关于中国特色电力工业市场经济体制改革的探索，本文主要内容关键词为：电力工业论文,体制改革论文,中国论文,市场经济论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国电力工业的现状分析
中国电力工业已有110年历史，建国初期全国仅有发电装机185万千瓦，年发电量43亿千瓦时，人均发电量不足10千瓦时。建国后30年，到1978年发电装机达到5712万千瓦，年发电量2566 亿千瓦时。 改革开放16年来，中央、国务院十分关心和重视电力发展，自1988年以来，年均装机增长8.1%，每年新增装机超过1500万千瓦。到1994 年全国发电装机达19990万千瓦，年发电量达9279亿千瓦时，超过1978年的3倍，人均装机0.17千瓦，人均净用电量642.1千瓦时， 我国的发电装机容量和年发电量已从1949年的世界第25位和21位，到1982年上升到世界第6位， 1990年为世界第4位。 一个完整的初步现代化的电力工业体系已经基本确立。
但是，我们还应该清醒地看到，与发达国家相比差距还很大，与建立社会主义市场经济体制的要求也非常不适应，我国电力工业发展中的主要问题有：一是电力工业与国民经济发展比例不协调。一般国家工业化过程中电力弹性系数为1.2，而我国在1980年到1992年间仅为0.95 。一般国家工业化过程中社会用电设备容量与发电设备容量之比为2:1 ，而我国在1980年到1992年间为2.4:1， 也就是说社会用电设备增长大大超过了发电设备增长的速度，因此，导致在电力高速增长的同时，全国缺电持续24年之久，缺电比例达20%以上，造成了不少的工矿企业不能充分发挥其生产能力，同时也影响人民生活的改善和提高。目前全国农户通电率为91%，还有17个县，9300万农村人口没有用上电。二是能源利用率低。在全国一次能源消费中，我国用于发电的比重偏小，目前一般发达国家为35～45%，而我国1994年仅为28.84%， 其中发电用煤占煤炭总消费量的32.3%，这就表明我国的能源转换率不高，这对能源利用效率和社会整体效益十分不利。中国水电装机占全部装机的24.5%，仅占可开发水资源的9.5%， 这反映出中国的能源结构调整任务还十分艰巨。三是就电力工业的体制、机制和政策来说，尽管改革开放以来做了大量的工作，特别是集资办电，利用外资办电，电网管理有了一定的突破，电力企业减人增效等方面均有了突破，但总的来看，传统管理的模式改革不快，特别是对电力商品市场意识没有形成社会共识，全国统一的电价机制没有形成，公有资产所有权与管理权和经营权没有分离，电力市场运行模式的框架也没有形成，很难进入电力市场机制对资源合理配置的基础性作用阶段。因此办电资金长期严重短缺，近几年来我国电力投资仅占GNP的1.7左右，而一般国家工业化过程中至少为2 %。由于宏观调控难度很大，全国大中型电站在建规模出现了滑坡，1993年比1992年下降4.1%，1994年比1993年下降6.43%，预计1996～1997 年投产机组将从目前年投产1500万千瓦下降到700万千瓦左右。 由于全国长期缺电，地方上被迫上了不少高耗能、高电价的小机组，1992 年为300万千瓦，1993年为400万千瓦，1994年预计为500万千瓦，而且至今没有有效的宏观控制手段。这反映了中国电力工业要持续、快速、健康发展必须进行体制和机制的一系列改革已刻不容缓。四是电力工业是垄断性基础性产业，是以国家控制为主的经济命脉，特别在严重缺电的情况下政府的政策倾斜更显得十分重要。据了解，大部分发展中国家对电力利用外资均采取政府担保的一般做法，这是因为电价是受政府管制的，电力效益主要体现在社会效益上，而电力本身的资金利润率往往达不到国际正常要求，所以发展中国家除了实行利用外资由政府担保政策以外，还实行低息、贴息、低税率等特殊政策。这些政策与市场经济同等重要，而且只有先推行以上特殊政策，电力才可能进入市场经济运行轨道，这也正是垄断行业特殊性的表现。这些基本原则又往往因风险压力大，各部门还很难形成共识，使得一些改革难下决心，处于徘徊状态。
