公共性与自利性：一种政府分析视角的再思考，本文主要内容关键词为：视角论文,自利论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于政府性质的探讨，尤其是政府公共性的探讨是政府研究中的历久话题，对政府自利性的研究如果从政府为必要的“恶”认识以及公共选择理论角度来说也不是什么新鲜话题，然而世界各国政府的公共性与自利性如何产生，以及这两者的具体内涵是什么却有待于我们去作进一步的思考，思考的结果或许对审视当代中国政府有所裨益。
一、政府公共性及其缘起
所谓公共性，即政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。政府作为这些目标的实现手段之一从来不会公然宣布自己丧失公共目的而沦为私人机构，政府必须保护国家安全，提供法律手段以惩治违规者，提供社会福利以及保护国民财产等等。当然，这是一般意义上的政府公共性特征，在具体到某一政府机构本身时有古代政府与现代政府、西方政府与中国政府、古代西方政府与现代西方政府、古代中国政府与现代中国政府等多重背景，体现在不同背景中的政府公共性也体现为不同特色。
政治学家对政府公共性的论述最早应从柏拉图的《理想国》的城邦正义精神算起，城邦成立的目的是为了实现正义，正义即“每个人都作为一个人干他自己份内的而不干涉别人份内的事”[1]，柏拉图从道德的角度阐述了城邦作为实现公共的“善”的手段的具体内容，在这里，维护正义体现为政府的公共性。承柏氏的精神，亚里士多德在其名卷《政治学》中再一次谈到城邦正义问题，由于人的“群”性，从而自发组织为城邦，城邦是一种合作关系，它的构成的一个关键方面，是人们分享某种有关善或正义的生活方式的概念。善或正义的生活方式的概念可以看作是城邦所能提供的具有公益的意识形态。如果说早期的政治学家多从道德上去思考政府的公共性的话，那么近代以来的政治学家如洛克、卢梭、密尔、边沁等多从政府代表一种公共的契约精神出发去论证政府的公共性。洛克从自然状态出发，论证了人在自然状态的诸多不便，如有人不断地受到别人的侵犯而受到侵犯后又缺少公正的裁判，如此便容易进入战争状态，于是人们订立契约，把自己做自己裁判的权力交给公共机构即政府去完成，政府成立后的首要任务就是保护财产，“政治权利就是为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利；而这一切都只是为了公众福利”[2]，由此政府的公共性体现为公共裁判和对缔约者财产权的保护。卢梭继承了洛克的自然状态理论，从达成社会契约的角度分析了如何由个人的天然自由达到个人的社会自由，在达成契约的过程中，政府得以产生，“政府是臣民和主权者所建立的一个中间体，以便两者得以相互适应，它负责执行法律并维持社会以及政治的自由”[3]，因此“执行法律、维持社会以及政治的自由”便成为政府的公共目标；如果说，洛克、卢梭从自然状态为起点思辩政府的公共性，那么边沁则从功利主义的角度分析了成立政府的原因，人们加入政治社会是因为个人的福利比加入之前有显著增加，因而加入政治社会、成立政府是人们的理性选择，政府的公共性体现在它与自然状态相比更能提供公共福利，使社会总体的福利达到最大化。密尔在其《代议制政府》一书中明确提出政府的目的就是造就更好的人民，而手段就是教育人民和利用他们所达到的最高品质[4]。
对马克思来说，政府公共性问题的分析从来就不是一个无足轻重的问题，马克思是从阶级的角度去分析政府的公共性，（在马克思的分析中国家和政府两个概念并没有作出严格的区分），他认为“国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形组织中的集中表现，但是，说国家是这样的，这仅仅是说，它是当时独自代表整个社会的那个阶级的国家，在古代是占有奴隶的公民国家，在中世纪是封建贵族的国家，在我们的时代是资产阶级的国家”[5]，“我们已经看到国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”[6]，从表面上看好象政府并不存在全社会范围内的公共性问题，实际上，即使政府的阶级性是本质特性，马克思也承认政府在全社会范围内有其公共性，因为国家的产生决不是从外部加于社会的一种力量，“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量。这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且又日益同社会相异化的力量，就是国家”[7]。所以，即使古代的亚洲国家“一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能”[8]。由此可以看出国家具有维护全社会“秩序”和举办公共工程的功能，而这种功能正是国家（或政府）公共性的体现。
