委托—代理：高等教育宏观管理的探索点，本文主要内容关键词为：宏观管理论文,高等教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国高等教育投入不足，导致教学设施简陋、图书资料少，而这种窘迫现象又与设备的使用率低形成鲜明的对照。全国高校的仪器设备有20%处于闲置状态。北京中关村地区部分高校5万元以上3690种大型仪器的年均开机率仅为400小时，不开机的约占40%。1990年我国高校“生均日常经费与人均国民生产总值之比”为1.93，分别是韩国的32倍、菲律宾的17倍、美国的9倍、加拿大的6倍、日本的4倍。此外，我国高等教育效率低下还表现在我国高等教育不能迅速反映劳动力市场的供需变化，高级专门人才供应总量不足与部分专业人才相对过剩的现象同时并存。毕业生供需结构的不平衡使学生学到的部分知识或技能得不到运用，浪费了掌握这些知识或技能所花费的资源。
学者们从拨款机制、规模效益、高等学校内部管理和体制改革等方面对我国高等教育投资效率低的原因进行了分析，认为必须改变拨款方式、加强高校内部管理、提高规模效益、扩大高等学校的自主权、引入竞争机制、加强市场调节等等。有学者认为：由于高校没有生存的压力，高校之间没有形成良性的竞争机制，高校自利的机会主义行为得不到市场的惩罚，所以高校在微观上获得一定的自主权时，却不用承担相应的责任，从而可能产生机会主义行为。因此，怎样协调政府与高校之间的关系是问题的关键。
一、代理理论与新公共管理学
西方管理学家针对委托人目标函数和代理人效用函数的不一致性，提出了代理理论。代理理论把企业看作是委托人与代理人之间围绕风险分配所作的一种契约安排，由于利己的动机和信息的不对称，必然出现“道德风险”和“逆向选择”，因此，关键就在于委托人应设计一套有激励意义的合约，以控制代理人的败德行为和逆向选择，增大代理效果和减少代理费用。激励机制这一信号传递系统包括两个彼此紧密相连的部分：对代理人经营绩效的评估体系和对代理人的激励体系。评估体系是指委托人根据可观测到的经营结果来推测代理人的行为，激励体系则是委托人根据代理人所实现的委托人的目标来对代理人进行支付。
激励体系的有效性依赖于评估体系，评估体系越有效，激励体系就越有效。由于委托人不能直接观察代理人的行为，只能通过一些指标间接地推断代理人行为，因此必须考虑对代理人的激励相容，所实现的最优结果被称为次优解。把经营结果在委托人和代理人之间进行最优分配，委托人与代理人双方共同承担经营风险，使代理人效用最大化与委托人利润最大化的目标相一致，从而诱使追求自身利益的代理人作出符合委托人目标的行为选择。
最新的竞争理论(Vlicket,1995)认为竞争是有效激励的源泉，只有在市场竞争的前提条件下，利润才能作为衡量经营者努力程度和经营绩效的激励指标，市场竞争越激烈，努力工作就越会成为代理人的最优选择。代理人从事道德风险活动的成本越大，对代理人实现激励相容的成本就越低。第一，正常运作、公平竞争的产品市场和要素市场是实施有效监督的前提，因为这些市场的存在，是企业正常生产经营和获得正当利润的必要条件，可以使委托人对代理人的工作业绩、工作努力程度作出客观的评价。第二，必须存在充分竞争的委托人和代理人市场，使所有者之间为寻求代理人而展开竞争，使代理人之间为谋求代理而竞争。
20世纪80年代，西方国家就公共福利基金分配的最优方式进行了讨论，人们开始怀疑中央集权的官僚主义分配方式的效率，导致了以高级管理学和在合同责任中运用市场机制为特征的新公共管理学的诞生。经济学和管理学开始替代专业主义和行政管理。其中大多借用私有产业理论，代理理论作为一种企业管理理论被引入公共管理理论之中，以图实现公共资源使用效率的最大化。新公共管理学强调竞争、破产和激励，合同和市场成为公共服务新概念的中心。事实上，许多国家政府认为合同是公共部门管理中最为重要的工具之一，国家成为一个授权组织，公共服务被分配出去，而不是由政府自己直接生产。公共服务产品的各个方面已与私人产品更为相似。
二、代理理论与高等教育
委托—代理关系“存在于一切组织，一切合作性活动中”。因此高等教育中也存在委托—代理问题。大学并不是私有的营利性组织，即使是私立大学也带有公有的性质，其经费的一部分来自于政府财政（包括拨款和免税等）。因此，政府与高等学校之间存在“委托—代理”关系。政府代表社会向高等学校投资，委托高等学校负责培养人才：
1.政府很难验明高校的行为是否合理。政府和高校各自所掌握的信息不对称：高等学校对本校的资金、各专业供给和需求、课程设置、教学等微观方面具有较完全的信息；而政府在宏观供需、政府财政等宏观管理上具有较完全的信息。
2.政府与高校双方存在利益冲突。政府要求高校在培养人才方面能实现社会效益的最大化。在缺乏监督制度的条件下，高校为了自身的利益，往往有意隐瞒自己的实际情况，无限制地向政府提出加大投资的要求。因此，政府的目标函数与高校的效用函数不一致。高校作为代理人的自利性使“败德行为”和“逆向选择”可能存在，努力程度缺乏。