二、电力工业进入市场经济运行的几个关键
能否较好较快的解决上面讲到的四个深层次问题，这关系到电力工业能否较快较顺利地进入市场，这关系到电力工业能否更快地发展，更好地适应整个国民经济持续、快速、健康发展的要求。并在本世纪末为全国基本建立有中国特色的社会主义市场经济体制而作出应用的贡献。
（一）牢固树立发展电力工业必须走市场经济道路的思想。
当前有三种不同认识，一是认为虽然电是商品，但属垄断性行业，一旦实行市场经济原则，各电力部门就成了各自为政的独立自由体，就会影响统一调度和安全生产，特别是在目前全国严重缺电的条件下，只能极少数试行市场经济模式，绝大部分由代表国家的各级政府来组织办电。二是认为既然电是商品，就应该遵循商品经济的规律，完全走市场经济的道路，不但电厂如此，电网亦如此，不但电厂的资产可以转让，就连电网的资产也想转让。三是认为首先肯定电是商品，又是国家垄断性行业，全靠各级政府组织办电不但资金难以解决，而且将长期造成政企不分，吃大锅饭，电力经济体制僵化的局面；如全部走市场经济道路，亦可能会失去政府的控制能力。主张分阶段、分国情推行不同模式的市场经济体制，积极稳妥，循序渐进，既运用市场经济的一般规律，又和中国的国情相结合，把世界人类的文明成果为我们所用，逐步走出一条遵循现代企业制度的原则，按供求关系确定发展规划，靠科学合理的电价机制和法制管理下的竞争手段步入市场经济。笔者认为这第三种意见比较好。这是解决电力发展深层次问题的基本要求。
（二）建立宏观调控与市场经济机制并行的调节机制。
鉴于电力工业具有垄断的特点，电力工业只有依靠国家一系列的宏观调控政策，依靠产业结构的调整政策，调整行业发展比例，并制定相应的行业宏观调控政策，才能为电力工业步入市场经济创造基本条件。那么我们首先就必须弄清楚电力宏观调控的内容是什么，如何来有效地运用和实施这些宏观调控的手段，这也是电力深化改革必须解决的重要问题。一般来说电力宏观调控包括：电力供求关系的总量平衡和总量控制，产业政策，资源利用和发展布局，电力税收，贷款利率，利用外资办电政策，电力设备供应政策，电价机制，电力法规，组织结构等等。对此应专门组织力量列出项目及任务进度表，并提出方案，经国家决策机构批准后实施。要坚持实行科学而有力的宏观调控必须与市场保持一致的原则，做到相互促进，相互依存。并努力做到政府必要干预的合理性、适度性和有效性，充分发挥中央、地方和企业的三方积极性，推动电力的调控与转制。
（三）建立科学合理的电价机制是电力深化改革的关键。
发挥市场经济对资源配置的基础性作用主要是通过价格的杠杆来实现的。中国的电力价格长期沿用计划经济模式，压力一直在国家身上，至今已欠1000多亿元贷款无力偿还。国家对集资办电实行了新厂新办法，对利用外资办电实行个案处理的原则。还有各县、各企业的小电厂实行各地自行定价的原则。因此目前一个省电网有多种电价，有的一厂一价，一机一价，年年调，结果出现不但用户弄不清，电力部门也弄不清的现象，而且有的地方基层电价水平已接近国际水平，但与国家电价机制严重脱节，严重分离。追其根源，主要是按市场经济规律实行科学合理的电价机制的基本框架没有形成，或者是没有达成共识。这也是新旧两种机制转换过程中难以避免的问题。但不能久拖不决，既影响宏观调控，又影响向市场经济过渡，直接影响电力发展和社会整体效益的提高。尽快建立科学合理的电价机制已是多年的呼声，因为都意识到这是关系加快电力发展的经济核心。在中国推行电价机制改革，可先从沿海经济发展较快的地区入手，如先从广东省、上海市等进行突破，接着在沿海地区推开。坚持电价机制改革的步伐与电力市场经济改革步伐相一致的原则。只要宏观调控手段与市场经济手段逐步到位，电力在建规模不稳定和滑坡现象就可迎刃而解。电价机制最终必须在中西部地区全部推开。所以宏观调控也必须分阶段、分地区逐步展开，展开的速度一方面要受全国和各地区通涨承受能力的限制，又要充分考虑到电力发展对社会效益的激励作用，就其电力社会经济效益与对刺激地区性通涨的数量关系应作实事求是的调查分析。
（四）搞好国有资产所有制的管理是建立电力新体制的中心环节。
