作为政策工具的国有企业与国企改革：基于预算软约束的视角，本文主要内容关键词为：国企改革论文,国有企业论文,视角论文,预算论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上世纪90年代中期以来，我国开始了一轮以“抓大放小”和公司化改制为主要内容的国有企业改革。在这轮改革中，大量国有企业从一般竞争性行业中退出，国有企业数量大幅减少①。在保留下来的国有企业中，一部分逐步建立多种形式的混合所有制，实现了持股主体的多元化，在企业经营的市场化方面迈出实质步伐；另一部分主要是政府绝对控股的大型中央国有企业，经过深度调整和重组后，其市场和资源垄断优势进一步强化，盈利能力大幅提高，对国民经济的影响力和控制力显著增强②。
应该说，这轮改革在解决过去国有企业大面积亏损问题方面取得了巨大的成绩，不容抹杀。然而，目前国有企业的繁荣景象，更主要是通过强化其市场和资源垄断地位取得的。在政府指定的关系“国计民生”的金融、能源、通讯、交通、关键原材料等重要产业部门，民间资本基本上被排除在外，外资的介入也被严格管制，行业内竞争极不充分，结果任由垄断国企大肆掠夺消费者剩余。再加上国有企业一贯的高成本和高福利倾向，社会各界对垄断性国有企业有可能造成的收入差距拉大和社会不公现象普遍表示忧虑。另外，随着国有企业经营状况的改善，在各级政府的支持下，不少国有企业开始大举收编民营企业，一些地方政府甚至强制民营企业出售给指定的国有企业，出现了一股引起广泛争论的“国进民退”风。
本文无意关注国有企业应当如何改革这样的“规范性”问题，而是希望探讨决定不同类型国有企业改革路径背后的深层次机制，从而对一边是“国退民进”另一边却是“国进民退”、一边是市场化改革另一边是央企垄断地位不断强化这些看似互相矛盾的国企改革现象给出一个统一而且内部逻辑一致的解释。我们相信，只有对这些“实证性”问题给出一个可靠的解释，我们才有可能对未来国有企业改革方向这样的“规范性”问题做出更深刻也更具有现实意义的回答。
研究我国国有企业问题，自张维迎[1]以后，我国学术界的主流是从产权角度分析国企内部治理结构问题，强调激励的重要性，这跟Alchian[2]对国企委托代理问题的强调是一脉相承的。应该说，在当时我国国企治理结构比较混乱的情况下，这些研究对于推动国企改革起到了重大作用。然而，这些研究显然忽略了一个基本的事实，即政府才是影响国企的最重要因素。单纯研究国企内部的激励问题，忽视对政府行为的研究，我们很难全面地理解国企问题。而且，根据Vickers & Yarrow[3]等研究，治理结构问题不是国有企业所独有的，股权比较分散的大型私有企业其实也面临同样问题。所以，治理结构学说一直面临着很多竞争性的文献，主要有两类：一类强调市场结构的重要性，认为国企所处行业竞争性往往不够，这才是国企问题的根源，代表者有Caves & Christensen[4]等；第二类正是本文试图强调的，即从政府行为角度研究国企问题。这类文献源于Shapiro & Willig[5]和Shleifer & Vishny[6]等研究，它们强调政府往往会追求非经济目标如就业、选票等，这些目标同效率最大化存在冲突，这会造成严重的国企问题。这类文献出现后，很快就成为研究国企问题的重要分支。比如，Horner et al.[7]在这类文献基础上讨论了政府行为对企业劳动力市场的影响，Koppell[8]还比较研究了中美两国国有企业在承担政府职能方面的差异及相应的政策问题。
在全球范围内，国有企业的存在与其承担的各种公共职能(例如保障就业、提供公共品、保护民族产业以及维护社会稳定等等)密切相关。在我国，随着经济体制改革的深入，国有企业在意识形态方面的功能已日益淡化，而在履行理应由政府承担的部分公共职能方面的作用日益突出。例如，在我国社会保障体制还不健全的情况下，国有企业就只好承担起职工医疗、养老、冗员安置、住房甚至子女教育等各种社会性职能。尹志超和甘犁[9]就发现我国国有部门就实际承担着缩小收入差距等具有社会保障性质的职能。再如，当政府公共医疗卫生体系尚不健全的时候，医院就被赋予了补贴低收入医疗群体的职能，其价格要被严格管制。当国家实施紧缩性宏观调控政策对付严重通货膨胀问题时，政府往往会要求某些垄断国有企业积极配合，即使市场供不应求也不允许提高产品价格；而当政府需要实行扩张性宏观经济政策时，国家控股银行往往就会超常规扩张信贷予以配合，贷款风险意识骤然降低。我们把这些理应由政府承担但事实上被企业分担了的公共职能，称之为企业承担的政府职能。
