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1 政府信息服务的政府主导型模式
政府主导模式是指利用政策、法律、税收工具，或通过直接投资和财政补贴来调整信息资源配置，它是一种基于行政管理权威的信息资源服务模式。借助经济学公共物品理论中公共物品的概念和研究范畴，政府信息资源中的具有纯公共物品特征的完全非排他性和完全非竞争性的政府信息产品，应让政府来无偿提供给消费者，以满足社会对公共信息的消费需求[1]。消费者可以无条件地获取政府公共信息产品和服务，而不需要付出任何代价或报酬。
1.1 常规作业模式
常规作业模式是指在政府信息服务中，政府承担信息资源共建共享的常规基础性工作，包括政府信息资源基础设施建设、基础数据库建设、数据标准建设、法律法规建设等。其主要侧重于政府的责任与义务导向。
政府信息的公共物品特性，决定了政府信息服务在很多方面是为了方便企业和公众，产生的是一种公众利益，并不带来直接经济利益或盈利。同时，政府信息服务中的基础设施建设、数据建设等都是一项周期时间长、投资规模大、可盈利性不足的工程。这种公益性和非盈利性，使得那些交易动机在于逐利的单位或个人常常敬而远之。政府是国家、企业、人民利益的真实代表，此时，在面对被“抛弃”的政府信息服务常规性业务，是有责任和义务来维护，并运用行政手段确定政府信息产品与服务的目标、数量、标准以及规则的，同时以监督、补偿等方式保证政府上网工程、政府数据库建设、政府信息共享工程等常规作业的完善，构建一个基本的政府信息服务常规框架体系。如宁夏回族自治区人民政府为推进农村信息化，加大对农村的信息基础建设投入，在全国农村信息化建设试点县——银川市永宁县纳家户村建立了信息服务站，完善IPTV平台构建。目前IPTV平台已对接了宁夏广播电视总台提供的50套直播电视节目，通过卫星实时接收方式对接了中共中央组织部党员远程教育和文化部文化信息资源共享信息，形成了接收6TB的文化资源，500部党员教育片，优秀影片、戏曲的能力。并根据信息类型开通了9个栏目，可为农村用户提供包括直播电视、时移电视、视频点播等在内的互联网视频服务[2]。这体现了政府在信息服务中主动承担信息化建设的基础设施建设等常规作业任务，是政府主导模式中的核心内容。
1.2 咨询决策模式
咨询决策模式是指在政府信息服务中，政府为了使政府管理决策更加科学化、民主化、合理化，而实行政府与公众的信息互动的决策过程。其主要侧重于政府的沟通导向。咨询决策模式与政府管理决策有关。因为政府在进行决策时面临各种错综复杂的信息内容或者信息不全面的问题，为保证决策的质量，进行必要的信息咨询是政府进行科学决策的重要依据。随着电子技术的发展，信息价值更加凸显，更关系到决策科学化的可能，从某种意义上说，咨询决策信息系统是政府行政决策组织体系的基础。决策问题之所以被提出是由于社会对政府提出了某种需求，可视之为信息输入；同样，决策一旦做出，就需要向社会公布并执行，这对于行政体系来说，就是信息的输出[3]。实质上，政府决策的过程就是信息输入与输出的过程，决策的科学程度与信息的掌握程度是成正比例的。因而，政府常常以建立此种模式来寻求政府在决策中的信息掌握，最大限度地把握在决策中所需要的各类信息，追求决策的科学化。例如，政府在召开会议作重大政策决策时，一般会以文件、会议、网络等形式，针对性的收集与反馈相关信息，以供决策者参考，达到科学决策。2008年6月20日，胡锦涛总书记通过人民网与网友在线交流，问候网友，倾听民意，指出互联网是“做事情、作决策，了解民情、汇聚民智的一个重要渠道”。同时，政府在决策后形成的决策议案，也通常以网络、报纸等方式向社会公布相关信息。