在深化改革中政策不配套的问题除了由于认识不高，观念陈旧造成的之外，从本质上讲是机制转换不够造成的，机制为什么不能很好转变，应该讲是体制改革不快造成的，那么体制为什么改变不快，应该讲是所有制的表现形式不转变造成的。这就要求尽快理顺所有制、体制、机制之间的关系，而搞好国有资产所有制管理则是关键。就电力工业本身讲，其体制改革的基本框架模式是：新的电厂大家建，电网统一管，电厂要有条件地逐步与电网分离经营，逐步建立现代企业制度。建立电力工业新体制有四个层次的问题要研究解决。第一是国有资产的所有权与管理权和经营权必须彻底分离。国有资产最终所有权归属国务院，但国务院不能直接去管理资产，这就必须委托一个全国性电力资产经营总公司（属企业性质）去管理与监督电力国有资产。国家对这个全国性公司应明确其必需的权责。这个全国性公司只能对国有资产负责监管，负责资产经营，不搞生产经营。其生产经营权应分别交给各电力集团公司和独立省电力公司。国家对生产经营公司也应明确其责权利。全国性电力资产经营总公司与全国电网建设总公司、电力集团公司及省电力公司的关系是资产关系。这“三权”彻底分离之后，就实现了产权清晰，并为政企分开创造了条件。同时结合政府转变职能，企业就可成为独立法人实体。第二是国有资产要发挥实物形态和价值形态双重功能。用价值形态来体现国有资产的保值和增值，才能走出一条以公有制为主体，多种经济成分共同发展的新路子。只有体现价值形态，才能为步入市场经济和现代企业制度创造产权清晰的条件。第三是部分发电厂实行分类，分阶段与电网分离经营，由于中国的缺电还延续一个时期，因此电厂与电网分离要分步实施，就是说对股份有限公司电厂、外方独资电厂必须与电网立即分离，按照现代企业制度管理模式，与电网只保持经济和调度合同关系。对国内发起的有限责任公司电厂应实行独立核算，暂时可不与电网管理分离。对原有国家投资办的电厂应实行内部独立核算，这类电厂不必与电网分离。这种管理模式的国际代表是日本的几家电力公司和法国电力公司，他们都可作为中国电力工业管理体制的借鉴和参考。他们通过改革做到了政企分开，商业化运营，通过有效垄断，做到了有效管理和有效调节。国家从长远利益出发，给予电力公司一定的自主权，公司可以卓有成效地工作，强有力地协调，具有足够的激励机制，使电力管理内容得以简化。我们不主张采取英国电力有限民营化的管理模式，这不适应中国的电情。澳大利亚和瑞典等国电力管理模式亦不能搬用，只能吸收其符合中国电情的一部分办法。将来中国的电力供求矛盾基本解决后，集资电厂可与电网分离。凡与电网分离的电厂，必须推行现代企业制度。随着全国电力供求矛盾的完全解决，即在具备了发电设备供应很充足，燃料供应很充足，装机很充足的条件以后，部分电厂亦可采取按厂定价的原则，并与用户直接见面，签订供用电协议，使电厂之间直接形成一种竞争机制。但在目前普遍缺电的情况下，还必须加强计划用电和节约用电，把电力供应作为国家宏观调控的手段之一，对不适销对路的商品，对不符合国家产业政策的企业和产品要控制其用电，使有限的电力发挥更大的社会效益。第四是坚持跨省区的输电电网必须由国家统一建设，统一管理，统一调度的原则。国家应委托全国电网建设总公司负责跨省电网的建设与生产，并明确其权责。而各省内电网生产经营权应交给电力集团公司及省电力公司，亦应明确其责权利。只有以所有制的表现形式的改变为突破口，以所有权、监管权、经营权分离为基础，以电厂与电网逐步分离和建立现代企业制度为渐进目标，电力工业才能真正全面步入社会主义市场经济的道路。
（五）抓紧建立健全电力法规体系和监督体制。
社会主义市场经济从根本上讲应该是法制经济。既要充分运用市场经济一般手段和法律，又要充分体现社会主义基本制度，实现社会主义本质的要求。建立健全电力法规体系和电力职工社会保障体系，充分发挥其引导、规范、监督、保障作用。所以在深化改革的全过程中，始终要与立法建章决策相结合。当前应抓紧推进“电力法”的尽早出台，建立健全以“电力法”为主的，以电力产业政策，电力建设投融资条例、电网调度条例、电价管理条例、电力供应与使用管理条例及职工社会保障体系等为主要支柱，相关规章、规范配套协调的法规体系。并加强电力行政执法监督，必须强调有法必依、执法必严，违法必纠，健全执法监督机制和社会保障监督机制。
