，允许民营资本进入农村金融，发展地方民营中小型金融机构，增强对农村经济的资金支持；第二，适时推进民间金融合法化，将其纳入农村金融体系范畴：第三，发展和培育私营性、股份制非存款型金融机构，允许投资者以自有资金在农村经济的特定领域进行投资。这样不但可以填补正式金融安排留下的市场缝隙，也可以将非正式金融有效纳入统一的监管之中。⑩
收稿日期：2006-05-12
注释：
①肖本华，论我国农村民间金融的主要成因及对策[J].沿海企业与科技，2005,(2):3-4.
②许咏梅.我国农村民间金融的现状、问题与对策[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2004,(2):35-38.
③张银志，张国荣，熬俊，谭文学，刘伟薇.当前农村金融存在的主要问题.中国人民银行江津支行课题组研究报告.
④邓大才，需求诱导性制度变迁与农村民间金融的制度化[J].人文杂志，2004,(5):81-86.
⑤潘朝顺.中国农村民间金融制度环境变迁研究[J].西南金融，2005,(5):17-19.
⑥张杰，中国农村金融制度：结构、变迁与政策[M].中国人民出版社，2003.
⑦陈柳软.我国农村民间金融发展问题探讨.天津社会科学院城市经济研究所内部资料.
⑧李丹红.农村民间金融发展现状与重点改革政策[J].金融研究，2000,(5):118-125.
⑨黄孝武.论我国农村民间金融的治理[J].中南财经政法大学学报，2004,(6):49-53.
⑩万江红，狄金华，张翠娥.我国农村民间金融组织研究述评[J].经济师，2005,(3):234-236.
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