论中国人民政治协商会议功能重心的调整，本文主要内容关键词为：中国人民政治协商会议论文,重心论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D627 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－6470(2012)01－0036－11
中国的多党合作与政治协商制度蕴藏着有待于进一步开发的巨大的民主价值与能量。政协是一种具有政治民主与社会民主双重性质的民主形式，它在政治民主与社会民主的互动中推动着中国民主政治的发展进程。政协功能的充分发挥与正确发挥有赖于对政协独特的制度优势的正确理解和合理开发，而政协独特的制度优势的基础就在于政协所具有的这种双重民主性质。政协功能的调整同样基于政协所具有的这种双重民主性质的侧重点在中国历史进程中的规律性位移。在这种变迁中政协的双重民主性质成为不同于西方民主制度的中国式民主制度的特点与优势的综合体现之一。①深刻理解政协的这种独特性质对于我们进一步开发政协的民主价值，不断丰富和发展中国特色社会主义政治民主和社会民主，提供了一个更为科学的“定位器”、“参照系”。用这种“定位器”、“参照系”来观察政协，我们不难发现，随着中国现代化进程的推进，社会结构的变化和政治体系的发展，政协的现有功能设计和制度安排需要作出某些改革和调整。只有对政协的现有功能的重心进行微调，才有可能使政协发挥它应该发挥也有可能发挥的在当下和未来中国政治体系中恰当的、更好的政治与社会作用。
一、中国人民政治协商会议现有的功能
关于中国人民政治协商会议的功能，经常有两种误解：一是把政协的功能与民主党派和无党派人士的功能混为一谈；二是将政协中民主党派和无党派人士的功能与政协功能混为一谈。事实上，民主党派和无党派人士的功能部分是在政协外完成的，政协内除民主党派和无党派人士的功能外还应包括中共党员的功能。
按照《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，政协的主要功能是政治协商、民主监督、参政议政。但从政治学的角度看，中国人民政治协商会议的总体功能就是“政治协商”，它是中国共产党领导的多党合作政党政治形态的一种或一个领域的具体表现形式(中国共产党领导的多党合作政党政治形态还可以在政协外表现)。广义的“政治协商”是指中国共产党与民主党派和无党派人士平等互动、合作治理国家和社会重大事务的所有行为和过程，包括政协外的政治协商和政协内的政治协商。中义的“政治协商”是指中国共产党与民主党派和无党派人士利用政协这个政治平台平等互动、合作治理国家和社会重大事务的行为和过程。而由政协的这一总体功能延伸出来的具体功能主要有：协商(这里的协商是狭义的协商，即就具体事务进行交流、商议、讨论和协调的行为和过程)功能、参政功能、议政功能、监督功能、咨询与参谋功能。之所以把参政功能与议政功能分开来分析，是因为无论从形式还是内容看，这是两种不同的功能；之所以把咨询与参谋功能从参政功能、议政功能里分出来单独分析，是因为一方面可以凸显新时期政协咨询与参谋功能的重要性，另一方面可以更加清晰和深入理解、分析政协的功能。
(一)协商功能
政协的协商功能主要体现为两个方面：一是在政协外进行的政治协商。它是作为执政党的中国共产党主动与政协中的民主党派和无党派民主人士就党和政府面临的、社会组织和人民群众普遍关心的国内外重大事务、重要决策、重要人士任免等问题进行交流、商议、讨论和协调的行为和过程。二是在政协内进行的政治协商。政协中的中共成员与政协中的民主党派和无党派民主人士就党和政府面临的、社会组织和人民群众普遍关心的国内外重大事务、重要决策、重要人士任免等问题进行交流、商议、讨论和协调的行为和过程。
相应的政治协商的主要形式也可以分为政协内和政协外两个层面多种形式。政协全国委员会的全体会议、常务委员会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议，这些属于政协内的协商形式；根据需要，中共中央召开的各党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会、双周座谈会等，以及应邀列席全国人大及其常委会的有关会议，属于政协外的协商形式。
与政协的议政、咨询与参谋等功能不同，政协的协商功能的特点是：(1)议政、咨询与参谋可以议而不决，听取意见和建议后可以有、也可以没有明确的处理结果，决定的意志可以是执政党单方面的，也可以是执政党与民主党派和无党派民主人士双方意志的综合与妥协。而政协的协商功能一般要有结果，而且这些结果应该是中共与民主党派和无党派民主人士平等商议的结果，而非单方面决定的结果。(2)政协内的协商应该在作出决策之前进行，各民主党派、人民团体在表达意见时，中共中央往往还没有形成总体意见；而在政协外的政治协商阶段，中共中央则一般已提出了对某一问题的系统建议方案，从政治协商的实际情况看，中共中央的整体设想一般都能得到参加协商的其他各方面的肯定和支持。同时，各方面也会提出许多建设性的意见。②