三、当前应重点抓好的几个环节
建立电力工业市场经济体制是一项伟大而复杂的系统工程，从大的方面讲其主要内容应包括：转变观念，产权清晰，政企分开，宏观调控，电价改革，转换机制，社会保障，法规体系等一系列重要问题的研究和实践。要经过实践的检验，并不断完善。对此我们既要有紧迫感，又要循序渐进，要在创造基本条件和必备条件上下功夫，做到主观与客观相统一，电力行业改革与全国改革步伐相一致，超前不可能，但滞后亦不好。因此考虑当前应突出抓好以下几个环节。
（一）要按建立新体制和新机制的要求搞好干部队伍建设。
抓好电力系统各级干部，特别是处以上领导干部的整体素质培养提高工作。要坚决贯彻中央一系列决定，坚持和健全党的民主集中制，只有搞好科学民主决策才能掌握好市场经济规律，要培养和选拔德才兼备的领导干部，大力提高干部的政治水平和业务素质，并不断增强工作中的原则性，系统性，预见性和创造性。使各级领导干部，特别是各级各单位的一把手，必须具有领导和驾驭改革开放和现代化建设的能力。
（二）要提倡正确处理好八个方面的关系。
1.计划与市场的关系。中国电力工业正处于转折的关键时期，但绝不能超阶段，超电情去硬搬国外的模式，必须分阶段去掌握计划多一点，还是市场多一点，要坚持以发展生产力为标准。
2.企业与行业利益及国家利益的关系。坚持企业利益、行业利益服从国家利益的原则和加强电力工业向市场经济体制过渡的全行业服务的原则。
3.目前利益与长远利益的关系。坚持目前利益服从长远利益的原则，坚持坚定信心与循序渐进，讲求实效的原则。
4.微观搞活与宏观调控的关系。坚持微观搞活服从宏观调控的原则和电网效益与社会效益一致的原则。
5.发展沿海地区电力工业与发展内地电力工业的关系。坚持允许一部分地区先富起来与适当兼顾协调的原则，促进全国能源资源的合理布局，优化配置。
6.政府行为与企业行为的关系。坚持政企分开和权责明确的原则，处理好国家、部门、集团公司及省公司之间的权责利关系。
7.坚持发展与加强行业党建的关系。坚持两手抓，两手硬的方针。围绕以经济建设为中心，加强电力系统党的建设、班子建设和队伍建设，促进电力行业整体素质的不断提高。
8.改革、发展、稳定的关系。坚持贯彻好“抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，促持稳定”的二十字方针，确保电力系统的思想政治稳定和电网生产运营稳定。
（三）要抓好行业政策的落实和企业内部的改革。
为了建立市场经济机制和现代企业制度，一方面，要用足用好政策。要坚决改变有了权不会大胆用，有了政策不能用足用好的现象。另一方面，中央确定1995年改革的重点放在国有企业，特别是大中型企业，但属于企业和行业应达到的内功标准差距还很大，各企业要主动自我加压，找差距，作出规划和措施，认真落实“转机条例”和“监管条例”，加快转换企业经营机制。
（四）建立电力现代企业制度要坚持以下原则。
1.坚持以公有制为主体，多种经济成分共同发展的原则。加强国有资产的监管，把好评估关，保值增值指标关，收益分配关。
2.进行建立现代企业制度试点，必须严格规范化，绝不能把现代企业制度的概念搞坏。对国务院批准海外上市的电力股份制公司也必须严格规范化，为国有大中型企业走向国际市场探索一条新路。对此，行业管理部门应搞好监督与服务。
3.要正确处理好股东大会、董事会、监事会与党委、纪委、工会的关系。保证党的政治核心地位和职工的主人翁地位以及董事长、总经理按规定行使各项决策权的一致性，从法律上保证各投资方和股民的合法权益。
4.加强企业文化建设。培养优良的职业道德，培养尊法守信、团结奋斗、开拓创新的企业精神。要处理好国家、企业和职工三者利益，安排好多余职工，保持企业、行业、社会稳定，这是改革和发展的基础。
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