反向民主对村民自治制度绩效的影响———个新的理论解释，本文主要内容关键词为：绩效论文,民主论文,村民自治论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果从《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布实施算起，我国农村村民自治制度已经走过了二十多年的发展历程。二十多年来，一方面，无论是从国家层面的基础性制度供给，还是从各省、市、县和乡镇各级地方政府的扩展性制度累积，乃至从村级组织的自主性制度建构来看，村民自治无疑处于制度的不断累积与丰富之中。但是，另一方面，学者们又比较普遍地认为，时至今日，村民自治仍然面临许多突出的问题，在很多地方仍然流于形式，①甚至在有的地方呈现出倒退的迹象，遭遇到发展的困境。②为什么伴随着实践的推进、制度的累积，村民自治的实际绩效反而呈现衰减的趋势?这需要引起我们深刻反思，进一步从理论上理清村民自治的发展路向。
一、问题提出：村民自治中制度投入与实际绩效的反差
十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制的普遍实行从根本上动摇了人民公社制度赖以存在的经济基础，集经济、政治、社会于一体的人民公社制度迅速瓦解，公社失去了对农村社会资源和生产经营的控制，大队的行政命令和指挥也失去了合法性的基础。家庭联产承包责任制的实行与人民公社制度的坍塌，在解除农民身心束缚、增强农民自主意识的同时，也摧毁了人民公社期间统一有序的农村社会秩序，随之而来的是农村的秩序失调、道德滑坡、治安恶化和公益事业无人关心等。在这一背景下，源自农民们基于对农村治理需求而创造的村民自治制度，在经历了短暂的争论之后，迅速得到国家的认可，并在全国范围内广泛推行，成为二十多年来中国乡村治理的根本制度。
二十多年来，在以国家为主导的村民自治发展进程中，包括国家和省、市、县、乡镇等各级、各地政府部门围绕村民自治工作制定并出台了大量的文件法规和政策规定，形成了日益庞大的制度体系。从国家层面来看，主要通过宪法、法律、行政规章、部门规章、司法文件和党的文件等途径对村民自治及其相关问题做出统一的、一般性的规定，典型的如《村民委员会组织法》，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》、《中国共产党农村基层组织工作条例》等。从地方政府来看，因为我国幅员辽阔，各地农村差异很大，国家层面在作统一的制度规定的同时，又为各地党委、人大、政府及其相关职能部门结合本地实际贯彻执行留下了制度创新与扩展的空间。③这样，从省到市、县和乡镇，每一级制度规定基本都是在上位制度基础上的因循与贯彻，同时也为下位制度的扩展留下了空间，而恰恰就是在这种制度的因循、贯彻与扩展过程中迅速“裂变”成为一个内容庞杂、形式多样的庞大制度体系。从村级组织来看，在国家层面的一般性制度供给的基础上，应省、市、县和乡镇各级党委、政府及相关职能部门的要求，村级组织往往又要根据本村的实际情况建立大量的工作制度。以我们对广东省YD市(县级市)H镇FB村及周边村庄的观察为例，仅在2004年12月至2007年7月不到3年的时间里，应各级党委、政府及相关职能部门的要求，FB村就迅速建立起11大类共50项工作制度。④
然而，村民自治的实际绩效似乎并没有随着制度的累积而呈现逐步的强化和提高，反而在近年来呈现出衰减的迹象和趋势。比较集中地表现在村民委员会与村党支部的关系问题；村民委员会选举过程中的“乱象”，特别是贿选和暴力胁迫，宗族甚至黑恶势力渗透、干扰；村民大会和村民代表会议形同虚设，村务公开流于形式，“四个民主”发展不平衡，村民自治权利和乡镇政府管理权的矛盾与冲突等等。以致一些学者不无悲观地认为，村民自治在实行了近20年之后还依然呈现出一种“夹生饭”的状态，“从政府主动推动的改革和基层群众推动的改革这两个方面来看，都有不少的问题”，“许多地方也出现了令人遗憾的倒退和停滞现象，有的地方甚至大面积地出现了倒退和停滞”，中国基层民主“持续发展的动力已经过去，制度创新的顶部也已出现”。⑤