1.3 贡献利益模式
贡献利益模式是指在政府信息服务中，政府根据各信息主体在信息服务过程中的信息资源贡献率，来决定其在政府信息服务中的利益分配模式。其主要侧重于政府的激励导向。现代社会中，信息具有高附加值和高增值性特征。对于信息资源拥有者来说，即使没有能力实现其拥有信息的所有附加值，也不愿意其他单位或个人来分享其信息成果，这样做一方面，维护了自己的优势；另一方面，降低了他人的可能潜力。政府部门之间的利益相对独立性形成了人为的“信息壁垒”。正如道格拉斯·若斯所说“政府犹如理性人一样总是在追求自身效益的最大化”[4]。不同利益主体问的利益竞争需要政府系统内部以一种稳定的信息激励机制来平衡，而这种激励机制主要表现为贡献利益模式。即根据政府各部门向社会提供信息服务数量、质量和公众的满意度等要素来决定其应当取得的相应利益或报酬，达到利益分配的相对均衡，体现信息贡献利益的“多劳多得、少劳少得、不劳不得”的按劳分配、“论功行赏”原则。当然，这种利益是在广义上的利益，包括政府单位的评奖评优、干部提拔、经费预算和福利待遇等。但是，贡献利益模式的贡献率如何衡量是一个较困难的问题，需要构建一个科学的贡献利益绩效评价体系来考评。
1.4 应急处理模式
应急处理模式是指在政府信息服务中，政府在应对突发公共事件、重大自然灾害或出现政府管理危机时，以一种规定性或强制性手段来保证应急信息的正常获取与服务。其主要侧重于政府的约束导向。
一般来说，政府是按照既定的常规作业模式来实现信息服务的，具有程式化特征。然而，现实中往往常出现一些不曾预见的重大灾害或者突发事件，如我国2003年出现的SARS危机、2008年初南方冰灾以及5·12汶川大地震等重大突发事件，常规作业信息服务模式不可应对或处于失效状态。此时必然要建立一种政府主导的应急处理模式，启动突发事件信息应急处理预案。政府主导的应急处理模式的运行机理由常规的既定政策、法律以及将贡献利益的激励转变为一种约束和命令，要求政府各职能部门在面对突发事件时必须以某种形式对所掌握的信息及时准确地报送并公布披露，以实现整个事件的透明化，避免因为谣言而引起的猜疑和恐慌。政府约束和命令在特殊时期和特殊环境下更能充分调动一些因素，整合各地区、各行业、各区域的信息资源，并在最短的时间内准确地、最大限度地向公众传达，保证事件的应急处理。如2003年SARS肆虐期间，北京市委一声令下，北京信息化工作办公室组织人力、调集物力，连续24小时，顺利完成非典信息报送系统的开发工作，实现各大医院和卫生防疫部门的信息共享。应急处理模式的约束可以是政府权力命令，也可以是法律约束，如2007年8月30日通过的《中华人民共和国突发事件应对法》等。
2 政府信息服务的市场引导型模式
市场机制是迄今为止最有效率和活力的资源配置手段[5]。“公共部门远离市场机制，使我们很难评估公共行政运作的效率和价值，如果某个政府机构生产的公共物品不能在开放市场上自由流转，那么，便难以确定其价值”[6]。从某种意义上说，政府信息资源是一种特殊的公共物品，根据公共物品特性理论，政府信息资源可分成两类：一类具有纯公共物品特性，即纯公共信息；另一类则具有准公共物品特性，即准公共信息，其是具有非排他性（或不完全）和（或）非竞争性不完全的政府信息产品或服务的统称[7]。政府信息的准公共物品特性使政府信息服务实现市场引导模式成为可能。政府信息服务的市场引导模式表达为市场供求关系，以市场定价的收费原则，满足特定信息用户定向需求并追求利润。主要通过特许经营、用者付费、委托代理等模式实现。
