摘要：广西作为农业大省区，一贯高度重视现代农业发展，随着乡村振兴战略的实施和农业供给侧改革的不断深入，涌现出一批新产业新业态，本文总结了广西目前支持设施农业发展的主要做法，提出设施农用地管理中存在的问题，结合国家新时期背景下的新要求，从细化设施农用地范围、加强规划引导和批后监管、实行区别化管理等方面提出措施建议，以供参考。
关键词：设施农用地；存在问题；建议
Practice and Reflect on Security Facilities Agricultural Development in Guangxi
Xiao Jun1
（Institute of Land and Resources Planning of Guangxi Zhuang Autonomous Region，Nanning 530028）
Abstract：As a large agricultural province，Guangxi has always attached great importance to the development of modern agriculture. With the implementation of the rural revitalization strategy and the decelopment of the agricultural supply-side reform，a number of new industries and new formats have emerged. This thesis summarizes the main method to support the development of agricultural facilities in Guangxi，and proposes the management problems of facilities agricultural land use. Combined with the new requirements in the national new era，for reference，the thesis proposes measures from such aspects as detailing the scope of facilities agricultural land use，strengthening planning guidance and post-approval supervision，and implementing differentiated management，etc.
Key words：Facilities Agricultural Land Use；Problem；Suggestions
随着乡村振兴战略的实施和农业供给侧改革的不断深入，农业生产经营规模不断扩大，农业设施不断增加，设施农业已成为脱贫攻坚的重要抓手，因此设施农用地的管理至关重要，一方面要为设施农业健康发展提供保障，另一方面要防止以发展设施农业为名随意占用耕地，甚至擅自或变相将设施农用地非农化。广西作为农业大省区，一贯高度重视并支持现代特色农业、设施农业、新产业新业态的发展，保障合理的用地需求。新时期，国家对永久基本农田实行特殊保护，而广西农户土地私有化观念突出，存在设施农用地占用永久基本农田的问题，此外，设施农用地管理中还遇到范围难界定、手续难落实、硬化面积超标或超配比规模等问题，必须研究如何在新形势下规范设施农用地管理，助推乡村振兴战略的落实。
1 主要做法
1.1创新政策措施，大力支持我区设施农业发展。
2014年4月，经广西壮族自治区人民政府同意，广西率先印发了《关于完善我区设施农用地管理的实施意见的通知》（桂国土资发〔2014〕21号），要求各级政府和有关部门依法依规保障设施农用地合理需求，规范设施农用地范围及选址，严格设施农用地审核，加强设施农用地监督管理。2014年9月，国土资源部联合农业部印发国土资发〔2014〕127号后，广西转发了该文件，针对127号文中占用基本农田和行政许可的新要求提出意见，把设施农用地的审核制度改为备案制度。
为支持广西现代特色农业示范区建设，广西相继出台了支持现代特色农业示范区用地、加强现代特色农业示范区用地支持的指导意见等文件，从土地规划、计划、土地整治等多个方面支持示范区的建设。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。符合设施农用地范围的，直接从事或服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施用地，按农用地管理，实行县级备案制。
1.2结合年度变更调查，加强设施农用地监管。
结合年度变更调查，开展年度设施农用地核查，对于符合条件的设施农用地及时督促办理或完善用地使用手续，对于已办理设施农用地使用手续，但附属设施用地、配套设施用地超过规定比例和面积标准的；违法占用基本农田的；或以设施农业项目建设为名擅自改变用途从事非农建设占用土地的，依法查处，要求整改和处理。
1.3加强指导，确保设施农用地政策落到实处。
通过举办耕地保护业务培训班，将设施农用地政策解读作为重要的部分，加强对地方设施农用地管理的指导，并及时掌握各地在具体设施农用地管理工作中遇到的问题，探讨解决方式。赴田阳县巴某村扶贫产业园等实地指导地方做好设施农用地选址，切实不占或少占耕地，避让永久基本农田，加快项目推进。
2 用地管理中存在的问题
2.1设施农用地范围界定模糊，难以掌握。