为什么村民自治的制度化投入越增强而实际治理绩效越衰减?在此前的讨论中，笔者曾经提出“制度过密化”的理论假设，认为导致这一问题的原因在于村民自治在追求制度化的过程中，大量嵌入性制度供给超过了实际制度需求，出现制度过剩和内在冲突，并最终导致村民自治制度边际效用递减。⑥学界同仁对这一观点有赞有弹，有学者认为导致目前村民自治出现困境的原因恰恰不是制度过密，反而是关键性制度的不足甚至缺失。需要说明的是，“制度过密化”的侧重点在于观察现有村民自治相关制度嵌入的有效性问题而非完备性问题，如果以后者观之，则村民自治事实上面临着“制度过密”与“制度缺失”并存的状况。但是，学界的讨论恰恰提醒我们作进一步的思考：在村民自治的制度建构过程中，哪些制度呈现出“过密”的状态，哪些制度尚处于“缺失”的状态?为什么会出现“制度过密”与“制度缺失”同时存在的问题?导致这一问题出现的深层原因是什么?这些问题需要我们有更加广阔的视角，从村民自治历史演进的角度予以重新审视。
二、理论反思：村民自治承载着民主与治理双重使命
审视村民自治的历史演进，我们可以发现：中国农村的村民自治从一开始就承载了强烈的治理期待与美好的民主构想这双重使命，面临着民主探索与治理转型的双重挑战。一方面，人们期望村民自治作为一种有效的治理机制，及时地弥补人民公社体制解体后农村治理机制的缺失，满足现代化背景下农村经济发展对社会制度供给的急切需求，切合现代国家对乡村资源整合与秩序重构的政治追求。另一方面，人们期望村民自治作为一种可行的民主实践，主动顺应世界民主化的发展潮流，肩负起体现农民当家做主，对中国百姓进行民主训练，推动社会主义民主政治发展的历史重任。正如1987年彭真(时任全国人大常委会委员长)在全国人大常委会讨论《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》时发表长篇讲话的标题所显示，国家之所以将村民委员会作为吸纳和重组农民的方式，重要目的是以民主的方式整合和重组分散化的农民，使农民重新回到国家组织体系，进而推动社会主义民主政治建设。⑦
同时承载民主探索与治理转型这样双重使命的村民自治实际上提出了一个深层次的理论命题——民主与治理如何协调?也就是说，在理性认识层面上，民主与治理的先后次序及重点安排应该是怎样的?是民主先行带动治理，还是治理先行带动民主，抑或是二者同步推进?不同的理性认识将产生不同的实践方案，进而影响到村民自治的发展走向。
在美国著名政治学者罗伯特·D.帕特南(Robert D． Putnam)等主流政治学者看来，民主无疑是一种被实践证明能够为国家带来良好治理的制度构造。在对意大利进行长达20年的实证个案研究基础上，帕特南令人信服地论述了意大利如何在法西斯专制崩溃后，成功地利用意大利深厚的公民传统，建立起一套有效的民主机制，最终逐渐使意大利社会走向善治和繁荣。⑧帕特南等人的观察与讨论似乎反复证明：民主制度与治理绩效具有决定性的正相关性，这也成为“二战”结束以来人们始终对民主政治孜孜以求的重要理论基础。
但是，近年来西方学术界有关第三波民主化浪潮中“反向的民主化”的讨论似乎并不简单支持上述立论。所谓“反向的民主化”，是苏格兰阿伯丁大学政治学教授理查德·罗斯(Richard Rose)和美国密苏里大学政治学系教授杜楚森(Doh Chull Shin)在检视第三波民主化浪潮中有关国家民主化进程时提出的理论分析框架。⑨其后，美国密西根州立大学政治学系的马歇尔·布拉顿(Michael Bratton)和埃瑞克·常(Eric C． C． Chang)在对撒哈拉以南非洲国家的民主化进程进行讨论时对这一理论作了进一步讨论和阐发。⑩
