从国际经验视角探讨地方政府性债务管理，本文主要内容关键词为：地方政府论文,债务论文,视角论文,经验论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.47 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2013)19-0047-07
一、引言
国际经验表明地方政府存在过度负债的偏好，尤其是近年来，在我国地方政府融资手段日益丰富情况下，除采取银行贷款、发行债券外，还通过融资平台发行信托理财产品、采用BT或BOT等模式筹措建设资金，大力发展城市基础设施，较好地促进了当地经济的发展。但是随着时间的积累，地方政府负债规模也日益增大，地方政府性债务管理中存在的问题也逐渐显现，基本现状可以形容为“规模巨大、结构不明、风险隐蔽、管理失范”。虽然目前没有直接暴露出财政经济和社会风险，但是其潜在的威胁十分巨大。
造成这一倾向的原因是：“公共池塘”问题、“预算软约束”、地区间竞争、完成上级政府下达的配套资金的任务等。这需要准确认识我国地方债务管理中存在问题，借鉴其他国家有益经验加以解决。
二、我国地方政府性债务管理中存在的问题
(一)分税制财政体制存在的缺陷，使举债规模不断扩大。
“财力向上集中，事权向下转移”导致财力与事权不对称，转移支付制度不完善是举债规模扩大的重要原因。一是分税制财政体制改革不够彻底，运行中中央与省、省与省以下各级政府事权与财力不对称。各级地方政府分税制后仍要承担本区域内的义务教育、基础设施建设、国有企业下放改制等资金支出，而跨时融资必然产生地方政府举债以支撑财政支出。二是由于政府职能定位还不够清晰，财政支出被动扩大。一方面，地方政府政企不分，盲目担保形成大量债务。一些地方政府介入地方企业的融资活动，利用政府信誉为企业担保融资。一旦这些企业资不抵债，地方政府将被迫承担兜底责任，由于中央对地方政府的预算软约束，地方政府的债务风险层层向上传递。另一方面，部分地方政府追求“大而全”的行政职能，片面追求政府职能的全面化，财政支出被迫扩大。三是政府考核机制单一化，助推了举债规模扩大。目前我国仍处于经济快速发展阶段，中央对地方政府，上级对下级政府的考核过多关注经济发展速度，这种激励使地方政府过分强调投资拉动经济增长，举债规模不断扩大。
(二)债务管理缺乏规范操作，存在较大债务风险。
债务管理体制和机制不健全，投融资体制存在缺陷，使地方政府性债务隐性化，而债务管理制度游离于预算监管之外，加剧债务风险，如表1所示，兜底债务不断上升。一是多头举债，缺乏统一的管理机构和债务规模控制机制。目前，我国地方政府性债务管理体制较为混乱，尚无专门机构负责地方政府性债务。举债主体也较多，不仅政府在借债，各级部门、单位也在借债，管理权限分散，责、权、利不统一，这种不规范的债务管理体制导致债务膨胀，风险积聚。二是项目缺乏科学论证，效率低下。地方政府在项目融资时审批手续不健全，对项目的事前评估、事中监督程序流于形式，缺乏绩效评估。项目完成后，事后监督又缺位，重复建设现象严重，造成不同程度的损失浪费。三是缺乏债务风险预警机制。建立债务风险预警机制，在出现偿债风险时，可以及早发现，及时化解。目前，地方政府在大规模举债时，缺乏配套相应的债务风险预警机制。虽然部分地方政府建立了预警机制，但由于我国市场经济还不完善，地方政府性债务体系不健全，预警机制的科学性、合理性尚有待考验。根据财政部调研的2007年的数据和审计署公布的2009年地方财政的有关数据，全国地方政府性债务构成变化见表1。①
(三)金融危机刺激经济需要，融资平台使地方债务迅速上升。
全球金融危机对各国的地方财政造成了深刻的影响，使地方债务短时间内迅速增长。因为，相对于具有更稳定收入来源的中央政府而言，地方经济实体受到的负面影响更大，主要表现为税基减少、支出压力或者支出刚性需求以及负债增加和成本上升。对我国而言，在2008年国际金融海啸之下，一方面地方政府同国家一样需要解救经济危机，需要大量资金，为地方政府通过融资平台大借贷款提供了时空条件；另一方面，国家出台宏观调控政策抵御金融危机对我国经济影响，中央政府出台“扩大内需，促进经济增长”十条措施，接着采取积极灵活财政政策和适度宽松的货币政策，以保持经济平稳发展。同时，监管部门、中央银行不再实行信贷款规模控制，要求银行加大金融支持力度。这个时候，商业银行争相发放贷款，以保持市场规模利润的不下降，大中小银行争抢地方信贷市场和贷款项目，地方政府贷款规模如干柴遇烈火，这通过金融危机后历年全国地方债务趋势可以看出来。②