政治协商是民主的、平等的、真诚的，力图真正做到充分地表达和交流意见，从而使决策符合大多数人的利益和意志，同时也不忽视少数人的意见和利益，使协商的结果具有成效，防止决策的片面和错误，使之更加科学和可行，也能够在充分协商的基础上尽量统一思想和认识，使政策和决策过程为人民了解和支持，保障法律法规和政策的执行顺畅。
(二)参政功能
参政议政功能又可以细分为参政与议政两部分，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(简称《意见》)指出：“各民主党派是接受中国共产党领导的，同中国共产党通力合作，共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。”还指出了民主党派参政的基本方式与途径是：“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。”从民主党派的性质及其参政的基本方式与途径可以看出，民主党派不仅仅承担着就国家事务管理进行协商、讨论的功能，还在一定程度上直接承担提出提案、作出决议与讨论政策，直接参与国家事务的管理，参与国家法律、法规、政策的制定与执行等功能。“参加国家政权”是指民主党派人士有组织、有比例地进入各级国家立法、行政、司法等政权组织中，并担负某些重要职务。“参与国家大政方针和国家领导人选的协商”是指中国共产党在决定国家重大方针、政策、法律、法规，推荐国家和政府领导人选之前，会有一种制度性的机制与民主党派讨论、协商，听取其意见和建议，作为最后决策的参考，在一些重大方针、政策、法律、法规实施后，及时向民主党派和无党派人士作出通报。“参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行”有直接和间接两种形式：前者是通过直接进入国家政权组织来完成，后者是在政权组织外完成。政协就是后一种形式的参政功能的组织化形式。
可见，“多党合作”与政治协商既有联系又有区别。政治协商只是“多党合作”的形式之一。“多党合作”既可以在政权体系内完成，也可以在政权体系外完成，而各级政协中通过政治协商、民主监督、参政议政、参谋咨询的方式进行的“多党合作”是一种在政权体系外完成的“多党合作”。然而，政权体系内外的这两种“多党合作”的功能是有所不同的。如果说民主党派通过参与国家和政府组织可以直接从事立法、行政、司法事务，通过立法、行政、司法行为来直接影响中国政治的价值取向和社会资源的分配格局，那么，政协就只能以“准立法”(政协的各种委员会或委员向人大提交的各种提案，对重要法律法规的执行情况进行社会调查，并写出内部报告报送执政党和人大，建议其完善和发展)、“准行政”(政协委员会或政协的各种专门委员会就国家和社会重大或重要事务作出的政治决议或决定间接地敦促政府及其相关部门作出某些政策决定，政协的各种委员会或委员向政府及其部门提交的各种提案，对政府重大政策的执行情况进行社会调查，并写出内部报告报送执政党和政府部门，建议其完善和发展)、“准司法”(对重要法律法规的司法执行情况、重大司法案件的社会反映等问题进行社会调查，并写出内部报告报送执政党和司法部门，建议其完善和发展)的方式来间接影响中国政治的价值取向和社会资源的分配格局。政协的参政功能就是指这种行使间接立法或曰准立法、间接行政或曰准行政、间接司法或曰准司法的功能。
民主党派与政协的参政功能是中国特色的政治现象，不同于西方在野党对执政党的批评与竞争，也不同于多党联合执政。民主党派与政协的参政功能是在中国革命与国家建设实践中形成的符合中国国情的制度设计。“政治稳定依赖制度化和参与的比率。如果要想保持政治稳定，当政治参与提高时，社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高。”③从民主革命到国家建设，再到新时期中国政治发展的过程中，政协的参政功能不断调整，以突出中国政治制度的特点与优势，推动中国的政治发展。
(三)议政功能
议政功能是政协最重要的功能之一，最充分地体现了中国式协商民主的特点与优势。议政功能主要是指政协中的各种党派和无党派人士就全国或地方的大政方针、政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及政协内部各方面的关系等问题进行各种不同意见之间的讨论、协调、商量与决定。“主要侧重于选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件开展的课题，组织调查和研究，积极主动地向国家机关提出建设性的意见。”④议政的内容和形式与协商的内容和形式有着许多相似之处，其不同之处在于：议政只是就国家政策、法律法规草案、国家政治生活的重要事件、政府工作报告、群众中的重要事件等进行讨论，议政形成的意见和决议可以提交党和政府，但是议政的结果对党和政府不具有必然的约束力。议政并不像协商一样必须在政策制定之前，也可以在法律法规和政策等制定实施之后进行，起到反馈的作用。