罗斯等学者认为，一个民主政体，是由一套现代的国家制度和一套大众参与的代表制度构成的。一个稳定或成熟的民主政体是由两个过程形成的结果：国家制度的现代化和民众参与国家治理制度的民主化。处于亨廷顿经典意义上第一波民主化浪潮中的国家大多在普选引入之前已经先建立了包括法治和公民社会等在内的现代国家制度。如英格兰在17世纪就建立了法治，公民社会的独立机构在18世纪晚期已经出现，但该国从1832年以后才逐步扩大选举权的范围，直到1918年才确立全民的普选权。美国宪法在18世纪确立了法治和公民社会等制度，但普选权则直到1965年的《选举权法案》通过后才得以实现。其他处于第一波民主化浪潮中的国家也大抵如此。
与此相反，处于第三波民主化浪潮中的国家，大多在法治、公民社会等现代国家制度完全确立之前就引入了自由选举制度，典型的如俄罗斯、韩国、捷克等。这是与第一波民主化国家截然相反的一条实践道路，即先有竞争性自由选举，后有现代国家制度建构。这种自由选举先于现代国家建构的民主化进程，被罗斯等学者统称为“反向的民主化”。罗斯等认为，在这种情况下，处于第三波浪潮中的这些新兴的民主政权就缺乏治理社会所必需的现代国家制度。这些新民主国家的领导者也因此不得不同时面临双重挑战：既要完成现代国家的建设，又要与其批评者在自由选举中竞争，这恰恰是这些国家民主巩固过程中的难题。(11)
基于上述两种理论的分析，联系中国的村民自治实践，我们可以发现：一方面，从制度设计来看，村民自治中的民主取向作为现代乡村治理的一个重要手段，其本意在于通过赋予村民的主体地位，建构一套以村民全面参与村庄选举、管理、决策、监督的制度体系，超越传统乡村治理机制，满足现代国家对乡村的治理期待，并在一定程度上为更大范围、更高层次的民主化进程探索道路，积累经验。在这个意义上，民主与治理并不矛盾和冲突。但是，另一方面，从发生时序来看，20世纪80年代末期开始的村民自治不仅是中国政治民主化的重要组成部分，又由于正好出现在世界第三波民主化浪潮的波峰阶段，因而也可以视为世界第三波民主化浪潮的一个组成部分。在这个意义上，中国的村民自治同样很有可能因为缺乏现代制度建构这种“先天不足”而在实践中逐渐演变成为一种“反向的民主化”运动，其结果不仅割裂了民主与治理的有机联系，甚至使民主诉求与治理诉求产生内在的矛盾与冲突。那么，二十多年来，中国的村民自治究竟是民主与治理的协同并进，还是反向民主与治理的冲突?这需要我们对村民自治的实践重新进行考察和反思。
三、实践检视：村民自治中反向民主与治理的冲突
从村民自治发生的历史背景来看，一方面是中国千百年沉淀形成的传统乡村经济、社会和文化基础早已被打碎；另一方面是新中国成立后迅速建立的全能主义的人民公社体制迅速崩溃。在当时的背景下，村民自治作为一种民主化治理的实践探索，在现代国家的治理制度尚未在传统乡村土壤上建立起来的急切情势下，迅速登上了历史的舞台。
如果说因为历史的急迫所需，村民自治在启动之初还来不及建立现代性的治理机制的话，那么，我们仍然可以像哈德琉斯(Hadenius)所描述的那样，在其后的实践中，将民主化的引入与现代国家的制度建构有机结合，同时推进民主化进程和现代国家建构两项任务，促使现代国家建设与民主化进程相互促进、相互补充地“交互式”发展，(12)实现国家建设和民主化相互促进和良性循环。然而，遗憾的是，大量经验事实表明，二十多年来，许多地方村民自治的制度建设并没有沿着这样的逻辑理路演进，相反，却在路径选择、整体协调等诸多方面出现了偏差，陷入了“制度过密”与“制度缺失”并存的怪圈。
从制度建构的条件来看，村民自治作为替代人民公社体制的政治实践，迫切需要与之相适应的经济体制、社会制度和文化基础的支撑。但是，二十多年来，包括以市场为主导、产权清晰、竞争协作为基础的现代经济体制，以公民社会的成长与发展为重点的社会制度，以民主、法治、权利、自由等观念为核心的文化观念，并没有成为村民自治制度建构的重点。相反，无论是国家，还是省、市、县、乡镇等各级地方政府和职能部门，甚至包括村级组织在内，都无一例外地将主要的热情与精力集中于对以民主选举为核心的操作性制度的建构和完善上，很多地方甚至热衷于选举模式的花样翻新。