由以上的分析可以看出，政府的公共性是政府的第一属性，政府因为其公共目标而成立，这也正是政府公共性的起源，虽然不同时代、不同背景对政府公共性的外部特征有不同的要求，但实现正义、提供公共物品却是所有政府公共性中的共同内容。
二、政府自利性及其缘起
所谓政府的自利性是指政府并非总是为着公共目的而存在，政府在公共目的的背后隐藏着对自身利益的追求，这一特性称为政府的自利性。对于这一点的分析，卢梭认为：“在行政官个人身上，我们可以区分三种本质上不同的意志：首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权者的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意”，“按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是公意总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。因此政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的”[9]。从这段话中我们可以看出政府的自利性主要来自三个方面：
其一，来自于政府中官员及工作人员对个人利益的追求，从而导致公共目标与私人目标发生冲突。主要表现在官员生理、生活等基本需求，膨胀或扩张的生理或生活需求，非正义的道德需求或价值选择等层次，主要缘于人本性中的自利性的一面。当代新政治经济学的公共选择理论一开始就继承了经济学中有关人的自利性的假设，否认官员在作出公共决策和执行公共意志的过程中的完全利他性，而认为官员首先是他自己，其次才是政府官员，作为他自己他必然受理性的约束。斯蒂格勒在分析政府官员的自利性时认为“一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配。无论他自己的个人欲望是什么，如果某种活动将带来惩罚，他必然会取消这种活动；如果能带来较大利益，将会吸收他趋于这种活动。胡萝卜和棍棒对科学家和政治学家的支配作用与对驴子的支配作用是一样的”。由此可见，官员自利性既来源于自身的欲望同时又受理性的约束。[10]
其二，政府自利性来源于团体的意志，如政府某一机关或部门的意志。这一政府特性主要体现在现代科层制或官僚制形成以后的政府。韦伯在描述现代官僚制时指出了六个特征，即：(1)固定的、正式的权限范围，这一范围一般是由法来加以规定；(2)权威由组织的层级结构和各种等级授予，有一种牢固而有秩序的上下级制度；(3)管理有章可循；(4)管理人员专业化；(5)官员有较强的工作能力；(6)公务的管理遵循一般规律。[11]韦伯列举现代政府的六个特征，主要是为了区别于传统政府从而实现政府精确、速度、高效、权威、连续性的目的。但现代政府恰恰是在部门规划的过程中产生了部门利益和部门意志，这一利益和意志既区别于全社会的公共利益与公共意志，也区别于别的部门意志或部门利益，从而导致现代官僚主义的种种不良风气。邓小平在分析中国政府的官僚主义作风时指出政府机构人员“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推委，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法”[12]。这实际上指出了政府部门自利性的共同特征。
其三，政府自利性来源于某一阶级的意志。统治阶级的意志因为其和全社会的意志的差别从而导致政府的自利性，而这个层次的自利性意味着政府代表统治阶级利益，用暴力消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权。马克思在分析政府的自利性时是从国家的角度来分析的，他指出“国家是文明社会的概括，它在一切典型时期毫无例外地都是统治阶级的国家，并且在一切场合在本质上都是镇压被压迫被剥削阶级的机器”[13]，“现代国家，不管它的形式如何，本质上都是资本主义的机器，资本家的国家，理想的总资本家”[14]，“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级共同事务的委员会罢了”[15]。王亚南在分析古代中国官僚政府时指出：“一句话，中国的官僚阶层，或者换一个表现方式，中国的士大夫阶层，不代表贵族利益，也不可能代表资产阶级的利益，而是陶希圣讲对了的那一句话：‘自有特殊利益’。因为他们自己就是支配者阶级，自己就是一直同所谓“自由”农民处在对立者的地位”[16]。以上分析说明，政府的自利性尤其是阶级社会中的自利性来自于统治阶级意志与全社会公共意志之间的差距或背离。