从民主原则上分析，参政和议政是密不可分的；但从操作程序上看，参政和议政又是有区别的。议政有两个基本的内容和作用：首先是反映民意。社会既然是由不同的利益集团共同组成的，那么利益的多元化必然在观念形态上反映出来，从而产生不同的意见和要求。社会必须通过各种渠道将不同阶层群众的意见和要求准确、及时地表达出来。这些意见和要求并不一定能全部立即解决，但起码是要让社会知情，求得理解，采取相应的工作步骤，这同样是对社会进行调节的一种方式；其次是议论国事。国家既然是人民的国家，那么人民就有权议论国事。当人民议论国事就像议论自己的家事那样时，将标志着国家政治生活已经彻底地进入了人们的现实生活。人们对国家政务的各种政治见解反映了出来，就能对现实生活起到一种安全阀和预警装置的作用，以防止某种偏激的情绪对社会造成危害。⑤虽然政协议政的结果不具有约束力，更多的体现为反映利益要求和调节社会情绪，即密尔讲的是“人民的诉苦委员会”，而从长期看，议政的结果同样是促使法律、政策科学化、合理化的有效环节，同时也有利于调动广大人民群众的积极性、创造性，也要利用包括新型科技在内的多种媒介搭建起广泛的议政平台，创新和发展议政渠道和方式，能够更利于体现政协议政优势。
(四)监督功能
民主监督是政协对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，执政党和国家机关及其工作人员的工作，通过考察，提出建议、批评进行的监督。⑥孟德斯鸠曾经指出：“一切有权力的人都容易滥用权力”，“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”，因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”⑦列宁也讲过：“监督是使共产主义社会正常地运转所必需的主要条件。”⑧新中国成立后，党和国家领导人高度重视对党和国家权力进行监督的重要性，除了在党和国家机关内部设立纪检部门进行内部监督外，更重视来自体制外的社会监督，尤其重视民主党派与政协对权力的监督。毛泽东明确指出：“我们有意识地留下民主党派，让他们有发表意见的机会……就是那些骂我们……我们也要养起来，让他们骂，骂得无理，我们反驳，骂得有理，我们接受。这对党，对人民，对社会主义比较有利。”⑨邓小平明确指出民主党派与政协监督的重要性：“在国家政治生活和各项事业中，由于中国共产党居于领导的地位，党的路线、方针、政策正确与否，工作做得好坏，关系着国家的前途和社会主义事业的成败；同时，由于我们党的执政党的地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益、取长补短、克服缺点，减少错误。我们热诚地希望各民主党派和工商联都以主人翁的态度，关心国家大事，热心社会主义事业，就国家的大政方针和各方面的工作，勇敢地、负责地发表意见，提出建议和批评，做我们党的诤友，共同把国家的事情办好。”⑩《意见》规定了发挥民主党派监督作用的总原则：“在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并又勇于坚持正确的意见。”
在长期的政治实践中政协民主监督的途径方式得到不断发展创新，不仅包括政协全国委员会的全体会议、常务委员会议或主席会议、各专门委员会向中共中央、国务院提出批评和建议，还形成了包括座谈会、谈心会、政协委员检查视察、委员举报、列席人大政府工作会议、特邀监察员、决策咨询听证、监督建议书等民主监督制度，形成了广泛的、较为严密的、卓有成效的监督政治权力的民主监督体系。
(五)咨询与参谋功能
政协议政与协商的重要目的在于向党和政府就国家的大政方针、关系国计民生的重要事项、国家的法律法规和政策的制定与执行提供意见与建议，即起到献计献策、咨询与参谋的作用。咨询是向国家机关和领导集团提供决策时可选择的意见、建议、方案的活动，它建立在政策研究的基础上，按其服务的对象和问题的性质，可分为立法咨询、行政咨询、技术咨询、经济咨询、图书资料咨询等。党的十一届三中全会以后，各民主党派、工商联发挥自己的“智力集团”的优势开展经济、科技、教育、法律、医药卫生、文化等方面的咨询和社会服务工作，为我国社会主义现代化建设做出了贡献。(11)
政协的参谋与咨询功能有着相同的形式与作用，不同的是：咨询功能是在执政党和政府要求下政协就国家和社会重要问题提出意见和建议，而参谋功能是政协就国家和社会重要问题主动向执政党和政府提出意见和建议。