从立法层面来看，《村民委员会组织法》作为村民自治最基础与核心的法律制度，其在1988年试行的21项条款中，主要集中在对村民委员会的性质、地位、职能、职责、产生方式、组织形式、活动方式及其与基层政权的关系等方面作出规定。1998年修订实施的30项条款，主要是在试行法的基础上就民主选举、民主决策和民主监督这三个方面的程序作了具体规定；2010年修订实施的6章41项条款，则在村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面作了进一步的明确和完善。与之相适应，二十多年来，围绕村民自治，中共中央办公厅和国务院办公厅联合制定下发的三个指导文件(13)，仍然集中在对民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等具体问题进行规定。中共中央和国务院下属的各部委就村民自治实施过程中的具体问题所制定的大量部门规章，内容大多也集中在村委会换届选举、开展村民自治示范活动、加强村委会建设、建立村务公开制度、保障农村妇女的权益等方面。
各级地方政府及职能部门围绕村民自治所进行的地方立法和制度建设，在内容上大致集中在三个方面：一是《〈村民委员会组织法〉实施办法》；二是《村民委员会选举办法》；三是就民主决策、民主管理和民主监督的具体操作性问题出台的其他行政指导性文件。村民自治这种着力于民主实践、操作性的制度建构，忽视与现代国家和农村发展所需的包括现代经济、社会和文化在内的基础性制度建构的关联，导致的结果恰恰是农村家庭联产承包责任制虽然得以普遍推行，但这种回归小农经济传统的家户经营模式与现代市场经济体制相去甚远，甚至背道而驰；农村不仅具有现代意义的公民社会尚未形成，而且面临道德滑坡、治安恶化和公益事业无人关心等秩序失调的现实尴尬；农村教育和文化整体水平依然低下，宗派主义、家族观念、宗法传统死灰复燃，现代民主、法治、权利、自由等观念尚未普及。与村民自治这种民主化实践相适应的现代国家和乡村的经济、社会和文化等基础性制度尚未真正建立起来。
从制度建构的整体协调性来看，即便是在着力颇多的民主形式和操作性的制度建构层面，二十多年来，村民自治的制度构建仍然存在着不协调、不统一的突出问题。一方面，由于片面强调自由选举作为民主的根本特征，各地的村民自治在实践中普遍陷入了特里·莱恩·卡尔(Terry Lynn Karl)所说的选举主义谬误(fallacy of electoralism)，即“认定选举比民主的所有其他特征都重要”(14)，导致无论是农村基层民主建设的理论研究者，还是实际工作者都普遍感觉到，以“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”为主要内容的农村基层民主建设举步维艰，“四个民主相互脱节”，第一个“民主”同后三个“民主”发展很不平衡，民主决策、民主管理和民主监督的制度化、法律化和规范化尚未取得实质性的进展。(15)另一方面，由于国家层面对一些基础性、共性的制度缺乏统一、明确而具体的规定，缺乏操作性，往往导致民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的要求虽然提出来了，但在实践中却任由地方揣摩探索，于是制度五花八门，“经验”层出不穷，“模式”不断更新。以民主选举为例，就存在着选举资格、选举程序、选举规则、选举保障等多方面基础性、细节性的规则混乱与制度缺失。