在实际的用地管理中，对于设施农用地范围的界定缺少具体的划分界限，难以掌握。例如生产设施用地是直接用于农产品生产的设施用地，包括规模化养殖中畜禽舍；附属设施是辅助生产的设施用地。按照国家规定，花卉、食用菌、药材、棉花、林业产品、水产品等均属于农产品，辅助生产这些农产品的都应该属于设施农用地。驯养繁殖实验猴、斗鸡的养殖，虽然没有直接的农产品，但是猴和斗鸡均属于畜禽，养殖场所应该属于生产设施。畜禽有机物处置属于生产设施用地，畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地属于附属设施用地，畜禽有机物处置和畜禽养殖粪便处理的界定模糊。临时与永久农业设施缺少具体的划分界限。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆“法无授权不可为”，在相关文件中强调严禁随意扩大设施农用地范围，但界线模糊，因此在实际管理中难以把握。
2.2建设永久建筑，破坏耕作层。
一是从提高土地利用效率的角度出发，应该鼓励建设多高层养殖栏舍；但从保护耕地的角度出发，多高层养殖栏舍已属于永久建筑，破坏了耕地耕作层，无法复垦，超出了设施农用地的范畴。如扬翔农牧有限责任公司建设三层楼房养种猪。二是将获批用于设施农用地用途的农用地（含耕地）破坏，改建、扩建或直接修建永久性地上建筑物用于经营活动，例如占用耕地建设永久性建筑用于经营餐饮、农家乐等。
2.3以农业为依托发展休闲农业、乡村旅游等项目。
发展休闲农业、乡村旅游等有助于延长农业产业链、增涨人气，增加农民收入。同时，有的设施农业比如种植莲藕，水产养殖等，本身的生产过程就具有一定的观赏性，如果基础设施配套齐全，就具备了发展休闲农业和乡村旅游的条件。但是，以农业为依托的休闲观光项目、各类农业园区等，按照现行政策不属于设施农业。这些项目具有用地面积大，用地性质复杂多样的特点，全部要求按照建设用地管理，既加大了项目用地成本，还给国土部门带来了很大的用地保障压力。
2.4硬化面积超标或超配比规模。
一是，依据相关规定，配套临时建筑必须按照农用地标准进行监管和使用，但在实际操作中部分临时建筑超占部分的土壤耕作层已完全破坏，设施农用地使用期限结束后实施土地复垦、恢复耕种和同等地力难度较大。二是，按照规定需合理控制附属设施和配套设施用地规模，规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模的7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但部分设施农用地存在附属设施比例超标的问题。三是，根据年度变更调查发现存在批少建多的问题，部分设施农用地提供的备案面积小于图斑反映的实际用地面积。
2.5农民在自留地上建设施农用地，手续难落实，且存在占用永久基本农田的问题。
按照国家相关文件要求，设施农用地需要拟定建设方案，签订用地协议，并将用地协议进行备案，涉及确定土地权属、用地性质、是否占用基本农田、土地复垦等，需要申请勘测定界等，而农民在自留地上建设设施农用地，规模较小，投资少，对于办理相关手续存在抵触情绪。同时，自农用地承包到户制度实施后，广西农户土地私有化观念较为突出，永久基本农田都是农民的自留地，存在农民占用永久基本农田建设施农用地的情况。目前广西正在全力推进脱贫攻坚，贫困户脱贫的首要标准就是有安全住房，还要有增收产业，防止返贫，一些在永久基本农田上建设施农用地的，确实难以拆除复耕或者立案查处。
3 建议
3.1细化设施农用地范围。
一是按照生产设施和附属设施用地的定义，果蔬、水产品等农产品生产中所必需的设备、原料，以及农产品临时存储、简易整理的初加工用地、农资和农机具（含渔业机械）临时存放场所均应该属于附属设施，但园地、林地上的附属设施不应占用耕地，更不允许占用基本农田。二是实验用猴、斗鸡的养殖场所应该属于生产设施，但其余用地应按照建设用地管理。三是随着新农业新型业态的不断发展，建议国家层面梳理印发一个设施农业项目目录，细化项目类型，更具有指导意义。
3.2加强规划引导和批后监管。
在编制乡镇规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，适当安排畜禽养殖场所等农村生产用地，尽量不占或少占耕地；鼓励相对集中布局，提高规模化生产水平，并进一步明确畜禽养殖场所选址应达到的要求，避免占用永久基本农田的情况发生。加强批后监管，一是与永久基本农田动态监管相结合，利用遥感影像对重点区域进行监测，及时发现违法占地行为；二是加强日常执法巡查，对未备案就实施建设的，批少建多的，改变设施农用地用途的，坚决予以打击；三是强化土地复垦义务履行情况的监管，尤其是针对占用耕地的，必须复垦为耕地。
3.3对于建设多高层养殖栏舍的大型规模养殖场给予用地支持。
鼓励畜禽养殖相对集中布局，提高规模化生产水平，建议建设多高层养殖栏舍的大型规模养殖场按照建设用地进行管理，强调对于耕地的保护，履行耕地占补平衡。从支持现代农业发展的角度出发，统筹做好高楼养殖新增建设用地保障工作，供地时可以采取划拨或者协议出让的方式。自治区已单列农村一二三产业融合发展用地指标，符合条件的高楼养殖项目，可以按程序申请用地指标。将来可以结合农村经营性集体建设用地入市解决用地问题。
3.4实行区别化管理。
2017年中央1号文件中提到“扶持培育农机作业、农田灌排、统防统治、烘干仓储等经营性服务组织，建设“生产+加工+科技”的现代农业产业园”，建议农业生产部分按照农用地管理，加工、科技部分优先安排进区入园按照工业用地进行管理。另外，探索通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。可以有效的保障项目落地，又可以激励经营者在用地过程中保护耕地。
3.5建议简化农民在自留地上建设施农用地的手续。
一是利用本人承包经营的土地建设设施农用地的，可以不签订三方协议，但须提供用地说明和复垦承诺，并加盖村委会公章。同时加强政策宣传，增强依法依规用地的意识。二是建议国家层面尽快明确脱贫攻坚项目涉及占用永久基本农田的处理措施。
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论文作者:肖君
论文发表刊物:《基层建设》2018年第27期
论文发表时间:2018/10/1
标签：设施论文; 农用地论文; 农业论文; 广西论文; 基本农田论文; 耕地论文; 土地论文; 《基层建设》2018年第27期论文;