政协咨询参谋功能的有效性和重要性与政协成员的身份密切相关。政协委员主要是由社会各个领域中的精英、知识分子组成，以民主党派为例，民主党派分别汇集了文化、教育、艺术、体育、科技、经济、出版、医药等各界的精英和中高级知识分子，以及归侨和侨眷中的中上层人士和台湾民主人士。他们掌握社会各个领域的知识与信息，精通科学决策与管理的相关知识，从而能够为国家经济、政治、文化与社会发展的各个领域的法律、法规与政策的制定和执行提供专业的、科学的建议，保证法律与政策的科学性与可行性。
为充分发挥好咨询与参谋功能，政协设立了众多专门委员会，主要包括提案委员会、学习委员会、文史资料委员会、经济委员会、教育文化委员会、科学技术委员会、医药卫生体育委员会、法制委员会、民族委员会、宗教委员会、妇女青年委员会、华侨委员会。政协内部设立的专门委员会充分发挥自己的专业优势，在充分调研的基础上，为党和国家相关法律、政策的制定与执行提出了很多宝贵的意见和建议。(12)
二、中国人民政治协商会议功能重心微调的必要性和可能性
邓小平指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。”(13)在中国，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”(14)，实现了代议民主与协商民主的有机结合，形成了中国式的协商民主模式。江泽民同志也指出，新中国成立60多年的历史充分说明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是符合中国国情、经得起实践检验的正确有效的政党制度。(15)因此，保持并不断调整完善政协的功能及其实现形式，是彰显中国式民主模式的特点和优势，推进中国民主政治发展，提高中国政府效能的重要环节。
当然，随着国家和社会情况的变化不断适时地调整自身的功能是多党合作与政协在中国革命与国家建设中发挥更多更大更积极更恰当的作用的前提。中国从革命的逻辑转向建设的逻辑，政协的功能也应该依据这一现实国情，从其兼具政治民主与社会民主这一新型民主形态的性质出发，适时进行功能重心的微调不仅是必要的，也是可能的。
(一)政协功能的微调是符合中国国家建设新形势和新要求的必然选择
中国各民主党派是在中国革命过程中生长起来的，在中国革命与国家建设中起了重要作用，并随着国家新情况不断调整自身的任务与职能。民主党派与中国共产党携手合作取得了解放战争的胜利，建立了新中国。“人民政协一届全体会议代表全国人民的意志，代行了全国人民代表大会的职权，制定了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举了中央人民政府委员会，迎来了中华民族的新曙光，开辟了我国历史的新纪元。”(16)新中国成立五年以后，由于国家政治局面的改变，政协的结构与功能都作出了相应的调整，由于人大制度的实行，区域和军队不再作为团体参加政协。在职能上肯定了政协作为统一战线组织，明确了政协与国家机关组织的运作规则的区别，重新制定了《中国人民政治协商会议章程》，指出政协不再代行人大的职权，政协的任务是“根据中国人民政治协商会议章程的总纲，就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事况进行协商和工作”。经历了反右扩大化与文革的曲折后，政协工作展开了新篇章，逐渐确立了政治协商、民主监督和参政议政功能。从政协功能调整的历史过程可以看出，在各级人大产生后，政协的立法职能逐渐弱化，而协商议政、民主监督和咨询参谋的功能逐渐强化。然而，由于历史的和现实的某些原因，至今政协还保留了较多的“准立法”、“准行政”、“准司法”的功能。从中国今天的实际情况出发，作为统一战线组织，政协应在保持对体制内影响力的同时，从“准立法”、“准行政”、“准司法”的功能中解放出来，一心做好“政权外”的协商、议政、监督、咨询与参谋工作，充分发挥政治协商制度的优势。
(二)政协功能的微调能够使政协更好地发挥其功能，凸显中国式协商民主的特点与功效
协商民主是20世纪后期针对竞争性选举民主的局限而兴起的民主模式，强调平等的主体之间“‘以对话为中心的’民主理论”(17)。对于中国的民主政治而言，虽然协商民主与政治协商在词义上的耦合似乎更大于两种民主模式内在理念与实质的一致，但是无疑协商民主对于中国民主模式的论证与发展都提出了有力的证据与努力的方向。建国以来中国民主政治一直遵循中国模式，不以发展竞争性政党政治作为民主的指标，而是通过体制内的民主建设推进中国民主政治的发展，一条重要的经验就是将民主党派与无党派人士通过政协等形式吸纳进准体制或半体制内，进行平等协商和充分合作。因此，中国的民主政治建设与民主制度的运作就需要不断在体制内外调整结构与功能。