三、政府公共性与自利性的当代思考
其一，对政府公共性的思考。正如以上分析的那样，政府的公共性主要体现在维护社会正义和提供公共产品的职能上，这也是社会所期望的目标。然而就这一目标为什么能实现，在多大程度上能实现，怎么实现以及在当代不同现代化程度语境中的各国政府是维护社会正义的职能重要，还是提供公共产品的职能重要，这些都是需要思考的问题。对这些问题的思考涉及到以下两个问题：
一是政府公共性的限度或范围问题。扩张政府公共性就意味着强化政府对社会的渗透面、控制面，从而强化政府职能和权力，政府的规模也可能因此扩大；反之，收缩政府的公共性则意味着政府承担公共产品供给和维护社会正义的功能部分会被社会来承担，政府职能和权力将会缩小，而政府规模将肯定会缩小。这实际上反映了政府和社会的关系问题。政府公共性限度问题在西方资本主义国家主要经历了三个阶段：第一是自由竞争的资本主义阶段，政府公共性被锁定为保护私人产权，维护公共秩序、市场秩序、安全及自由、正义、公平等价值，这一阶段是政府公共性明确提出并被明确限定的阶段，政府扮演“守夜人”角色。第二是福利资本主义阶段亦即政府公共性扩张阶段，主要发生在战后。这一时期，追求福利国家成为各国政府的首要目标，政府承担了更多本来应由社会来承担的职能，提供医疗保健、住房等多项社会福利成为政府公共性的重要内容，于是职能膨胀、机构膨胀成为这一时期政府特色。第三是新公共管理阶段亦及公共性缩小阶段，发生于20世纪80年代末以来的英美等资本主义国家。这一阶段政府公共性因为福利国家遭到批判，低效率的政府管理，对政府是否必然实现公共目标的置疑等因素而被重新界定，于是大量的由政府去实现的公共目标转而由市场、企业或社会团体等大量的第三部门去实现，政府管理出现了两种趋势：“首先，有一种公共部门向，‘市场化’发展的趋势，将公共活动转入私营部门。这种趋势正在通过各种民营化的形式发生，其中包括利用合同将公共活动对外签约。其次，另一种趋势是脱离官僚制，不再把它作为公共部门内的组织原则”[17]。这种趋势被称为西方政府的治道变革，实际上是政府公共性缩小并逐渐被社会部分取代的过程。
对于中国等发展中国家来说，也曾经经历了由计划经济时代的政府公共性极端扩张到现在向市场转向政府公共性逐渐缩小的过程。这一过程正在发生，还未结束。虽然政府公共性的递减趋势将随着社会的发展逐渐减小，但当代中国政府的公共性将如何界定确实将随着社会、市场的成熟而灵活机动调整，我们既不能盲目乐观，远在市场、社会还未成熟的情况下由社会、市场来完成政府应该履行的公共职能，也不能把本来在现有条件下市场、社会能够履行的许多公共目标转而由政府来实现。总之，政府公共性的限度在当代将随着社会、市场的成熟而逐渐缩小，但中国政府必须认真把握这一趋势，同时科学地界定公共性的限度，从而使政府、市场、社会三者保持良性的互动。
二是政府公共性的选择问题，亦即在维护正义和提供公共物品之间进行选择的问题。政府必须首先维护社会正义，维护正义的手段有多种：如司法手段，有一个独立的、公正的司法审判机构；舆论宣传手段，对公平、民主、权利等价值进行宣传、灌输；社会福利手段，对弱势群体提供社会保障；税收手段，如累进制税收手段调节社会分配，等等。维护正义与社会公平关联在一起，反映了一个政府保障社会公平的程度，这与政府本身有关，而非社会或市场能解决的问题。其次是政府提供公共物品，政府提供公共物品的好坏与效率密切相关，高效率的政府会提供更多的公共物品，低效的政府会提供少于需求的公共物品。因此，实际上政府公共性的选择问题涉及到公平与效率的关系问题，政府如果能保障社会公平，即使其提供的公共物品少，至少它也是“善”的公共物品，如果它能提供更多的公共物品它就会促进社会公平，因此在政府公共性的选择问题上，公平和效率并不必然表现为二律背反；相反，如果政府不能保证社会公平，它高效地提供公共物品只能导致最坏的结果，如果是低效的提供，还可以认为是次坏的结果。因此，在政府公共性的选择上，首要的任务是维护社会正义，其次是高效提供公共物品，这是当今各国政府追求的目标。对于中国政府来说，当前首要的任务是维护公正的社会分配，市场公平的竞争，司法公正与独立，在此基础上，促进政府制度创新、技术创新以高效提供公共产品，满足社会需求。
其二，对政府自利性的思考。正如第二部分的分析显示，政府的自利性分为三个层次，即个人、团体、阶级。从卢梭的分析也可以看出，在强度上，个人的自利性大于团体的自利性，团体的自利性大于阶级的自利性，即个人的自利性在政府机关中体现最为活跃，团体次之，阶级自利性最弱。因此，在分析任何政府自利行为产生时，我们必须首先从政府官员个人分析入手，其次才是政府机构部门的分析，最后才是从某一统治阶级的角色进行分析。通过这样的分析，我们才能思考如何控制政府自利性的问题。强化政府公共性，控制政府自利性几乎是所有现代国家追求的目标，如何控制政府的自利性呢？