根据Kornai[10]，企业一旦承担了政府职能，政府就有动力对这些企业进行补贴，从而容易出现Kornai所定义的预算软约束问题。林毅夫及其合作者[11-15]则进一步指出，一旦企业承担政府职能，其经营成本会增大，容易导致政策性亏损。在信息不对称情况下，政府无法判断亏损是政策性负担还是企业经营不善造成的，只好包揽大部分亏损，从而加剧企业的道德风险行为，导致以预算软约束为主要特征的严重国有企业问题。
沿着Kornai、Shapiro & Willig、Shleifer & Vishny、Horner et al.、Koppell以及林毅夫等人从政府行为研究国企问题和国企改革的思路，我们进一步认为，国有企业承担的政府职能，正是造成国有企业出现预算软约束和道德风险等问题的重要原因，国有企业问题的出现一定程度上是政府主动追求非经济利益的结果。国有企业改革，实际上是政府重新调整非经济性的政策收益和预算软约束、道德风险等国企问题之间平衡关系的过程。如果企业承担的政府职能对于政府具有重要意义，那么政府不仅不会对这些企业进行实质性的市场化改革，相反还会为了减轻预算软约束和道德风险造成的损失，有意进行逆市场化操作。只有当这些政府职能对于政府而言无足轻重之时，实质性的市场化改革才会被真正提上日程。这样，我们就可以较好地对“国退民进”与“国进民退”并存、市场化改革与央企垄断地位强化并存等等看似矛盾的国企改革现象给出一个统一而且内部逻辑一致的解释。并且，我们可以进一步推论得知，政治和行政管理体制等政府自身行为层面的改革才是推进我国下一轮国有企业改革的关键。
本文主要目的是模型化上述思想。我们的模型建立在一个标准的预算软约束模型基础之上，考虑一个政府如何拯救承担政府职能的亏损项目的动态博弈问题。同时，我们借鉴Shleifer & Vishny模型的方法，假设承担政府职能的企业除了产生正常的利润和税收以外，还能够给政府带来额外的政治收益。相对Dewatripont & Maskin[16]的标准预算软约束模型，我们的主要贡献是引入政府职能的影响；相对Shleifer & Vishny模型，我们的主要贡献是改进了该模型对预算软约束定义不清的弊端③。在一定意义上，本文模型可以看作是对龚强和徐朝阳[17]模型的一般化扩展，不仅研究了承担政府职能如何导致预算软约束和道德风险等国有企业问题，更主要的是我们还讨论了政府职能性质的不同如何影响不同类型国有企业改革路径的选择问题，从而最终解释我国目前存在着一些看似矛盾的国企改革现象。
本文以下的结构是：第二节建立一个基于预算软约束的基本模型，分析企业承担政府职能以后为什么容易出现预算软约束和道德风险问题；第三节给出一个扩展模型，分析企业承担的政府职能的性质如何影响不同类型国有企业的改革路径；第四节总结全文并讨论本文的政策含义。
二、基于预算软约束框架的基本模型
(一)框架
我们沿袭Dewatripont & Maskin的预算软约束模型设定，假设政府需要拿出1单位资本投资某项目，并用项目代表现实中的国有企业。在项目一次建成的情况下，政府能够获得的税收和利润收益是
单位，项目管理者获得的收益是
单位，如果项目不能一次建成，政府需要考虑是否继续为项目提供1单位补贴从而获得
单位的补偿收益。不过，本文主要讨论企业承担政府职能对预算软约束和道德风险的影响，以及政府对应的选择行为问题，因此我们必须在Dewatripont & Maskin模型的基础上引入政府职能并考虑项目承担政府职能以后对管理者的行为影响，并在此基础上研究政府的行为。