协商民主尽管也是一种使政权获取合法性的重要方式，但是其更重要的价值在于使协商的结果具有实际意义而非流于形式。政协与国家政权近距离的接触，政协所具有的对政治生活的影响力能够有效地使协商的结果真正进入公共权力的视野。长期以来，政协一直被认为是“清谈馆”，不具有实际功能，其主要原因就是政协的职能不清，游荡在“国家权力机关”与“非国家权力机关”、“政治功能”与“非政治功能”之间，功能界限模糊，功能便得不到很好的发挥。转变政协功能，使政协仅仅承担协商议政、民主监督和咨询参谋功能，能够更好地发挥政协的功能。中国式协商民主的价值不但不会弱化，反而会加强。毛泽东、邓小平等人在不同历史时期都明确表示过政协不能变为国家机关的意见。“如果政协成为国家权力机关，充当人大的‘上议院’，那么，中国就失去了通过政协在‘政权外’有序表达与整合利益要求并在‘政权外’对政权机关提出建议，进行监督的这样一种特有功能与优势。”(18)也就成为失去了中国特色社会主义民主政治特点与优势的一种政治形态了。
(三)政协功能的微调能够优化政协与人大、政府、司法机关的关系，提升整个国家政权体系或国家政治制度设计的合理性与有效性
每个国家为了有效地行使国家权力，管理国家事务，都需要形成一定的政权组织形式，即政体。现代民主国家的政体既有着主权在民等理念的一致性，又有着各自的差别与特点和优势。西方国家制度设计遵循权力的分立与制衡的原则，有其自身的优势但也有众多不足之处。三权分立一定程度上实现了对权力的制约与监督，“政治自由是通过三权的某种分野而建立的”(19)。但是，马克思恩格斯早就尖锐地指出了三权分立的虚伪本质，恩格斯说：“以极其虔敬的心情把这种分权看作神圣不可侵犯的原则，事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了。”(20)邓小平指出，中国不搞三权分立，遵循议行合一的原则，“共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯”。(21)但是，作为现代国家政权体系，可以不“分权与制衡”，但不能不讲“分工与合作”，后者正是现代国家政权体系区别于传统国家政权体系之所在，而现代国家政权体系是一个双重价值取向的国家政权体系：民主与效能的耦合。
中国社会的现代化要求中国国家政权体系的现代化，调整政协的功能就是为了建构现代中国国家政权体系，而调整政协的功能的标准就应该是现代国家政权体系所要求的民主与效能的耦合的双重价值取向。根据这一标准，我们认为弱化目前政协的部分政治民主职能，即“准立法”、“准行政”、“准司法”的功能，强化其社会民主功能，即协商、议政、监督与咨询参谋功能，是完全科学合理的。从目前中国社会现代化的要求来看，特别是从建立现代中国国家权力体系的要求来看，国家机关与社会组织之间、国家机关内部、社会组织内部的结构功能应协调配套而不是重叠冲突，才能使国家权力体系发挥最大的民主与效能。即使有必要的功能交叉也应该是有利于国家权力体系的整体民主与效能的提升而非耗损。从这样一个标准和要求来看，对目前中国各级政协功能的侧重点稍作调整是完全必要的：适当弱化政协的参政功能，从“准立法”、“准行政”、“准司法”的功能框架中脱离出来，将上述功能归还人大、政府与司法机关，深化和强化政协协商议政、民主监督和咨询参谋功能，借助政协在体制内和半体制内的重要影响力，使协商、议政、监督和咨询参谋真正发挥应有的效果。同时发挥多党合作与政协具有社会民主性质的特点，不仅形成有效的利益聚合与表达机制，真正成为国家与社会、政府与公民间联通协商的桥梁，而且将民主的理念与行为方式播种于广泛的社会领域，使中国的民主具有坚实的社会基础。
(四)充分拓展民主党派和无党派人士广泛参与国家政治生活的渠道，使之与政协功能相互配合，使政协功能的微调成为可能
政协是民主党派和无党派人士参与国家政治生活和国家建设的重要形式，但不是唯一形式。民主党派和无党派人士还可以通过其他众多渠道参与国家政治生活，从而为社会主义物质文明、精神文明与政治文明建设提供智力与技术的支持。参与渠道的多样性是政协功能调整的基础。政协从参政的准立法、准行政和准司法事务和行为中解脱出来，但是立法、行政、司法的民主性与科学性需要民主党派和无党派人士的参与，《意见》明确提出了有效的解决方法，指出：人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，也是民主党派成员、无党派人士参政议政和发挥监督作用的重要机构。保证民主党派成员、无党派人士在全国人大代表、人大常委会委员和人大常设专门委员会委员中占有适当比例，并可聘请有相应专长的民主党派成员、无党派人士担任专门委员会顾问。中共人大党组成员应与担任人大领导职务的民主党派和无党派人士经常交流情况，沟通思想，交换意见。人大、人大常委会在组织关于特定问题的调查委员会，人大各专门委员会在组织有关问题的调查研究时吸收人大代表中的民主党派成员和无党派人士参加，并可聘请民主党派、无党派的专家。同样，中国共产党统战部门和组织部门正在将越来越多的民主党派和无党派人士选派到行政和司法部门担任领导职务，甚至是省部级正职。这些措施才真正对扩大民主党派和无党派人士的参政广度和深度具有实质性影响。也就是说，今后民主党派和无党派人士的参政应该主要是政权体制内的参政，政权体制外的政协主要履行议政、协商、监督和咨询参谋功能。如果说后几种也是一种参政形式的话，那么，是间接的参政或通过议政、协商、监督和咨询参谋功能的发挥达到间接参政的目的。