3.政府在委托高校培养人才的过程中存在代理成本，包括向高校支付的薪金和奖金等费用、政府为限制和监督高校的行为而支出的费用、高校决策与使社会效益最大化的最佳决策之间存在的差异所导致的高等教育投资效率的损失。
4.高等教育基本的问题是未能在成本和质量之间建立起联系。众所周知，高等教育具有知识创新和教学双重目的；由于高校不能以利润最大化作为其经营目标，因此不能像企业一样以委托人与代理人共同分享利润作为激励的措施。但任何责任程序都应把标准设置、评估和根据评估的结果进行干涉三个功能合为一体，高等教育同样应提倡成本最小化。可以将教学质量、科研质量和生均成本等作为监督指标，以拨款、工资和晋升等作为激励措施。
绩效指标主要用于对学校的办学成果和学校工作的各个方面进行数量化测评，这是国家制定教育政策、分配学校经费和加强学校管理的重要手段。现在越来越多的国家意识到绩效是提高办学效益的重要因素。有些国家把评估的结论作为拨款的重要依据（如英、荷、日、韩、美、澳等）；有些国家虽然尚未把评估的结论作为拨款的依据（如法国），但从长期来看，把评估结果作为拨款依据是各国制定高等教育政策的必然趋势。因为，仅进行评估，而不进一步采取激励措施，还不能达到充分提高高等教育运行效率的目的。在美国和法国，高等教育的财政资助还采取了合同形式或曰“契约”形式。显然，政府与高校之间必须存在一种“契约”，使两者利益冲突得以调和。这种“契约”的核心就是具有激励意义的高校与政府之间责、权、利的平衡。这样，高校的不负责任将受到一定的惩罚，经营得当的高校将受到下面的激励，委托人与代理人的目标达成妥协，实现激励兼容，达到资源配置的次优状态。
与此同时，还必须加强市场竞争，竞争既是高校经营实现成本最小化的必要条件，也是政府对高校的工作业绩和工作努力程度作出客观评价、实现有效监督的必要条件。实际上，各国高等教育都存在加强市场竞争的趋势。由于竞争，美国和英国都有因经营不善而被迫关闭的高校，同时也有新建的高校，实现了优胜劣汰。在德国，高等教育市场竞争原则已被广泛认为是提高办学效率的重大动力，是摆脱高等教育平庸状态的唯一途径。
三、我国高教管理的问题与对策
可以从三个方面就此进行研究。
1.监督和激励机制。从公共组织管理的角度看，公共组织运行缺乏效率的根本原因在于尽职激励机制的不完善性和敬业激励机制的不相容性。在我国高等教育系统同样如此：虽已建立评估机制，但评估结论未与高校的经费挂钩。高等教育投资需求者不用承担投资失败的后果，也就不必考虑怎样合理使用教育资源，而是不断地提出投资需求。现在，我国高等教育管理体制“条块分割”的状况已经得到根本性改变，利用拨款机制提高我国高等教育投资效率的条件已经成熟，要向以绩效为基础的拨款机制逐步过渡，实行“基础性拨款加竞争性拨款”的方案，加强对高校和校长的监督，让校长的工资和晋升与其业绩挂钩，让拨款金额与高校的业绩相联系，减少人为干预和平均主义，从而使高校只有以最小的成本提供高质量的教育服务，才能在市场竞争中获得更多的资源。
2.市场机制。多年来，我国高等教育作为“卖方市场”，长期处于供求关系的有利地位，较少考虑提高管理效率。在一级生源市场，学生之间、高校之间的竞争有欠公正，而且学生一旦确定了专业很难改变，转校更难。二级生源市场没有形成，进一步限制了高校之间的竞争。为此，应公开招生学校和学科专业的信息，消除招生信息的不对称，让学生在一级市场中有充分的选择权，应给予学生转学和转专业等权利，建立起二级生源市场。此外，学费标准由政府统一制定，有悖于市场调节机制，未能反映“优质优价”的基本市场规律，未能反映市场供求关系，也未能反映不同高校不同专业的投资收益率。统一的学费标准使得高等学校对提高教学质量无足够的动力。为此，要逐步建立起以国家指导为基础的学费标准体系。还要看到，我国劳动力市场的不流动性导致高校的师资建设不能真正实行优胜劣汰，不利于高校内部激励机制的形成，也对毕业生就业市场产生消极影响。为此，要尽快完善我国劳动力市场，让高校在人事上有充分的自主权，能自主聘用职工，凭借自己的声誉和优势吸引人才。
3.高校自主权。由于高校没有足够的自主权，缺乏追求经济效益的动力，教学资源使用效率低下的情况普遍存在。根据代理理论，代理成本和约束成本呈反方向变动：契约关系中确定的约束规则越是完整、明晰，就越能约束代理人的机会主义行为，从而降低代理成本；但是，代理人的选择空间缩小了，代理人行为又会僵化，有可能丧失获利机会，同时，委托人还得花费可观的信息、签约费等，使得约束成本大幅上升。因此，高校既要有一定的自主权，但又不能任其发展，政府对高校必须具有一定的管理约束，加强相关法律的制定和执行。
代理理论在高等教育中的应用一直存在争议。持保留意见的观点基于高等教育的文化价值，而持赞成意见的观点基于高等教育的功利价值。看来，在慎重选择、合理引进的同时，就相关的理论和实践问题进行讨论，仍然是必要的。