在选举资格方面，《村民委员会组织法》第十三条规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”但是，据唐鸣对1998年以来全国25个省、自治区、直辖市的观察来看，关于选民登记，对于村民出生日期的认定以什么为依据的问题，有5种不同的规定；对于计算年龄的截止日期和不具备完全行为能力的精神病人是否列入选民名单的问题，各有3种不同的规定。(16)
在选举程序方面，《村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”但是，关于直接选举如何操作，候选人如何产生等却没有具体而明确的规定，这就导致实践中有的地方是先预选、再正式选举的“两步直选”，有的地方是不确定候选人的“海选”，有的地方又是在确定了候选人基础上的直选等等。
在选举规则方面，《村民委员会组织法》第十五条虽然就候选人提名、候选人与村民见面、选举的有效性、当选条件、投票与计票方法等作了规定，但对于选票如何计算，一个人同时竞选村委会两个职务的得票能否相加等问题，法律及相关规章均未明确规定，各地实践做法不一。
在选举保障方面，《村民委员会组织法》第十七条虽然规定：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。”但并没有明确界定贿选、破坏选举、选举舞弊、选举争议等问题的法律处置，其结果导致各地在实践中或者遭遇选举舞弊无法依法查处，选举纠纷和选举争议无法处理等现实尴尬，或者出现各种五花八门的规定。
再从民主决策来看，《村民委员会组织法》等法律虽然规定了民主决策以及需要进行民主决策的事项，但是具体如何进行民主决策，民主决策中出现争议与分歧怎么办，法律却没有给出明确的规定。于是，各地在实践中创造了不同的民主决策模式，如党支部决策模式、党支部村民委员会两委联席会议决策模式、村民会议决策模式、村民代表会议决策模式、民主恳谈会协商决策模式等。(17)这些看似民主决策的多样性，实际上体现了民主决策缺乏章法，导致制度过密化，当然会带来效率递减。
归结起来看，二十多年来，许多地方的村民自治实践不仅没有按照现代民主化治理的逻辑演进予以整体推进，反而或者因为着力于嵌入性民主制度的建构，忽视内生性基础制度的修复；或者集中于民主选举制度的完善，忽视其他民主制度的构建；或者因为在国家层面对一些基础性、共性的制度缺乏统一的构建，导致各地各部门无所适从、政出多门。这些因素使得村民自治从实施以来，就一直存在着“制度过密”与“制度缺失”并存的局面，陷入了“反向民主”的泥淖，导致民主因为经济、社会和文化等基础性制度的缺失而难以落地生根，未能真正深入扎根，更难以在纵向与横向上实现实质性的突破与扩展，结果是造成民主的巩固提升同治理的实际绩效相互脱节、互不支持。事实上，许多地方炫极一时的“民主试验”和“民主创新”，不仅并未造成显著的政治效果，未能改善乡村的治理绩效，反而演变成为一场场剧目式的“民主秀”，变成当地官员的政绩，终究在村民的冷漠甚至逃避中无疾而终。
四、摆脱困境：重建以治理为重心的基层民主制度
在讨论了“反向的民主”这一分析框架的基础上，罗斯等研究者进而认为：
第三波民主化国家中这种反方向的民主化造成了在大多数国家中形成的是不完全的民主制度。这些不完全的民主制度有三种发展前景：完善为完全的民主、倒退和不完全民主无限的持续。(18)
事实上，对于中国当下的基层民主而言，同样存在这样三种可能。村民自治要突破瓶颈，摆脱困境，必须从高调的民主期望向务实的治理绩效回归。调整民主与治理的次序，真正立足于乡村的治理需求，着力于建构基础性、内生性、现代性的经济、政治和文化制度，在满足乡村治理与发展的基础上，促进基层民主的巩固和发展。就当下村民自治的实践需求来看，这些制度建构，必须注意以下几个问题。