三、中国人民政治协商会议功能重心微调的路径与方法
有学者指出：“就以我们党来说，早在建国初期就形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，人民政协是我国实行协商民主的主要渠道之一。在政协这个机构里，各个党派、各个阶层、各个界别、各个民族、各个宗教的政协委员，都能够按照政治协商、民主监督、参政议政的要求，为国家的建设和发展献计献策。”(22)社会主义市场经济的发展以及当今社会转型条件下利益主体的日益分化为政协职能的微调提供了一定空间。与中国民主政治建设相伴而生的人民政协在这一历史进程中不断完善自身职能，充分发挥政治协商等作用，在中国特色社会主义民主政治建设发展的新阶段，仍将继续发挥其不可替代的作用。
(一)加强和改善中国共产党的政治领导，充分尊重民主党派的政治权利
“现代民主完全是建立在政党之上的；民主原则应用得越彻底，政党就越重要。”(23)纵观我国多党合作的历史发展，什么时候共产党的领导正确、强而有力，多党合作就巩固、发展；什么时候共产党的领导失误、犯错误，多党合作就遭到挫折、损失。(24)这一点得到历史的有力证明。中国共产党是国家的执政党，是多党合作与政治协商的核心领导力量，共产党领导是多党合作和政治协商有效运作的前提和基础。调整与深化政协功能，首先要加强中国共产党自身建设，进而改进党的政治领导，这是政协充分发挥其功能的政治保障。加强党的建设，改善党的政治领导与政协功能调整相携而行是政协功能调整与深化的关键。在共产党的政治领导下，政协充分发挥其功能，在中国社会主义建设中作出了重要贡献，从结果上说明了党的政治领导的正确性与有效性。在新时期改善和加强党的政治领导仍然需要继续努力的地方在于进一步加强执政党民主执政的意识与能力。2005年制定的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确指出，各级党委要从提高党的执政能力、发展社会主义民主、构建社会主义和谐社会、推进改革开放和现代化建设胜利发展的战略高度，进一步提高认识，加强和改善对多党合作和政治协商的领导。因此，为使政协功能的调整更加有利于社会主义建设与民主政治发展，中国共产党有必要更加深化对中国民主政治进程的科学把握，总结国家建设的成功经验与不足，进一步认识民主党派在国家政治生活中的重要作用，充分尊重民主党派的政治权利，重视政协议政、协商、监督、咨询和参谋的功能，建立起与民主党派和无党派人士、政协的有效沟通与联系机制，虚心听取民主党派和无党派人士的批评和意见，真正做到“闻过则喜，从善如流，特别要听得进逆耳之言，容得下尖锐批评，有则改之，无则加勉”(25)，以更加理性和制度化的渠道接受政协提出的意见和建议。
(二)正确理解政协功能理论上的次序排列和实践中工作重心之间的关系，使各级政协工作既有长期的明确的理论参照，又有近期工作重心的可行的实践指南
按照《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，政协的主要功能是政治协商、民主监督、参政议政，而且其重要性是依次正向排列的。事实上，从新中国成立60多年的历史看，当民主得到保障时，这种重要性的次序是事实的、历史的，即正向排列的，当民主遭到破坏时，这种重要性的次序是理论的、非历史的，即负向排列的，甚至任何一项都是低效或无效的。改革开放以来，在中国共产党和民主党派的共同努力下，政协的功能得到不断恢复和发展，“政治协商、民主监督、参政议政”的功能及功能履行的方式、方法在实践中以法律或其他制度的形式规定下来，法律化和制度化保证了政协履行其功能的规范性和有效性。然而，由于各种原因，特别是各种传统理念和体制的束缚，目前和在今后相当长的时期内，中国的民主党派和无党派人士在政治协商、参政议政中的“参政”功能还不可能有太多扩大的空间，而且，如前所述，从政协政治民主和社会民主的双重性质来看，从建立现代中国的国家权力体系来看，不宜再把参政作为政协的主要任务。这样一来，在今后相当长的时期内，政协真正应该也有可能大大强化的功能主要是议政功能、监督功能和咨询参谋功能。但是，从政治上讲，政协的功能主要是政治协商，今后的努力方向也应该是全方位意义上的“政治协商”，所以，即使今后理论上也还是应该也可以继续将政协的功能次序排列为“政治协商、民主监督、参政议政”，但是，在今后相当长的时期内，政协的实际工作或实践工作重心应该在议政功能、监督功能和咨询参谋功能，而这些功能正是属于社会民主的范畴。在今后相当长的时期内，中国政治民主还有较大发展空间的情况下，开发中国社会民主的广度和深度，包括政协中的社会民主与政协外的社会民主(如：社区民主、村社民主、工厂民主、学校民主等)，对于中国特色社会主义民主政治形态的发展具有重大的战略意义。这就是为什么我们党在十七大上将今后中国社会民主发展的路线图确定为“以党内民主带动社会民主”、“以社会民主带动国家民主”。这样分步骤安排的深刻原因是：这一路线图更符合目前和今后相当长的历史时期内中国社会发展和政治发展的实际可能。