图1 历年地方债务变化趋势
三、地方政府性债务管理的国际经验
地方政府性债务管理的核心是找到一个能有效控制债务规模的机制。从世界范围考察，这不外乎两个方面：一是中央政府对地方债务的监管和控制，二是依赖于金融市场。从中央政府控制和监管手段来看按照分权程度逐渐减弱，或者集权程度逐步加强的标准，分为弱控制、协商控制、规则控制和行政控制。从举债方式来看，则是发行地方债券和银行贷款。在实践中这两者是结合起来的，中央政府的控制和监管方式在两者中居于主导地位。一般而言，行政控制强的国家市场作用弱，两者结合防范风险同时使行政成本最小化。下面剖析典型国家的实践经验进行分析。
图2 政府举债的制度安排框架
资料来源：中国地方债务管理研究课题组：《公共财政研究报告——中国地方债务管理研究》，中国财政经济出版社，第88页。
(一)弱控制依靠市场约束的国家——美国、俄罗斯。
美国的财政体制具有典型的联邦主义特征，各级政府间的事权和支出以法律的形式加以确定，地方政府债务主要依靠市场约束。根据宪法规定，联邦政府无权直接干预地方事务，由于州和地方政府的财政支出中资本性支出占较大比重，州和地方政府普遍实行经常性预算和资本预算的复式预算方法。同时，联邦公债可用于弥补政府各项支出，而地方债务一般只能用于基础建设，而地方政府债务管理体制采取硬预算约束。这种情况迫使地方政府在金融市场寻求融资渠道，所以，美国拥有世界上规模最大的市政债券市场，市政债是地方政府的重要融资手段，政府机构在组建过程中，就通过立法对发行债券的权力明确界定，对发行规模也有限制，各州和地方政府发债不需上级部门批准，地方政府只对本级立法机构负责，不对上级行政机构负责，是独立的财政和民法主体，上级不是也不可能成为地方政府债务在法律、道义上的最后责任人，这种不救助原则早在19世纪40年代就确立了，就是在各州出现严重财政危机时，联邦政府不予以救助，直接造成拒偿债务。而《美国破产法》则设计了一个针对美国各州下属分支的债务重组机制，规定了程序化方法，使得一项被多数债权人接受的债务重组方案对持异议的少数人同样有约束力，以解决钳制问题(holdout problem)。这种硬预算约束也并不是完全放任，实际上各州对州以下政府举债也会进行干预，手段主要有建立防止地方政府陷入财政困境的早期预警体系，或采取强硬事后干预以恢复地方政府的偿债能力：通过帮助重组地方政府债务来换取财政改革，如裁减公务员、增加税收和收费以及减少借款，其可更准确地描述为有条件的救助。美国这种债务管理体制框架是在成熟的政府间财政体系和市场导向的金融体系基础之上发展起来的，也深受独特的联邦结构的影响。
俄罗斯为转型期实行以市场约束型地方债务管理为主的国家的代表。但是，俄罗斯《预算法》联邦以下各级借款用途限定为资本性投资，仅中央政府有权向国外借款，这样符合地方债务使用的“黄金法则”。同时，为隔离财政和金融风险，地方政府举债方式为发行债券和借款，地方自有银行不得为地方政府借款；另外，在地方政府和中央政府间建立风险防火墙，中央政府不得为地方债券担保，同时，限定借款上限；地方政府不得为国有企业借款出具担保。州或市政府无法偿还到期债务时，或者由上级政府实施财政管理紧急控制，或者进入破产程序，将财政管理置于法院监管之下。总体上说，俄罗斯的地方政府债务管理是通过地方财政和地方金融，上级政府和下级政府的风险隔离，控制系统性和区域性的金融风险和中央财政风险。
(二)协商控制为主市场作用强的国家——澳大利亚。
澳大利亚的显著特点是联邦政府和地方政府在收支安排方面存在严重的纵向不平衡，控制地方债务的方式是地方政府借贷的限制，债务规模由地方政府和上级政府协商而定。州定期向借款委员会提交筹资战略与平衡规划，并由借款委员会进行审查和综合平衡，如果需要进行调整，州政府将与借款委员会进行谈判协调，在取得原则一致的基础上，并在各方可接受的限度内，允许各州拥有一定的灵活性。在澳大利亚历史上曾经历了严格管制阶段，中央政府曾经禁止地方政府涉足资本市场，由澳大利亚联邦贷款委员会集中控制所有的贷款，但地方政府通过隐性负债的方式使贷款大量增加，使该机制失去作用。因此改为实行共同协商的管理体制，这样可以透支贷款，与此相平衡的控制风险制度的是要求地方政府提高财务报告的频率，增加财务报告的透明度。这种方式需要中央和地方相互协商的传统，地方政府间的差异不悬殊，不存在严重的财政或者债务危机。另外在当前，澳大利亚对地方政府借款融资的监督管理，很大程度上取决于金融市场信用评级制度，市场起到了越来越强的作用。