一是制度设计的完整性。如前所述，二十多年来村民自治发展进程中一个最为突出的问题是民主选举的制度建构相对比较完整和成熟，推进也比较有力，但后面三个“民主”则相对比较薄弱，尚未取得实质性的进展。这其中，一个核心的问题就在于我们在对村民自治这一制度进行设计之时，过度关注和偏重“民主选举”，忽视其他三个“民主”，导致民主制度设计的不完整。这次新修订后的《村民委员会组织法》，单列两章，进一步完善了村委会选举和罢免程序，健全了村民会议、村民代表会议、村民小组会议，以及村务监督委员会等民主决策、民主管理、民主监督等方面的制度，强化了民主评议等方面的规定，具有积极的意义。事实上，竞争性选举仅仅是民主化进程的基础，真正体现村民自治中“自治”精髓的恰恰应该是后三个“民主”。只有这后三个“民主”制度建立和完善，也才可能进一步地促进选举民主的规范与完善，保障民主选举的自由和公正。
二是制度导向的现代性。这些年来，在研究村民自治进程尤其是民主选举中存在的宗族势力、家族控制等问题时，部分研究者过于突出这些因素的作用，提出发挥家族网络的凝聚力、民间权威的感召力等“本土资源”推进村民自治，曾一度吸引众多学者的关注。但是，现在看来，这些观点的背后可能隐藏着一个导向性的问题。诚然，目前村委会选举和村民自治中一系列不良现象如村民投票不积极、选举成本高、拉票贿选、村委会干部“职业化”、民主监督不力等，在很大程度上都是因为在乡村本土资源流失后村民自组织能力过低所致，而自组织能力差的原因又在于缺乏以本土资源作为依托的乡村社会的民间联系纽带。在乡村本土资源严重流失的情况下，对家族网络的再利用，起码是提高村民自组织能力、达成村民自治的策略性选择。现代民主政治是一个现代性的话语体系，其具体运行不可能不依托传统的文化资源，甚至借助于传统的政治实践，但这一制度实践的努力方向应该是在实践中逐步实现对这些传统的改造和创造性转换，而不能仅仅简单地恢复应用。
三是制度嵌入的适度性。针对村民自治在近20年来一直快速发展，却在近几年突然遭遇发展瓶颈的问题，笔者近几年基于在广东等地的大量实证调查经验提出了“制度过密化”的解释框架，认为村民自治的发展瓶颈是村民自治在追求制度过密化过程中，大量嵌入性制度超过实际的制度需求，出现制度过剩和内在冲突，导致制度边际效用递减的结果。(19)事实上，正如肖立辉所言，民主应内化为一种信念，没有民主信念的基层民主是不稳固的，这是强意义上基层民主巩固最重要的条件。(20)这是因为制度对行为来说是一种外在约束，如果行为者本身没有树立起民主信念，在制度约束不强的时候会做出一些非民主或者反民主的行为，从而影响民主的巩固。民主巩固表现为由民主的制度化、程序化逐渐发展为行为方式的民主化，并进而逐步内化为民主信念的巩固，这一过程是后者在强化着前者，是一个制度、行为和信念三者之间双向互动与联动的过程。
四是制度发展的协同性。一方面，民主的推进要从单兵突进发展为整体推进。村民自治是一个体系化的工程，既然是一个整体，就不能单兵突进，而应强调“四个民主”之间的衔接和整合。因为选举民主只是解决一个政治精英执政的行政合法性问题，但是选举不能解决这个精英人物在当选后合理用权、民主用权问题，因此，推进村民自治，还要在村庄各种事务中推动科学决策、民主决策以及有效监督。另一方面，村民自治的范围和层面要扩展到其他领域，就纵向来看，目前的基层民主仍然局限于村一级，个别地区扩展到乡、镇一级，但县乃至更上层的民主进程启动相对缓慢，这就导致实践中出现法理上的“错位”与无法对接等突出问题。因此，村民自治、基层民主乃至中国特色社会主义民主实践，要注意各个领域、各个层面之间的协同推进。
五、结语