根据林毅夫及其合作者，当企业承担政府施加的各种额外职能时，企业成本会增加，应对外部市场竞争和不确定性的能力也会下降，会增大亏损的可能性。但是，政府很难甄别企业亏损到底是承担政府职能造成的，还是企业管理者自己经营不力或者工作懈怠造成的。这样，管理者就很容易把经营失败或者偷懒导致的亏损责任推脱给政府，导致政府无法对企业实施有效监督。本文认为，林毅夫及其合作者的这个假说抓住了承担政府职能的企业的关键特征，本文将在该假说基础上对Dewatripont & Maskin模型进行改造，构筑一个承担政府职能的企业的预算软约束模型。
为了在模型中体现林毅夫及其合作者提出的承担政府职能对企业的影响，我们假设在项目不承担政府职能的情况下，政府总是能够让管理者选择高努力工作，管理者努力工作有e单位的成本，企业管理者的净收益是-e，此时项目能够一次建成，给政府带来单位收益。而当项目承担政府职能时，在Dewatripont & Maskin模型框架内，其不利影响就体现为项目存在着无法一次建成、有可能转化为失败项目从而需要政府提供补贴的可能性。这里，由于监督的不完全，项目管理者有可能选择低努力也有可能高努力工作，因此我们需要讨论项目管理者的行为对博弈双方收益的影响。
如果项目管理者低努力工作，项目仍然有可能一次建成，其概率为ε(0＜ε＜1)。这个概率可以理解为该项目在行业中的市场垄断程度，它越大，项目能否一次建成显然就跟项目管理者是否选择高努力工作就越不相关，也即ε越大。如果项目一次建成，不仅可给政府带来单位的税收和利润收益，同时由于项目承担着政府职能，它还可以为政府提供R(R＞0)单位的政策收益④，这样政府的总收益是+R。如果项目失败了，政府需要决定是为该项目提供1单位补贴从而可以获得+R单位的补偿收入，还是出售它获得L单位清偿收入。
如果管理者选择高努力工作，项目一次建成的可能性增加到ε+θ(1-ε)，概率增加了θ(1-ε)，它体现为管理者选择高努力工作的溢价，我们把它叫做努力溢价。当项目一次建成，政府收益依然是+R，而当项目失败出现亏损时，政府面临着同样的出售还是补贴的决策问题。
对于项目管理者而言，他的收益取决于项目是否一次建成以及自己是否努力工作。延续Dewatripont & Maskin模型，我们假设项目一次建成，项目管理者可以获得单位收益；如果延期建成，则他可以获得
单位收益；被出售的话，他就什么也得不到。不过，我们引入了是否努力工作的情况，选择高努力工作的话，项目管理者还会增加e单位成本。
这个博弈模型的关键，是政府是否投资兴建承担政府职能的项目。如果兴建没有政府职能的项目，政府可以稳获单位收益，政府就是该项目的纯财务受益者；而投资承担政府职能的项目，如果运气好，项目一次建成，政府就不仅有单位的财务收益，同时还有R单位的额外政策收益，但不利之处是项目管理者有可能选择低努力工作、同时即使在管理者选择高努力工作时项目也有一定的概率失败。所以，政府需要仔细权衡利弊，最终决定是否投资承担政府职能的项目。
综上所述，我们的模型可以归纳为以下博弈：
第一期，政府决定是否投资兴建承担政府职能的项目；
第二期，项目管理者观察到项目承担政府职能以后，决定是否努力工作；
第三期，政府观察到项目建设失败，决定是否提供补贴让该项目延期建成还是直接出售该项目。
该博弈可以用以下博弈树表示：
图1 博弈树1
(二)结论
在本文模型中，最关键的变量是R、ε和θ，它们共同决定着政府和管理者的决策行为。在这三个变量中，R代表企业成为政府政策工具后为政府带来的政策收益，它的大小直接决定了政府的行为。我们首先考虑政策收益足够大的情形，具体而言，我们假设：
我们采用逆推法求解图1中的博弈问题，不难得到如下均衡：
政策收益R主要决定政府是否愿意在第一期决定让项目承担政府职能。在努力溢价θ(1-ε)比较大的情况下，项目管理者选择高努力，项目失败的概率也就相对较小，政府总的期望收益会比较大，此时只需要相对较小的政策收益R就能够保证政府选择让项目承担政府职能；在努力溢价θ(1-ε)比较小的情况下，项目管理者选择低努力，项目成功的概率也就相对较小，政府总的期望收益也会比较小，此时R必须比较大才能保证政府选择让项目承担政府职能。这就是命题1中各种不同的努力溢价θ(1-ε)取值下，保证政府在第一期选择让项目承担政府职能的各种数学条件的主要经济含义。