一是个人层次的自利性。首先必须分清在这一层次的自利性上哪些是合理的自利性，哪些属于过度扩张的自利性，政府官员基本的生活所需要的，与其工作责任相对称的物质条件、物质满足是属于合理的自利性范畴，超出这个标准之外的则属于扩张的自利性，而扩张的自利性必然带来官员的腐败。因此，承认官员的合理的自利性，控制官员扩张的自利性是各国政府控制个人层次上的自利性的有效手段。对于中国政府来说，一方面我们长期以来忽视官员合理自利性要求，片面强调官员的奉献精神；另一方面又忽视了从制度建设入手去遏制官员扩张的自利性，以为靠运动、意识形态教育可以达到目的。实践证明，对这两个问题的忽视，是我们今天不能有效控制政府官员扩张自利性的根本原因。因此，承认官员合理自利性，就意味着首先我们不从道德上去评价它。其次，在精简机构的基础上提高现有公务员的薪酬，使其接近或基本接近在私营企业中工作的相应职务的薪酬以尽量留住大量优秀人才。此外，控制扩张的自利性要从制度建设入手，如政府的审批制度公开化、透明化，政府官员的产生实行民主选举，政府决策科学化、民主化，充分发挥舆论对政府工作的监督作用等等，以民主、法制为原则，从制度源头上去控制扩张的个人自利性。
二是团体层次的自利性。这一层次的自利性在当代中国主要体现在“条”和“块”的部门利益交叉以及中央整体利益和地方局部利益的冲突上，这实际上反映了当代中国政府行为过程中的“条”、“块”关系和中央与地方关系。要控制“条”、“块”部门的自利性，就必须弱化“条”的管理，缩短“条”的利益结构链，使“块”重新回到各级政府中去，在此基础上，在各级政府部门内精简机构，政府内以设置宏观管理部门为主，精简专业管理部门。宏观部门因为部门管理范围的扩大，从而部门利益受到市场、社会的牵制而不容易形成，而专业管理部门的减少，意味着长期以来形成的部门利益结构将被打破；要控制地方政府的自利性，首先必须明白地方政府局部利益在与中央政府整体利益相比较有其合理性，地方利益相对于中央政府时是局部利益，但在某一地方却是整体利益。因而，在调整中央和地方关系时一般应该采取两种手段：一是法律手段，通过宪法或组织法等法律规定中央和地方不同界限的事权关系，分别为中央拥有、地方拥有、中央、地方共同拥有三种；二是市场手段，市场在配置资源的过程中具有“看不见的手”的功效，完善、发达的市场体系可以自发地解构地方利益或“地方保护主义”，因而中央政府在积极促进全国统一、成熟、发达的市场的形成上做工作远比对地方政府的管制更容易控制地方利益或“地方保护主义”。
三是统治阶级层次的自利性。出于分析的方便列举了这一条，从逻辑上讲，由于统治阶级作为一阶级的自利性是三个层次的自利性当中最弱的一条，合理结论是对它的控制力度应该小于对政府部门的控制，再小于对政府官员个人的控制。这对前社会主义时期的阶级社会来说应该是一个合理的结论，但相对于社会主义社会全体人民大众是统治阶级这一前提时，就变成我们不但不应该控制这种自利性，反而应该扩张这种自利性，即政府应该为更多的人民群众服务，但政府如何才能更好地为人民服务呢？奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中详细分析了集团规模与公共意志实现之间的关系，结论是大集团不容易实现公共意志，而小集团却容易[18]。因此，作为一个超大型社会的政府，要实现人民的公共意志确有技术上的困难。但是，杜鲁门的分析却给了我们启示，杜鲁门在分析美国政府众多利益团体的存在与美国政府本身如何去实现公共意志之间的关系时发现，由于美国政府成员分别属于多个利益集团成员（即团体成员角色的多重化）和庞大的潜在利益集团的存在，导致了美国政府公共意志的实现[19]。因此，在当代中国，一方面充分运用中国共产党这一组织资源，作为实现人们利益在政府中得到体现的根本机制；另一方面，政府有意识地培育出一个成熟的市民社会，让市民社会参与政府行为，并形成对政府的潜在控制，使政府更好代表人民的利益，两种机制互相配合，从而强化当代中国政府为人民更好地服务的根本属性。
总之，对政府公共性和自利性的思考有其现实的意义，强化政府公共性必须着眼于维护社会正义以及高效率地提供公共物品，控制政府的自利性，必须首先控制政府官员个人的自利性，这个过程中必须分清楚合理的自利性和扩张的自利性；其次是控制政府部门的自利性，必须依靠机构改革、法律、市场等手段来解决；最后，应该强化政府为人民服务即人民层次上的自利性，应该依靠党的领导和培育市民社会的手段来解决。这些都是当代中国政府努力的目标。
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