农村地区“高中复读”现象的新特点及其产生的根源：政策分析的视角，本文主要内容关键词为：根源论文,视角论文,现象论文,高中论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国高考制度恢复以来，“高中复读”就一直与之相伴相随。“高中复读”实际上是高中毕业生参加高考之后因名落孙山而做出的选择。近年来，农村地区出现了高中复读升温的趋势，被人们称为“高中复读现象”。研究这种独特的教育现象，分析其形成的政策背景，对于教育工作者、政策决策者因势利导地解决其中不利于农村教育发展、不利于考生发展、不利于社会公平的种种问题有着十分重要的意义。
一、农村地区“高中复读”现象的新特点
为了研究分析农村地区的高中复读现象，笔者进行了专门的调研。①调研结果显示，农村地区“高中复读”现象呈现了新特点。
1.农村地区高中复读人数呈现递增趋势。根据对3个县的调查情况，2003年至2005年3年中，除一个县2004、2005年两年复读生数量基本持平外，3县的复读生数量均呈增长的趋势。3县复读生占学生总数的比例，3年增长的平均值分别达到6.3%、9%和15%，3县2005年的复读生人数占全部高考人数的比例达到了34%。在对高中生的访谈中，绝大多数的学生、学生家长都认为“考不上就要复读”，100%的参与访谈的老师认为“学生第一年考不上、考不好都应该复读”。
2.“高分复读”现象日趋普遍。2005年，3个样本县的考生达到“二本分数线”以上而放弃升学选择复读的人数分别达到了55、88和103人。与往年相比较，这些数字都达到了当地此类复读生的最高人数。高中学校的老师们则觉得高分复读“已经不足为奇”，他们关注的是“让更多的报考不顺利的高分考生来复读”。
3.复读生集聚“重点校”。复读生复读的目的就是为了升学。当他们确定了要复读的决心后，对学校的选择则是“非重点校不上”，他们认为“到一般学校去复读就等于浪费时间”，因此就出现了复读生集聚在“县中”的情况。某县中校长则表示“已经开发了所有能够利用的资源，优秀教师的课时量已经达到极限”来招收复读生，学校教室也达到了人满为患的境地；与此形成鲜明对比的是，其他普通高中、社会办学机构则出现“吃不饱”的情况，招来的复读生也是“二流”的。
4.从安排“插班”到设置“复读班”。按照上级的要求，公办高中不允许招收任何形式的复读生。但在被调查的农村地区的公办高中“招复读生一年都没停过”——只不过是由原来的“暗招”改为“明招”了，即由原来的“让复读生插到应届班”变为直接设立“复读班”。“这样既便于管理也利于学生出成绩”。3个县2005年均有数量不等的“复读班”，最多的一个县中招收了6个教学班，总人数达400人。“县中”招“复读班”在部分农村地区已经是“公开的秘密”。
农村地区高中生“复读现象”的新特点折射出了普通高中教育的新矛盾，也引发了一系列新问题。而问题的根本解决无疑成为当务之急。笔者认为，造成这种情况的原因是多方面的，其影响程度也不是一时一地的。追寻新情况出现的根源，才能有效地分析问题，也才能达到正本清源的目的。本文将主要从相关政策及其执行的情况方面进行分析。
二、农村地区“高中复读”新特点形成的政策因素分析
近年来农村地区“高中复读”现象呈现的新特点与相关政策及其落实的状况紧密相关。
1.“高招”政策日渐宽松：农村地区考生通过复读升学机会增加
随着国家高考招生制度的改革，国家公布的高等学校招生政策日趋宽松。2001年，教育部颁发的《普通高校招生工作规定》就放宽了高考报名条件，取消对年龄和婚否的限制。重要的是对考生被大学录取不报到和大学生退学再次高考不予限制。在此之前的高考政策中则有着严格的年龄限制，有婚否的限制，录取时还有应届和往届的差别，考生当年一旦被录取后又自动放弃就得停考两年。
高招政策的宽松一方面反映了我国高等教育的快速发展的需要，另一方面也凸显了高等教育走向大众化的背景下，国家政策对“以人为本”理念的重视。而随着高校扩招，高考入学率连年攀升，那些原来成绩并不理想的农村考生终于有了通过复读“圆自己大学梦、跳出农门的机会”；与此同时，由于近年来普通高校学生就业形势出现了不容乐观的局面，成绩好的考生选择复读也是其应对现实的“无奈”选择。总而言之，农村地区高中复读人数增多、高分复读等现象与政策要求宽松有着直接的关联。
2.“公办学校禁招复读生”口号化：政策制定不完善埋下“复读生扩招”伏笔
2002年2月，教育部颁发了《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》，其中明确规定“为了扩大普通高中招生规模，从2002年秋季开学起，各地公办高中不得占用学校正常的教育资源举办高中毕业生复读班，也不得招收高中毕业生插班复读”，②这是国家教育政策文本首次对复读生的招生做出规约。