(三)推论
下面，我们讨论命题1的一些重要的推论以及扩展性讨论，这些将有助于我们理解我国国有企业改革中出现的各种现象。
推论1：政府追求政策收益R不仅有可能导致预算软约束问题，同时还有可能面临项目管理者出现道德风险的问题。
推论1是显而易见的。根据命题1，只要政策收益R足够大，政府总是乐意在第一期就兴建承担政府职能的项目，并且当项目出现亏损时为其提供补贴，从而出现典型的预算软约束问题。而且，根据命题1，如果努力溢价θ(1-ε)不够大，例如命题1中的第一种情形，那么项目管理者就不愿意选择高努力，此时不仅预算软约束问题依旧存在，同时还出现了道德风险问题，即项目管理者选择低努力，加大了项目亏损的可能性，也加重了政府补贴亏损项目的负担。
政府希望项目管理者选择高努力，因为这样可以降低项目亏损的可能性，减轻政府补贴压力。但是，一旦道德风险问题出现，项目亏损的可能性就会增加，所以道德风险问题会加重预算软约束问题。这里出现道德风险和预算软约束问题的机制跟Dewatripont & Maskin是一致的，都来源于时间非一致性问题，即政府不可能通过威胁“出现亏损就出售失败项目”来迫使项目管理者选择高努力⑤。
推论1给出了追求政策收益R的机会成本：项目管理者选择低努力工作，出现道德风险问题，项目亏损的可能性增加，政府最后只能补贴失败项目，加重预算约束问题；即使项目管理者选择高努力工作，避免了道德风险问题，但由于项目承担了政府职能，增加了额外成本和市场不确定性，亏损现象也不可能完全消除，预算软约束问题依然有可能出现。因此，无论出现哪种情况，政府都会背上财政负担。如果政府大批地兴建承担政府职能的项目，即使这些项目能够产生足够高的努力溢价诱导管理者选择高努力工作，那么对亏损项目的补贴也有可能给政府造成承重的财政负担；要是这些项目无法产生高的努力溢价，管理者倾向于选择低努力工作，出现道德风险问题，项目亏损面必然进一步增大。当政府运营过多的项目时，亏损面扩大，很有可能导致政府财政无法承担，即使想补贴亏损项目也力不从心，从而只能寻求其他改革办法摆脱财政压力。
根据王红领、李稻葵和雷鼎鸣[18]、刘小玄[19]、郭凯和姚洋[20]、白重恩、路江涌和陶志刚[21]以及韩朝华和戴慕珍[22]等人的研究，财政压力正是推动上世纪90年代中后期我国各级政府国有企业大规模改制的主要动因。而我们的推论1正好说明了财政压力是预算软约束和道德风险作用的必然结果。而且，我们的研究表明，政府追求政策收益，也可能是出现预算软约束和道德风险问题的罪魁祸首，相对于一些从治理结构出发研究国有企业效率低下问题的文献，如Alchian、张维迎等，这显然是另一个不同的视角。
推论2：ε越大的项目，政府越愿意让它承担政府职能，但项目管理者的道德风险问题会越严重。
该推论的证明也非常直接，ε越大，那么命题1中三种情形下政府在第一期选择让项目承担政府职能的可能性就越大。这个直觉很清楚，ε越大说明项目亏损可能性越小，带给政府的期望收益越高，当然政府就越愿意让它承担政府职能。但是ε越大，同时也意味着项目管理者的努力溢价θ(1-ε)越小，从而项目管理者选择低努力的可能性增大，即道德风险问题有可能恶化。
在本文中，ε代表市场管制程度，衡量项目在市场的垄断程度。它越大，项目亏损的可能性就越小，对项目管理者工作努力程度的要求就越低。由于政府让国有企业承担政府职能是有成本的，有可能导致企业亏损增加，加大政府财政负担，所以政府天然会选择一些垄断程度更高的项目承担政府职能，这样既能享受到政策收益带来的好处，同时尽可能减轻补贴亏损项目的压力。
在现实经济中，政府可以通过各种法律法规和行政管理手段直接影响不同行业的ε值，从而直接影响该行业中国有企业的盈利能力。如果这个行业的国有企业可以为政府承担一些重要而且特殊的政府职能，即政策收益R比较大，那么政府就会有动力为这些企业改变ε值，提升这些国有企业的行业垄断程度，减轻这些企业亏损的可能性。