2.1 特许经营模式
特许经营是指特许经营权拥有者以合同约定的形式，允许被特许经营者有偿使用其名称、商标、专有技术和产品等从事经营活动的商业经营模式。特许经营模式是公共服务引入市场机制的一种重要形式[8]，其主要针对公共领域中具有社会性、公益性、共享性、使用边际成本低等特性的公共物品。政府信息的准公共物品特性决定其适合采用特性经营模式。
在特许经营模式中，由政府以协议约定的形式授予符合经营资格的组织在一定范围和时期内，提供某项弱竞争信息产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府准许取得特许经营权的组织对政府信息进行经营性活动，并允许其以市场运作模式进行加工、整合、开发政府信息资源，将政府信息作为一种流通商品，向信息用户收取一定的费用，当然，此项费用必须征得政府相关部门的审核和同意。同时，取得资格的组织和政府之间就信息经营相关问题需达成一定协议，规定双方的权利和义务，通常组织要向政府支付信息经营费用，如同加盟企业向总店支付品牌使用费。特许经营模式可以避免由政府单独提供弱竞争信息而陷入行政垄断和由于资本的相对稀缺使政府独自承担日益扩大的财政黑洞，降低信息服务成本，提高信息使用效率。如香港政府于1999年11月与ESD Services Limited签订了“公共服务电子化计划”合约[9]，正是政府信息特许经营的一次实践尝试。政府信息特许经营模式既是一种先进的经营管理模式，也是一种低成本快速度的扩张方式。但是，政府信息特许经营模式也是有很大风险的，如管理失控、相关法律不健全等。
2.2 用者付费模式
正如D.K.Goldin所说，人们对于准公共物品的消费，存在“选择性进入”（Selective Access）[10]，即消费者只有在满足一定的约束条件后（如付费）才可以消费。
用者付费模式就是利用价格杠杆，让信息消费者在实际的信息消费过程时，向信息提供者支付一定的费用，付费的金额取决于信息价格和消费的数量和质量。采取用户付费模式可以克服免费提供信息所形成的一种惰性和推诿，促进政府信息服务部门以追寻利润而积极投身到信息服务中去，避免政府信息的短缺和浪费，促进政府信息资源的优化合理配置。如工商管理系统中，一些商标、技术专利等信息的查询，一般是要求通过支付一定手续费才能享受到的。这种用者付费模式，一方面，可以增加政府信息服务部门的积极性和主动性，提高政府信息服务水平；另一方面，用户通过支付费用，也能获取一些较为专业、针对性强的政府信息，并感受到“顾客”待遇，受到较好的接待和服务，达到双赢。当然，用户付费模式也有局限性，一是在哪些政府信息可以实行收费，收费多少等问题的界定上难以把握；二是可能导致有利润的信息服务多，免费信息服务则被冷落。
2.3 委托代理模式
委托代理问题是现代市场交易活动中一种十分普遍的行为。在人们的利益可以比较的情况下，哪里存在专业化的利益，哪里就有可能出现代理人代表委托人行动的关系[11]。委托代理是建立在一种契约关系上的交易活动。政府信息委托代理服务模式主要是政府利用政府信息的强竞争性，将信息服务项目委托给私营、专业化部门进行运作。政府信息服务委托代理模式，先由政府相关部门界定出一定数量和质量的信息资源，然后按照委托代理机制向社会广泛征求委托方，并通过招标承包的竞争机制，将信息数据库建设、信息开发利用等委托给一些中标的专业公司，政府向委托方支付费用。同时，中标的承包商按照一定的规则与政府签订委托协议，在协议中规定双方的权利和义务，政府向中标企业支付一定费用，并要求企业在政府信息服务等方面达到其要求，这个过程与传统的工程委托承包是相同的。