(三)提高民主党派与政协委员的素质，完善政协自身建设，调整政协的局部功能但并不削弱政协的总体功能
政协功能的微调是适应新形势、新情况，更好地发挥政协功能的必然选择。政协功能的调整与效用的改善不仅取决于共产党的政治领导，还取决于政协自身建设。政协自身的建设首先要提高政协委员的自身素质，民主党派和无党派人士构成政协委员的主体，因此，提高他们的素质是政协自身建设的关键。政协制度的存在符合中国地域广阔、民族众多、国情民情复杂的现实情况。政协是代表更广大人民群众利益和反映群众意见的重要组织。要聚合和反映人民群众的利益和意见，就要保持政协委员的广泛代表性，提高他们的自身素质，使之真正成为国家与社会沟通的纽带、不同民众利益和要求的代表，以及国家和社会整体利益的维护者。对于民主党派而言，要成为真正能够聚集各领域精英的组织，不仅要做到代表的广泛性，而且要依据专业与技术参与决策。民主党派成员不仅要端正态度，要在维护其自身权利的同时，履行好自己的职责(不同民众利益和要求的代表)，并且要充分认识到自己在国家政治生活中的重要性(国家和社会整体利益的维护者)，认识到自身所掌握的知识、技能对国家发展的重要性，提高“政治效能感”，相信自己的建议与意见会被党和政府积极采纳，而不是“形式与摆设”。充分认识到政协意见与建议被党和政府接受的程度取决于意见和建议的科学性和有效性，对相关问题进行积极、详细的调查研究，是提出科学合理的建议、方案的前提。有了这样的前提与条件，各级政协强化其议政、监督、咨询和参谋的功能才有好的结果：调整政协的某些功能，但并不削弱政协的总体功能。也就是说，虽然政协的协商功能没有办法在短期内得到强化，政协的参政功能还要有所削弱，但由于强化了议政、监督、咨询和参谋功能，因此，政协的总体功能并不会因功能调整而遭到削弱，反而能得到强化。
(四)优化政协内部结构功能与运行规则，提高政协内部运行的效能
一是要注意政协内部结构功能的优化。从目前的情况看，各级政协委员会从全体会议、常务委员会会议、主席会议，到专门委员会会议，权力由大到小，工作由虚到实。随着今后议政、监督、咨询和参谋功能的强化，要充分发挥各专门委员会的作用，扩大它们的人力、物力、财力。二是改善政协会议内部的议事制度与规则，该简化的就简化，该强化的就强化，提高工作效率，特别要想办法增加普通委员在大会发言的机会和时间，充分发扬政协内部民主。三是拓展政协委员与群众联系的渠道，包括集体联系和个人联系、日常联系和突发事件联系、制度化联系和临时联系。组织部门和单位要给委员与群众联系创造良好的环境和条件。四是做好议政协商和咨询参谋的充分准备。要在议政与协商以及提出咨询参谋意见之前，做好充分准备，认真围绕议题调查研究，搜集材料，拟出方案，使提出的意见、方案论证有力、切实可行。五是要充分意识到民主监督的重要性和监督的权利，同时更要做到监督意见有理有据，严肃认真，注重监督的实效，提出有建设性的意见和建议。同时，还要注意协调政协的民主监督与执政党的纪律检查委员会、政府的监察部门的工作。
(五)加强民主党派和政协功能的法律化、制度化、程序化、规范化建设
中国共产党历来重视多党合作与政治协商的规范化、法制化建设。建国后一系列关于多党合作与政治协商的法律规范和政策性文件先后出台，使政协工作更加法律化、制度化，保证了政协功能及时有效的发挥。但是，也应该看到政协功能的发挥仍然存在一定的问题，原因不仅在于意识问题，更重要的是缺乏某种明确具体特别是程序性的法律、制度保障，某些非正式制度和有效的经验、措施尚未上升到法律法规和制度的高度。政协功能要依据现实情况不断调整，政协发挥功能的方式、方法也应该不断地制度化和程序化。“现在的问题是，大家普遍感到所建立的民主制度太原则化了，缺乏必要的程序、细节等操作性的规范，因而无法得到实际的应用。”(26)因此，要理顺政治过程中政策的提出，协商与制定、执行的程序，通过制度化的渠道使协商的结果真正影响决策。邓小平指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”(27)制度与程序的建设是在长期实践探索中形成的，“改革开放中许许多多的东西，都是群众在实践中提出来的”，“是群众的智慧，集体的智慧”(28)。在政协制度化、程序化建设的过程中也要充分注意实践经验与集体的智慧，将实践中不断探索出来的政协职能发挥的途径与方法上升到法律的高度，使政协的功能具有更高的实际效用。
(六)理顺政协与人大、政府和司法机关的关系