应该说，作为一个国家级的禁止性教育政策，虽然其目标、要求等都是具体而明确的，但是从政策制定的角度分析，《通知》中“公办学校禁招复读生”的要求仅仅用一句话作了表述，既没有把复读现象列为教育政策问题而形成专门的政策文本，又没有后续的具体操作实施方案，也没有禁止性政策所必须具备的“问责制度”，当然也没有考虑到一旦公办高中全面停止招收，那么农村地区民办教育机构不完善甚至是空白的情况下，大量的复读生将何去何从的问题。因此，有关部门在相关政策制定中出台的“有要求无方案”的“口号式”政策，不能很好地起到对农村学校的约束作用，不能有效地对农村地区日趋增多的复读生产生积极负责的引导。从某种意义上说，相关政策不完整成为了农村地区“复读现象”新特点形成的促动因素。
3.相关政策落实：地方政府（教育行政部门）、学校、家长、师生皆说“不”
公办学校复读生的禁招令未能被全面执行，其重要原因是政策极大触及了地方方方面面的利益。或者说，公办学校招收复读生符合地方诸多利益群体的利益。对于挂着“重点”牌子的公办中学而言，多招复读生，不仅可以带来相当可观的、可灵活掌握的资金来源，对学校教师福利的改进、学校的发展“至关重要”；更重要的是复读生不到一年的培养周期和较高的升学率更为学校赢得了巨大的声誉，为来年招生奠定了生源基础；对于地方政府而言，招收复读生的经费保障了公办高中的发展费用，解决了“无力投入高中发展急需资金”的燃眉之急；对于地方教育行政部门而言，复读生带来的经济、升学率方面的效益，无疑凸显了其显著政绩。对于学生和家长来说，他们认为选择复读是国家相关教育法规赋予的权利，而他们为此不仅付出了较高的费用，也为当地挣来了荣誉，因此他们不仅有选择复读的权利，也应该有复读学校的选择权。教育部门没有任何理由强行规定学生复读的就读学校。实际上，农村地区公办学校之所以敢“以身试法”，在国家政策不允许的情况下公开招收复读生，就是有地方政府的“土政策”做后盾，有地方教育行政部门的默许，有当地群众的“拥护”。在诸多利益群体面前，本来就不尽完善的“复读生禁招令”的权威全无。因为这些群体不仅包括政策的对象也包括了教育政策执行者，在这种情况下，就造成了政策执行主体的缺失。很显然，当一项教育政策缺失了教育政策执行主体，其落实就会无法进行。
在现实的政策执行过程中，农村地区的教育行政部门和学校对国家相关政策并非采取“明目张胆”的“公然对抗”，而往往普遍以“政策替换”的方式来设法证明其行为的合法性。典型的表现是部分地区学校把招收“择校生”的政策与招收复读生政策混为一谈，认为国家关于招收择校生的规定中就包括复读生。这是对国家政策的曲解。2001年《关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》中的确有关于“公办学校招收择校生要严格遵守‘三限’的原则，即限分数、限钱数、限人数”的规定，但择校生和复读生显然不是一个概念，择校生中也并不包括复读生。所以引用此项政策解释地方公办学校招收高中复读生的行为与其说是对政策的曲解，倒不如说为自己的行为寻找的借口。不论怎样，种种政策失真的现象都反映了政策并未得到坚决的贯彻执行。
4.相关政策冲突：凸显地方教育部门的两难选择
1999年教育部在《关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》中曾明确提出，“鼓励办学条件较好、教育质量较高的公办普通高中在保证本校规模和教育质量的前提下，采取多种方式与其它学校、社会力量联合举办民办普通高中”，同时指出“高中阶段教育属于非义务教育，……适当调整学费标准，提高高中阶段学费在培养成本中的比例。”“高中阶段教育的发展要充分利用现有教育资源，……可以通过学校布局调整、高初中分离、重点学校与薄弱学校联合办学、灵活多样的授课制等形式，挖掘潜力，扩大现有公办普通高中的招生规模。”这些政策内容，曾为普通高中教育发展在办学、经费、规模等方面起到了积极的促进作用。但由于当时对“复读现象”估计不足，加之对“扩大高中规模”界定不清晰，“扩招政策”和后来出台的“复读生禁招政策”有冲突之处，而且并没有得到有效调整。