实践中，万方数据（集团）公司所进行的尝试是值得借鉴的[12]。显然，这种委托代理模式避免了政府的“大而全、小而全”的信息服务包办行为，提高了资源配置能力和服务专业化水平，因为受委托的企业一般具有专业背景和专业人才，并能形成信息规模与信息集成效益。但是，政府信息服务委托代理模式是一项非常复杂的过程，尤其对于委托代理中的风险评价，被委托企业是否具有从业资格要认真地核查和甄别，对委托代理的估值计算及绩效标准要仔细执行。
3 政府信息服务的公众参与型模式
“有序的社会力量的培育，最佳的途径是公众实践。政府信息领域可以成为这种公众实践的重要领域，应当在理念上和行动上鼓励公众的参与实践”[13]。政府信息服务的公众有效参与，使“众目睽睽”成为制约权力不被滥用的有效手段。正如龚益所指出：“如果存在源自内部的约束，则政府不会或较少存在隐蔽信息和隐蔽行动的故意，自然希望透过公众参与的方式，减少由于客观因素造成的信息不对称的问题。这就解释了为什么‘越是开明民主的政府越是欢迎和鼓励公众参与’，反而言之，就会不遗余力地选择‘隐蔽信息’和‘隐蔽行动’”[14]。政府信息服务公众参与模式凸显了公民知情权这一信息服务的核心基础，建立政府与公众互动的信息流通机制，主要包括政民互动、社区自治、个人自愿、第三方参与4种模式。
3.1 政民互动模式
政府信息服务的政民互动模式是解决政府与公众信息不对称的根本途径，是指政府利用网络、电视、报纸等传媒形式，通过信息互动收集公众对政府的建议和意见，并将政府意愿向公众传达，以维护公众对政府工作的知情权和参与权。
政民互动模式在政府信息服务体系中处于高级阶段。政民互动途径能够有力地保障公民的知情权、参与权和监督权，降低政府的行政成本以提高行政效率，同时，它对加强政民间的信息交流，促进政务公开和提高政府的服务水平和质量，构建透明政府有重要意义。一般来说，政民互动主要是通过领导信箱、政府网站BBS或留言板、政府博客、个人博客、即时通讯等方式实现政府与公众的零距离沟通，达到政府和公众的良性互动。如北京市门户网站“首都之窗”的“市长信箱”自1998年12月16日设立以来，平均每天收到电子邮件200余封，网上答复10万件，不仅北京人喜爱这个网络，外地人也通过这个窗口加强与政府之间的互动交流，使政府信息服务深入、高层次地发展。同时，政民互动模式不能仅仅是“察纳雅言”、“兼听则明、偏听则暗”一族的漂亮外套，更不能只是其衍生的时尚奢侈品，其贵在于行[15]。政民互动模式要以行政权力公开透明为依托，否则会成为一些政客的政治表演秀，沦为仅供摆设的花瓶。
3.2 社区自治模式
社区自治是基层社会治理的一种形式，是社区居民通过一定组织形式依法享有的自主管理社区事务的权利及其实践过程，是民主精神在城乡基层社会的必然要求和体现。政府信息服务的社会自治模式是指将社区范围内的政务信息资源，如一些公共政策的宣传、执行以及包括文化娱乐、医疗卫生、社会保障、社区管理和安全保障等信息以社区内部的局域网络为平台进行服务，完善社区成员进行自我管理和自我服务功能。
政府信息服务的社区自治模式既符合现代社区发展的一般趋势，又符合我国政治体制改革的总体要求。一般来说，微观层面的公共信息直接来自于个体及社区等基层组织，往往与基层社会事务有密切关系，是公共敏感性信息，但并不都属于政府管理范围[16]。在社区公共生活中，会产生大量对政府各项业务活动有重要影响的信息资源，如社区内创办的学校、社区自组织举办的慈善活动等，社区自组织有能力将这些面向大众开放的社会信息资源，通过网络将其完整地发布、传播、控制和反馈，让社区来满足自己信息需求，从而将消费者的偏好与生产数量联系起来。同时，社区自治模式有助于实现社区自治主体与客体的统一，在实践中不仅有利于减少政府信息服务的管理层次，而且也有利于政府信息的生产、收集、传播和处理，有利于社区成员充分参与社区事务，并推动社会生活的民主化进程。