(三)规则控制为主市场作用弱的国家——巴西。
巴西与我国同属于“金砖国家”。巴西在20世纪80年代以来先后经历了三次大规模的债务危机，根据治理危机的经验和需要开始对地方债务进行全面管理。由于中央政府对地方政府的控制能力比较强，而金融市场还不够发达，所以选择以规则为主的地方债务管理体制。地方政府的行为由宪法、法律或规章等各种规则约束，对财政赤字、政府支出、借款的额度和类型，以及一些债务风险指标做出法定限制。特色是完善的地方政府债务管理纠错与问责机制，如果违反财政责任法的规定，责任人将受到人事处分、革职、禁止在公共部门工作、处以罚金、甚至判刑等处罚。相应的举债方式主要靠贷款，借贷只允许用于长期公共资产投入。债务管理依靠综合性的手段：如重建一般性的财政管理框架，控制债务规模等措施。值得借鉴的还有法律框架体系中包含程序性要求，即建立中期财政框架体系和公开透明的预算过程，通过这套系统管理措施，控制地方债务风险效果较好，使巴西经济保持了持续发展的良好状况。巴西与我国都属于发展中国家，有许多情况相近，巴西的经验有一些值得借鉴。
(四)行政控制为主市场作用弱的国家——法国和阿根廷。
行政控制型是集权型地方政府债务管理体制，中央政府对地方政府债务控制方式是上级政府直接控制地方政府的借贷，从内容上看包括限制债务规模和外部借款，从程序上看包括事前审批、事中监管和事后检查，地方政府的债务管理自主权限很小。优点是有利于控制债务规模水平，缺点是降低了地方的自主性。典型的国家如阿根廷，举债方式主要是贷款，缺点是地方政府会产生出现危机时中央政府会援助的预期，很容易产生“道德风险”。阿根廷风险控制除了硬预算约束和规模控制以外，其特色突出表现为要求省政府以其共享收入作为债务担保。
(五)独特的行政控制与市场约束相结合的国家——加拿大。
加拿大公共部门融资方式比较特别，国家和省级政府间基本上是市场约束性，市级政府举债受到省政府的严格控制，基本上是行政控制型地方债务管理模式。这是由于省级政府对市级政府的集权程度很高，而联邦政府与省级政府之间的分权化程度很高，省级政府举债不受联邦政府的控制，且贷款可用于各种用途，一般将市一级政府贷款集中到省级政府，是否借款和借款额度直接受制于金融市场。这种方式对较小的市政府比较有利，能降低风险并发挥规模经济的优势，使行政成本最小化，债务风险管理的主要目标是降低金融市场波动和操作失误等给政府造成损失的可能性。
(六)行政控制向规则控制过渡逐渐重视市场作用的国家——日本。
日本对地方政府债务发行实行计划管理，长期以来所实行的地方债管理制度存在中央政府干预过度。随着日本的经济长期停滞，扩大地方分权的要求不断加强，日本经历着由行政控制型向规则约束型的转变，地方政府债务资金的份额中来源于中央资金的不断减少，主要内容由审批制向规则制转变，资金来源多元化，利率决定市场化，以及信用评级开始活跃。
四、对我国的启示和建议
尽管世界上不同国家的地方政府债务管理模式千差万别，但这些制度的制定都是受多种因素综合影响，有一些内在的规律。
首先，行政控制取向还是市场取向取决于资本市场与金融机构的完善程度、地方政府的财政管理能力等因素。市场约束机制取向取决于两点：一是自由和开放、信息充分的市场，即市场充分了解地方政府的财政信息，如经常性预算和偿债能力等；二是不存在地方政府获得中央政府或上级政府或金融机构救助的预期，这样，地方政府能够对资本市场信号做出灵敏反应，以避免违约或被排除出信贷市场。这需要建立政治程序上有效的财务责任制，以及较高的地方财政自给能力。目前这些条件在多数发达国家都很难实现，而广大的发展中国家和转轨国家就更不可能具备。行政取向则相反，地方政府不能很好地成为市场主体，有的属于地方财政信息不透明，或者是地方财政和投资者信息不对称，也有些国家，地方政府不能成为真正责任主体，就用行政的管理替代了市场选择。