上世纪90年代中后期国有企业改革，政府采取“抓大放小”战略，一方面国企从一般竞争性行业大量退出，另一方面强化了国企特别是央企在金融、能源、通讯、交通、关键原材料等“国计民生”部门的控制力和垄断力。这轮改革造就了国企近十多年来的繁荣，一举解决了改革开放前二十年一直困扰政府的国企亏损和补贴问题。然而，我们的推论2说明，这种改革方略固然有助于缓解政府补贴压力，然而它让国企盈利变得过分容易，国企领导人锐意进取的动力势必受到严重影响，可能致不思进取之徒盘踞国企上层，坐享垄断之利⑥。这不仅会加剧社会不公，恶化社会矛盾，而且会窒息社会发展活力，为我国未来的持续稳定发展埋下巨大隐患。近年来民众和舆论纷纷议论垄断国企“权贵化”，虽然这不见得一定是事实，但不能不引起我们的高度警醒。
三、有限政策收益情形下的扩展模型
前文是一个典型的预算软约束框架：由于政策收益足够大，即
，政府在第三期的最优选择总是补贴亏损项目，因此政府不可能通过“出现亏损就出售亏损项目”这种不可信威胁来迫使项目管理者选择高努力，以此降低项目亏损的可能性，这就是Dewatripont & Maskin所强调的时间非一致性导致预算软约束问题的机制。
不过，在这个框架下，为了导出预算软约束的结果，我们不得不假设足够大的政策收益，排除出售失败项目的可能性。从分析预算软约束问题的角度看，这种假设是完全合理的。但为了更加全面和深入地讨论我国国有企业改革问题，我们就有必要跳出该框架。毕竟，我国现实中的国有企业改革存在多种模式，大批国有企业被出售，同时还有很多国有企业实施了比较规范的现代企业制度改革、有些还正朝着公共企业的目标迈进⑦，这些现象都不是简单地套用预算软约束框架就能分析清楚的。
我们对上面的模型稍作修改，不再维持过高的政策收益了，假定政策净收益R-1不及出售项目得到的清偿收入高，即L+1＞R，只有在项目管理者选择高努力工作状态下，政府补贴而不是出售失败项目才是划算的，即
。同时，为了扩展我们模型的适用性，我们还引入改革失败项目的选项，允许政府维持项目的国有性质但剥离项目承担的政府职能，并对项目进行市场化的改革。在项目管理者选择高努力状态下，改革的收益显然高于出售，但因为取消了项目的政府职能，政府享受的政策收益消失，改革带给政府的收益仍然低于补贴带给政府的收益，我们令其为
；而在低努力状态下，改革的作用就体现出来了，带给政府的收益会大于补贴带来的收益，我们令其为S。此外，为了不排除出售失败项目的可能性，我们假设在项目管理者选择高努力状态下，政府出售失败项目的收益最低，而在低努力状态下，出售失败项目就是收益最高的选择。这些假设用公式表达，即为：
当政府选择改革失败项目以后，项目管理者的收入为
。由于改革以后项目管理者无法享受政府保护带来各种隐性好处，因此我们令小于
。
由于国有企业改革主要是针对已经存在的国有企业，因此我们不再考虑预算软约束框架中经常讨论的政府是否兴建项目的问题。只考虑一个已经兴建而且承担着政府职能的项目，当它面临亏损的时候，政府如何选择最优的改革策略。该模型可以直观地用下面的博弈树表示：
图2 博弈树2
根据我们模型的设定，当项目管理者选择高努力工作时，政府最佳的选择是维持项目承担政府职能，同时在项目亏损时给予补贴，改革则次之；而当项目管理者选择低努力工作时，政府的最佳选择就是出售失败项目。项目管理者是否愿意努力工作是决定政府行为的关键。现在的问题是，管理者行为是私人信息难以准确观测，因此当项目出现亏损时，政府无法准确判断项目管理者是否努力工作，只能依据贝叶斯法则计算管理者选择高努力和低努力的概率。我们令政府认为出现高努力的概率为p，同时令项目管理者的混合策略为(σ，1-σ)，由贝叶斯法则可知：