3.3 个人自愿模式
个人自愿模式是指在政府信息服务过程中，公众在法律法规规定的范围内，在尊重个人隐私基础上，通过各种方式和途径，个人自愿贡献来支持政府信息共享。其构建的前提是人与人之间建立相互尊重、自愿互助的关系。
政府信息服务个人自愿模式可以是直接提供或捐赠自己所掌握的政府信息资源，也可以是个人积极投身于政府信息服务建设，创造政府信息资源产品和服务。前者一般是个人在政治、经济、文化活动中所获取的一些相关的信息资源，或掌握的民间情况，直接向政府相关部门进行传达和告知，这是一种自愿倾诉的过程；而后者则主要强调了个人的政府信息服务热情和奉献，自愿参与到政府信息服务建设中，并为此作出自己的贡献。政府信息服务的个人自愿模式不仅仅是政务活动信息，还包括反馈信息，如“市民论坛”、“市民意见”、“政府信箱”等反馈渠道就需要市民积极主动地参与和反馈，提供真实的想法和意见，推动政府工作向纵深发展。个人自愿模式符合文明社会的道德准则，应大力提倡。对于这种供给方式，我国学者也从不同角度给予相关论述，比如厉以宁认为“这是超越政府、超越市场的第三种力量在起作用”[17]。而陈庆云将此情况归结为“社会财富的一种特殊分配——道德分配”[18]。但在个人自愿模式上，要适当地进行引导，以防虚假信息、谣言盛行。
3.4 第三方参与模式
第三部门兴起已成为社会发展和进步的又一基本组织体系，它们针对社会各方面广泛开展活动，与政府合作共同解决诸多社会问题。第三部门作为一个相对独立的公共事务参与者，在向社会提供政府信息产品和服务中有着独特的优势，常常比政府更有效。
政府信息服务的第三方参与者主要包括非盈利性组织（NGO）、社会舆论机构、社会团体等，这些组织借助第三方的独特优势来增强政府信息服务的有效性和广泛性，拓宽公众参与的渠道和领域。例如，为社会提供公共信息服务和准公共信息服务的民间非企业单位和国家事业单位的公共图书馆、档案馆等；向组织成员提供互益性公共信息服务的社会团体和行业组织，如各类行业协会、学会以及商会等都不同程度地负有整合行业信息资源为协会成员参与决策服务的任务；面向社会提供无偿公益信息服务的民间公益组织，如志愿者组织和慈善机构等。据民政部2004年统计，1989年我国非政府的第三方组织只有4446个，而截至2003年年底，我国民政部门共登记了各类非政府第三方组织26.66万个，年均增长34％，这个数据还不包括大量的民办非企和一些“草根组织”。第三方组织的兴起和壮大，为政府信息服务的公众参与创造了现实可能。
事实上，政府主导型模式、市场引导型模式和公众参与型模式分别从不同角度揭示了传统的政府信息服务存在的缺陷，并针对这些弊端提出了相应的改革措施。政府主导型模式主要是体现政府信息服务的权威性和广泛性，以政府行为扩大信息公信力，建设服务型政府；市场引导型模式主要是体现了政府信息服务的效率性和节约性，以市场行为增强信息活力，建设效能型政府；公众参与型模式主要体现了政府信息服务的公平性和民主性，以公众参与提高公众满意度，建设民本型政府。当然，上述任何一种政府信息服务模式都是独特的，实践中应根据政府信息服务的战略定位、资源结构、经济属性和服务对象等因素相机抉择，实现多元型模式竞争。
收稿日期：2011－02－21