其次，地方政府性债务管理的具体制度，包括中央与地方，立法、行政和司法以及政府部门内部在债务管理上的权责划分，都受到政治、财政、历史甚至文化传统等影响。选择以规则为基础的债务限制方式的国家，其中央政府的宏观管理制度通常比较健全，对地方政府遵守法定规则的情况进行监管的能力较强，并能够对违反规则和规避规则的行为做出严厉惩罚。而选择协商式债务限制方式的国家通常先前就已经具有各级政府间合作的“文化”传统，以及通过合作协商机制约束各级政府行为(包括财政行为)的传统。
总之，政策选择上来看，作为发展中大国，当前在我国地方政府面临着推进城镇化、工业化等现实压力，其在基础设施建设等方面的支出相应也比较大，存在代际财富转移和空间转移并存的情况。中国的情况比其他国家复杂得多，这需要既要考虑现实情况，也要使控制风险的综合行政成本最小化，实践中需要将以上各种模式结合运用。因为我们的政府还未完成向有限政府的彻底转变，中央在地方财政发生危机时会被迫紧急援助，协商型由于我国两千年的“郡县制”，没有自治传统，作为目标也不适宜；规则控制模式在当前是比较适合政策选择，从实施的步骤上看应该首先从行政控制转变为规则控制，建立统一的地方债务管理体制，再通过财政不断透明过程，在预算法的严格实施基础上逐步扩大市场控制的作用。这对在地方基础设施建设中引进民间资本，增加居民的投资渠道，发展金融市场也有重要作用。具体实施包括以下内容：
(一)构建地方政府债务管理的体制基础。
按照事权和财力的匹配构建合理和稳定财政体制是地方政府债务有效管理和执行的基础。具体需要有以下政策考虑：一是合理划分中央和地方的财力和事权，然后划分公共财政在中央与地方之间的分配比例；二是建立完善科学的财政转移支付制度，使其科学化、数量化、规范化、法律化，根据各地人均财政收入和支出的实际水平给予转移；三是扩大地方税政自主权，构建地方主体税种，调整地方税基；四是破解土地财政，通过完善土地产权制度，增强财政体制的内在稳定性、规范地租性财政收入的分配和管理。
(二)构建地方债务管理的法律基础。
构建潜在债务管理的法律框架，将潜在债务风险纳入法制轨道。潜在债务实质是对既有债务风险的事后认定，具有明显的被动性。长期以来，我国只统计政府的直接显性债务，不考虑政府潜在债务，实际上是回避了潜在债务所蕴藏的巨大财政风险。为了弥补这一风险化解方式的不足，有必要建立一套政府潜在债务监控体系，将事后的认定变成事前的监控，当然其更重要的目的是从源头上减少潜在债务的诱发因素，防止潜在债务向显性债务的转化。其至少要包括两方面的内容：一是通过潜在债务监控系统，对债务出现异常情况的地方政府发出预警；二是当地方财政出现紧急情况时，从法律上明确中央政府向地方政府提供援助的标准和程序，杜绝地方“倒逼”中央财政的现象。
(三)建立真正能够履行责任的市场主体。
加强责任追究，建立能够真正履行责任的市场主体。应借鉴国际上政府性债务管理的经验，尽快对政府有关人员的责任及处罚措施做出明确规定。充分发挥审计部门的权力，强化地方政府财政风险的审计监督，对财政风险进行有效的跟踪管理和监控。建立地方政府性债务管理问责和纠错机制作为破产机制的替代，作为符合我国国情的事后控制手段。
(四)改善地方政府债务管理的环境。
提高债务信息透明度，是控制地方政府性债务的有效手段。目前，我国地方政府性债务管理还缺乏统一的会计核算办法和信息管理系统，地方政府性债务情况难以实时掌握。信息不对称，既不利于国家的宏观管理，也不利于债务市场相关主体控制风险。应在借鉴国外的成功经验，在对地方政府性债务进行必要的会计核算和统计基础上，逐步建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统，建立健全债务信息报告制度，提高债务管理的透明度。逐步健全债券市场机制，培育防范风险的长效机制。
注释：
①中国地方债务管理研究课题组：《公共财政研究报告——中国地方债务管理研究》，中国财政经济出版社，第38页。
②中国地方债务管理研究课题组：《公共财政研究报告——中国地方债务管理研究》，中国财政经济出版社，第37页；张平：《我国地方投融资平台债务运行现状及其治理之道》，载于《上海行政学院学报》，2012年第13期。