命题2的经济学含义很清楚，符合我们的直觉。如果一个项目很容易就让管理者选择高努力工作，政府显然就不用操心道德风险带来的亏损问题，也就可以放心大胆地让项目承担政府职能，坐享由此带来的政策收益；但是，如果项目很难让管理者选择高努力工作，政府知道这样的项目一定会有严重的道德风险以及对应的亏损问题，而该项目的政策收益相对有限(假设2)，不值得政府为此去承担亏损的损失，于是政府的最佳选择是出售该项目；而当一个项目只能让项目管理者在一定的概率范围内选择高努力工作，那么贸然出售或者补贴亏损项目都不是政府的最佳选择，相对保守点的策略——对项目进行市场化改革就成为政府的选项之一，政府会根据项目管理者选择高努力的概率高低，来决定以多大的概率采用出售、补贴或者市场化改革这三种策略中的某一种或者两种。
显然，项目管理者的行为决定着政府的行为，而决定管理者行为的，则主要是努力溢价θ(1-ε)，它由θ和ε共同决定。对此，我们有如下几条推论。
在ε给定情况下，θ越大努力溢价就越大。前文已经说明，ε可以理解为政府所投资的项目在所处行业中的垄断地位。垄断地位越高，即ε越大，努力溢价是越低的，因为项目管理者此时干好干坏差别都不大。在项目的行业垄断地位即ε给定情况下，决定项目管理者是否努力工作，就主要靠项目本身是否容易建立起合适的激励体制了。θ较大的项目，说明它更容易建立合理的激励体制去引导项目管理者选择高努力工作，即努力溢价更大；而θ较小的项目，说明它难以建立合理的激励体制去引导项目管理者选择高努力工作，即努力溢价较小。
现实经济中，不同类型的国有企业对企业管理者的激励能力是不同的。Alchian和张维迎等人的文献强调国有企业相对于民营企业，存在着所有者缺位等委托代理问题，因此激励能力必然是受限的、效率必然是低下的。这类文献可以清晰地说明为何国有企业的效率普遍不如股权相对集中的民营企业，不过正如Vickers & Yarrow曾经指出的那样，股权比较分散的民营企业，企业也存在所有者缺位等委托代理问题。所以，判断不同类型国有企业的激励能力，不仅要看国有企业自身的性质，同时还要对同类型民营企业的特性进行比较分析。一般而言，中小型的民营企业，股权相对集中，甚至还有可能出现委托人即代理人的现象，因此不大容易出现委托代理问题，激励问题相对容易解决；而国有企业委托人和代理人必然分离，委托代理问题不可避免，所以中小型的国有企业相对于中小型的民营企业，激励能力必然是低下的。但是，多数大型的民营企业，其股权结构往往也是比较分散的，特别是一些具备公众企业性质的超大型民营企业，其股权分散程度以及所有者缺位问题跟国有企业相比并无多大不同，这些企业也不可避免会出现各种委托代理问题。因此，大型以及超大型的国有企业相对于同样体量的民营企业，其激励能力并不必然处于劣势。个别特殊类型的大型国有企业，企业管理者有可能获得各种非经济性的特殊激励如政治提拔、名誉表彰等，其激励能力甚至有可能不亚于乃至于高于同等体量的民营企业。
根据推论3以及命题2的结论，我们可以比较清楚地理解上一轮国有企业“抓大放小”背后的逻辑了。绝大多数中小型国有企业没有能力为政府分忧去承担政府职能，即政策收益有限，政府不可能不管这些企业管理者是否努力工作都给予补贴；此外，中小型国有企业相对于同等类型民营企业，其激励能力有限，即θ较小，这拉低了努力溢价θ(1-ε)，导致管理者选择不努力工作的概率加大。政府清楚这点以后，最优的选择就是出售这些国有企业，果断止损。而对于某些政策收益也很有限的大型国有企业而言，由于其激励能力相对于同等体量民营企业并不必然处于劣势，政府就不会轻易将其出售或者私有化，而是根据情况对其进行市场化改革或者干脆继续维持原有体制。
ε对努力溢价θ(1-ε)的作用跟θ刚好相反，因此推论4的证明实际上跟推论3并无实质区别，无需过多说明。
推论4的经济含义似乎跟推论2不一致。推论4说明，给定θ、ε越大项目管理者选择高努力工作的可能性就越小，从而政府出售失败项目的可能性就越大，补贴失败项目的可能性就越小。而推论2却说明，ε越大政府越愿意投资承担政府职能的项目，并且愿意承担项目管理者道德风险问题恶化的后果。这里的关键差别是，推论2讨论的情形是政策收益足够大，无论项目管理者是否选择高努力工作，项目一亏损政府就会给补贴，也就是说政府关心的主要是政策收益，项目管理者是否努力工作不是政府考虑的首要问题。而推论4讨论的是政策收益有限的情形，由于政策收益有限，项目管理者是否选择高努力工作的意义就凸显出来了，政府不会为了追求这有限的政策收益而去承担道德风险加剧的风险。