本文的研究试图表明，民主是个好东西，但是，反向的民主未必是好东西。一个民主体制，应当由一套现代国家制度和一套大众参与、代表制度构成。民主制度的确立与巩固都有赖于国家能力建设。从第三波民主化国家的经验教训来看，之所以拉丁美洲、非洲、亚洲有那么多民主的反复与波折，主要是因为没有现代国家制度，在现代国家制度建成之前，仓促而又简单地推行选举民主，这种反向的民主不仅不利于民主的纵深发展，而且不利于治理的实际绩效。在基层民主发展方面，我们似乎也走入了一条反向的民主化道路，这也许就是村民自治实施二十多年来虽然制度不断累积但是治理绩效不尽如人意的一个重要原因。话说回来，尽管基础性制度尚未完全建立，尽管现阶段的基层民主存在诸多弊端，但我们并不同意全盘否定民主选举、全盘否定村民自治，而是主张通过更加深入的改革，缩小现代国家制度建设和民主化进程之间的差距，改善基层民主发展的生存环境。从村民自治的发展要求来看，政府不仅要重视抓好民主选举，而且应该完善和落实民主决策、民主管理与民主监督，促进村民自治的均衡发展，必须重视农村治理的实际绩效，通过治理绩效的改善促进民主的巩固与提高。
注释：
①徐勇：《用“五大建设”破解乡村治理难题》，载《农村工作通讯》2011年第2期。
②李凡：《中国基层民主可持续发展问题探讨》，王金安：《亟待拯救的农村基层民主》，载李凡(主编)：《中国基层民主发展报告2004》，北京：知识产权出版社2005年版，第340、351页。
③如《村民委员会组织法》明确：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。”
④蒋达勇、王金红：《制度过密化：村民自治不能承受之重——以广东FB村为例的实证分析》，载《社会学》2009年第4期。
⑤关于近几年村民自治和中国基层民主发展遭遇困难和出现较大的起伏，已经得到研究基层民主问题的许多学者的一致认可，具体可参见李凡：《中国基层民主可持续发展问题探讨》，王金安：《亟待拯救的农村基层民主》等文章，载李凡(主编)：《中国基层民主发展报告2004》，北京：知识产权出版社2005年版。
⑥参见王金红、蒋达勇：《制度过密化：解释村民自治发展瓶颈的一种理论假设》，载《华南师范大学学报》(社会科学版)2008年第2期，亦见《中国社会科学文摘》2008年第9期；蒋达勇、王金红：《制度过密化：村民自治不能承受之重——以广东FB村为例的实证分析》，载《社会学》2009年第4期。
⑦彭真：《通过群众自治实行基层直接民主》，载《彭真文选》，北京：人民出版社1991年版，第606页；参见徐勇：《现代国家乡土社会与制度建构》，北京：中国物资出版社2009年版，第144～147页。
⑧[美]罗伯特·D.帕特南：《使民主运转起来》，南昌：江西人民出版社2001年版。
⑨理查德·罗斯、杜楚森：《反向的民主化：第三波民主的问题》，王正绪、方瑞丰译，载《开放时代》2007年第3期。
⑩马歇尔·布拉顿、埃瑞克·常：《撒哈拉以南非洲的国家建设和民主化：谁先谁后，还是同步前进?》，王正绪、方瑞丰译，载《开放时代》2007年第5期。
(11)同注⑨。
(12)同注⑩。
(13)这三个指导文件分别指：《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发[1998]9号)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(中办发[2002]14号)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发[2004]17号)。
(14)同注⑨。
(15)王金洪：《农村基层民主：进程慎言“后选举时代”》，载《中国社会报》2004年8月19日。
(16)唐鸣：《村委会选举法律问题研究》，北京：中国社会科学出版社2004年版，第10～11、149～163页。
(17)邹静琴、王金红：《村民自治中的民主决策：实践形式与理论反思》，载《福建论坛》(人文社会科学版)2009年第1期。
(18)同注⑨。
(19)同注⑥。
(20)肖立辉：《基层民主的巩固需要哪些条件?》，载《学习时报》2009年8月10日。
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