政协不是国家的权力机关，作为统一战线组织，它在中国的政治生活中发挥着不可替代的作用。人民代表大会制度是中国的根本制度，人大制度、行政制度、司法制度和政协制度的有效分工与合作构建起中国民主政治制度的框架。国家是一个有机体，从结构功能主义的视角看，各个部门功能的发挥在于各部门功能的分工与合作、协调与配合。政协功能的调整与深化同样有赖于理顺政协与人大、政府和司法机关的关系，有赖于人大、政府、司法机关的有效运作。政协的议政、监督、咨询、参谋功能发挥得恰当、合理、合法是人大、政府、司法机关有效发挥其功能的重要条件，反之也一样，人大、政府、司法机关的建设又是政协实现良性运作的重要环节。政协功能的调整正是为了更好地理顺四者的关系。要使人大的立法工作充分接受政协的建议，使人大对政府和司法权力的监督与政协的民主监督相配合。政协不直接参与法规政策制定和执行，仅仅起到辅助执行与监督权力的作用。同时，在人大、政府、司法机关内部造成充分尊重政协意见和建议的氛围，建立起与政协的良好沟通渠道与机制。
总之，政协功能重心的微调是优化政协功能，推进中国特色社会主义协商民主，适应新形势新发展的正确选择。实践证明，政协在中国政治生活和政治发展中起到了重要的作用。同时，历史也有力地证明，政协有效地履行功能是建立在适应不断变化的环境而逐渐进行功能调整的理性基础上的。中国的政协制度从一个崭新的角度克服了西方政治制度的弊端，它既注重效率，又维护了民主的价值，既有政治民主的意蕴，又有社会民主的含义，政协功能的微调与完善将进一步凸显中国式民主政治制度的这种特点与优势，为世界政治文明建设提供宝贵的经验。
收稿日期：2012－01－06
注释：
①施雪华，崔恒．一种具有政治民主与社会民主双重性质的民主形态——中国共产党领导的多党合作制性质分析[J].江苏行政学院学报，2011(1).
②朱光磊．当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2002:138.
③［美］塞缪尔·亨廷顿，王冠华等译．变化社会中的政治秩序[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1989:73.
④浦兴祖．中华人民共和国政治制度[M].上海：上海人民出版社，1999:922.
⑤萧超然．当代中国政党制度论纲[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000:179－180.
⑥萧超然．中国多党合作与政治协商制度专题资料汇编[C].北京：华文出版社，1998:79.
⑦(19)［法］孟德斯鸠，张雁深译．论法的精神[M].北京：商务印书馆，1961(上):154－156,187.
⑧列宁全集[C].北京：人民出版社，1980(34):24.
⑨毛泽东选集[C].北京：人民出版社，1977(5):278－279.
⑩(13)(27)邓小平文选[C].北京：人民出版社，1994(2):205,341－342,333.
(11)贾平安，郑宪．中国特色的政党制度——学习《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》问题解答[M].北京：中国文史出版社，1990:156.
(12)全国政协研究室编．中国人民政治协商会议要事汇编(1988—1992)[C].北京：中国大地出版社，1993:167－177.
(14)中共中央关于加强人民政协工作的意见(摘要)[N].人民日报，2006－03－02.
(15)江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)[C].北京：中央文献出版社，2002:312.
(16)王树棣等．中国人民政治协商会议史[M].哈尔滨：黑龙江教育出版社，1991:33.
(17)［加］威尔·金里卡，刘莘译．当代政治哲学[M].上海：上海三联书店，2003(下):523.
(18)浦兴祖．关于准确把握政协功能的思考[J].探索与争鸣，2002(12).
(20)马克思恩格斯全集[C].北京：人民出版社，1958(5):224－225.
(21)邓小平文选[C].北京：人民出版社，1993(3):240.
(22)李君如．协商民主是重要的民主形式[N].人民日报，2006－04－07.
(23)［美］萨托利，冯克利、阎克文译．民主新论[N].北京：东方出版社，1998:15.
(24)郑建邦．中国共产党领导的多党合作制度[M].北京：中国人民大学出版社，1991:220.
(25)大力加强党的统一战线工作，为完成新世纪宏伟任务服务[N].人民日报，2000－12－05.
(26)许耀桐．中国共产党党内民主的发展[J].新视野，2008(06).
(28)邓小平年谱(1975－1997)[M].北京：中央文献出版社，2004(下):1350.
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