前文已经说明，ε衡量一个项目的市场垄断程度，在现实经济中，它在很大程度上是政府管制的结果。推论4说明，如果一个项目不能为政府承担较多政府职能，为政府提供除利润之外的额外政策收益，那么政府就没有动力去改变管制环境，人为提高该项目的市场垄断地位，因为这会加剧项目管理者道德风险问题的。因此，国有企业是否具备承担政府职能的能力，在很大程度上决定政府是否愿意为该企业提供特殊的政策保护。
推论3和推论4都是在给定其他对方参数情况下讨论定θ和ε对模型结论的影响，都假设θ和ε是相互独立的。然而在现实经济中，它们之间未必相互独立。我们可能会感兴趣，假如θ和ε之间有一定的相关性，那么模型会出现什么结论呢？我们有下面的推论5。
推论5：如果θ和ε是正相关的随机变量，那么θ和ε的相关性越强，努力溢价θ(1-ε)的期望值就越小，从而政府对失败项目进行补贴的可能性会下降，而出售和市场化改革失败项目的可能性会增加。
推论5的证明很简单，努力溢价θ(1-ε)的期望值为E[θ(1-ε)]=Eθ·E(1-ε)-cov(θ，ε)，因此，θ和ε的相关性越强，E[θ(1-ε)]越小。再根据命题2，努力溢价越小，必然θ(1-ε)较大的情形越难出现。
推论5的关键是θ和ε正相关。根据前文的分析，ε较小即市场垄断程度较低的国有企业，往往也是规模相对较小的国有企业。而根据我们前面的论文，规模相对较小的国有企业，其激励能力也相对较小，即θ较小。ε较小垄断程度较低的国有企业面临的竞争环境相对恶劣，有利于鞭策管理者积极进取，但委托代理问题又会导致这类国有企业激励能力必然低于同类型民营企业，即θ较小。反过来，θ较大的国有企业往往ε也是比较大的。也就是说，在现实经济中，θ和ε往往是正相关的。推论5告诉我们，θ和ε的正相关性会导致努力溢价θ(1-ε)总体上不会很高，因而在现实经济中政府不大可能对失败项目提供补贴，对于亏损项目，政府比较常态的处理办法要么是出售，要么是市场化改革，政府成为这些企业的纯财务投资者。当然，需要注意地是，这个结论成立的前提条件是政策收益有限，即国有企业没有能力为政府承担较重要的政府职能。
四、主要结论与政策含义
本文在一个动态博弈的框架下，研究了承担政府职能的国有企业为什么容易出现预算软约束和道德风险问题，指出预算软约束、道德风险等国企问题一定程度上是政府追求经济利益之外的额外政策收益的必然结果。国有企业改革的实质，是政府在追求政策收益和处理预算软约束、道德风险等国企问题之间如何求得平衡的问题。
如果政府企业承担的政府职能对于政府具有重要意义，那么政府不仅不会对这些企业进行实质性的市场化改革，相反，为了减轻预算软约束和道德风险造成的损失，政府还会有意识地加强市场管制，维护和强化国有企业的垄断地位，人为增强其盈利能力。只有当这些政府职能对于政府而言无足轻重之时，实质性的市场化改革才会被真正提上日程：中小型的国有企业由于内部治理结构的天然缺陷，只有民营化才能克服激励问题提高效率，这些企业会被出售，政府获得止损收益；而对于大型的国有企业而言，即使民营化也不能克服所有权与经营权分离导致的委托代理问题而提高效率，政府会对这些企业进行实质性的公司化改制，并剥离其承担的政府职能，只专注于获取财务收益。
本文建立的理论框架，可以帮助我们理解以“抓大放小”、“公司化改制”为主要内容的上一轮国企改革，对这轮改革暴露出来的诸如央企垄断扩张、政府管制加强、市场化进程受阻等问题也能给出内部逻辑一致的解释。
对于未来国有企业改革，比较有代表性的是国资委副主任邵宁明确和公开提出的“公众化”改革方向。所谓“公众化”改革，实质是将存量国有资产逐步资本化和证券化，并依托资本市场逐步变现部分国有资产降低国有控股比例，最终实现持股主体由政府向非政府机构和个人的转变。“公众化”改革完成后，政府将主要成为企业的纯财务投资者，这些企业将建立真正的混合所有制和现代企业制度，也将能够实现经营行为的彻底市场化，解决我国国有企业现存的各种问题。
应该说，“公众化”改革方向是国有企业在解决脱困和扭亏难题后走向彻底市场化的一条积极而且稳妥的道路。然而，这条道路将政府“降格”成其一手创立和扶持起来的国有企业的纯财务投资者，政府对这些真正建立现代企业制度的混合所有制企业的影响力和控制力会大幅度降低，可这未必是政府的初衷。众所周知，能够集中力量办大事被广泛地认为是我们国家不可动摇的最重要制度优势之一，而通过国有企业掌控庞大的社会经济资源正是我们集中力量办大事的物质前提和制度保证，怎可轻易废弃？此外，曾被各界热议的“中国模式”，一个很重要的元素就是政府通过国有企业对市场和资源配置进行深度干预，这被相当多人认为是中国保持数十年高速增长并在国际金融危机冲击下仍能保持较高增速的不二法门，要改变这种模式谈何容易？再如，以市场和间接手段为主的宏观经济调控体系在我国一直未能真正形成，于是直接的微观干预和行政指令就成为政府进行宏观调控的最有效手段，而离开对国有企业的控制，这些行政手段又何所依托？用本文中的模型分析来说，只要政府仍然高度依赖国有企业为其承担的某些政府职能，那么我们就很难期望政府对这些企业进行实质性的市场化改革，相反，我们甚至还会看到一些逆市场化的现象发生。
“公众化”改革本身并不存在技术上的难度，也不存在曾经困扰我们多年的“姓社姓资”等意识形态问题的困扰。但要推动以它为方向的新一轮国有企业改革浪潮，我们就必须首先在转变政府职能、推动建设型政府向公共产品提供者角色的服务型政府转型、重构市场与政府关系等方面取得重大突破。也就是，国有企业新一轮改革的突破口不在国企本身，而在于政治和行政管理体制等政府自身行为层面的改革。
①根据国家统计局公布的数据，我国国有企业数量从1996年年底的44.2万个下降到2004年年底的19.2万个，再到2008年的1106291个，降幅超过四分之三。其中，1996年的数据来自全国第一次基本单位普查公报，2004年和2008年的数据来自全国第一、二次经济普查主要数据公报。
②根据国资委李荣融提供的数据，2002-2007年，中央企业资产总额从7.13万亿元增长到14.92万亿元，年均增长15.9%；营业收入从3.36万亿元增加到10.03万亿元，年均增长24.4%；利润总额从2405.5亿元增加到10055.7亿元，年均增长33.1%；上缴税金由2914.8亿元增加到8792.1亿元，年均增长24.7%；总资产报酬率从4.9%提高到8.6%，净资产收益率从4.3%提高到11.2%。
③Dewatripont & Maskin模型从时间非一致性问题角度出发，认为预算软约束来源于政府对未完工的无效率项目进行追加投资的动力，但该框架不能讨论政府职能与预算软约束的关系问题。Shleifer & Vishny模型讨论了政府职能与政府补贴的关系问题，但根据Kornai的定义，是否为亏损企业提供补贴才是判断预算软约束最主要的标志，仅仅为企业提供补贴并不代表预算软约束。因此，严格地说，Shleifer & Vishny的框架讨论的只是企业补贴与政府职能的关系，而不是预算软约束与政府职能的关系。
④将项目为政府承担的政府职能用一个收益值来表示，是参考Shleifer和Vishny、林毅夫和李志赟[15]以及龚强和徐朝阳等人的成熟做法。
⑤如果政府在第三期一定出售失败项目，那么只要θ(1-ε)＞e/
成立，项目管理者的最佳选择一定就是高努力。但政府的这种威胁是不可信的，因为只要项目出现亏损，政府的最佳选择就一定是补贴而不是出售。项目管理者知道政府不会真正践行其威胁，因此有可能选择低努力。
⑥如果政府辅以国有企业内部激励体制的改革，有可能会缓解垄断导致的道德风险问题。但由于更深层次的体制原因，国有企业在建立市场化的高管激励体制方面进展缓慢、举步维艰。相关论述，可参见徐朝阳[23]。
⑦国资委副主任邵宁[24]，提出“改革的方式需要转变，即依托资本市场在国有体制下对这些企业直接进行市场化改造，通过上市实现公众公司改革”。在2012年博鳌亚洲论坛上，邵宁[25]进一步提出“国有大型企业改革方向是公众化、市场化”。
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