也正是由于两个政策都在运行中，因此，部分地方教育行政部门认定只要扩大高中规模，运用任何方式都是应得到鼓励的。“农村地区高中扩招”也一定程度上刺激了地方教育行政部门出台“公办学校大规模招收复读生”的教育政策，也就造成了地方“小政策”和上级“大政策”的冲突。在2002年“禁招令”政策出台3年后，在笔者调查涉及到的3个县中，有2个县明确规定了公办学校招收复读生的人数、范围以及收取费用的标准及资金的使用等，有一个县还明文规定“鼓励学校扩大招收外地学生前来复读，”并且“可收取高于本地复读生的费用”。另外一个县虽然没有形成文件，但也执行着类似的政策规定。这些地方政策运行经年，随着高校的扩招效应的影响，各地公办高中招收复读生的规模也达到了登峰造极的地步。也就是说，大小政策冲突还在继续。
从政策原理来讲，地方政策应绝对服从国家的宏观政策的要求，不能违背。但事实上，国家的“禁招令”并未取得应有的实效。相反，在很多地区往往是“上有政策，下有对策”：表面上，国家政策有绝对的权威；实际上，在“复读现象”问题的解决中小政策仍在运行，只不过手段稍有改变而已。这反映出农村地区教育行政部门两难的选择：他们十分清楚违反国家政策“另搞一套”是绝对不允许的，但是在诱人的“复读生”市场面前，在地方政府的“支持”和广大学生家长的“逼迫”下，他们选择了对国家政策进行“调整”。
总之，相关政策的不完善及其落实的情况不力是造成复读现象管理无序的重要原因，这种原因和其他的一些因素共同促成了“高考复读”现象的新特点的形成。
以上的分析，我们至少可以明确几个基本结论：其一，农村地区复读生人数增多，而且有进一步增加的趋势。短时期内高中复读现象不会消失；其二，公办学校招收复读生的政策规定，在农村地区并没有得到真正落实。其三，复读生增多的趋势是由许多因素促成的，而政策因素的引导和促动是其中最重要、最直接的。因此，有必要对相关政策过程施以政策调整。
三、基于农村地区“高中复读”现象的政策调整建议
农村地区高中复读现象作为一个近年来产生的教育现象，反映了农村考生对“接受高等教育”的渴求，挑战了“一考定终身”的高校招生制度，一定程度上可以弥补一部分农村考生由于种种原因学业成绩不佳而造成不能升学的缺憾。尊重高考失利者的自我选择，是社会走向“以人为本”的具体体现，有利于和谐社会的构建。所以在现代社会发展的背景下，复读以及复读生本身都是无可厚非的。但是不可否认，对农村地区的高中复读生管理的无序化也给农村地区教育发展带来了极大的副作用，上文分析的新特点很大程度上了集中反映了这种弊端。进行必要的政策调整，从政策角度对复读问题予以明确规定并对其中涉及的不同利益群体施以因势利导，是政策制定部门和政策执行机构、人员应共同重视的问题。
1.出台专项政策：引导农村地区高中复读行为走向理性，完善农村复读生教育规章
从政策过程科学原理分析，近年“高中复读”已经成为一个影响农村地区普通高中发展的重要教育现象，成为学生家长和社会各界“热议”的焦点，成为地方教育主管部门密切关注的问题。可以说，农村地区“高中复读”问题已经具备了从一般的教育问题、社会问题成为教育政策问题的条件，专项政策制定程序应及时启动，专项教育政策“呼之欲出”。
新的专项政策首先要解决现有政策文本的不完整的问题。这就要求政策文本不仅要有明确的政策目标，还要设计相对完整的政策实施方案，要配套相关的保障、制约措施，也要与相应的高招政策配套制定，实现专项政策完善化。
新的专项政策还要解决好对广大农村复读群体的引导、扶助问题。笔者认为，虽然复读本身并无对错之别，但是并不是每一个高考落榜者选择复读都是理性的选择。教育政策本身具有方向引领的作用。它虽不能具体规定落榜者是否能选择复读，但完全可以从其他方面如招生政策中增加对高分考生录取的保证，尽量避免高分复读现象产生，减少考生、家庭不必要的成本投入，降低高中办学资源的浪费。
新的专项政策还应该从政策制定的角度规范农村地区复读现象管理无序的问题。要对地方政府、地方教育行政部门和高中公办学校分别提出政策规约措施，建立农村“公办高中不允许招收复读生”的完善规章；同时，还要及时调整现有相关政策，做到与新政策形成体系，统一要求，为引导农村地区高中教育有序快速发展奠定基础。
2.加大扶持力度：解决农村地区普通高中办学的实际问题，通过“优质民办教育”最大限度地满足复读者的求学需求
众所周知，随着广大农村地区九年义务教育的逐步普及和我国高等教育大众化的步伐加快，普通高中在一定程度上成为了制约农村地区教育发展的瓶颈环节。就目前而言，影响农村地区高中发展最直接的因素是规模扩大的需求带来的严重的资金不足问题。这也是相当一部分地方政府敢于“冒天下之大不韪”允许本区域公办高中招收复读生的最重要的原因。事实上，在我们调研的公办高中，很多“都是依靠复读生缴纳的学费实现了大发展”的。有一个县政府主管部门甚至每年从“县中”要无偿调集几百万的资金“支持重点项目建设”。组建复读班、广招复读生已经成为了县域经济新的增长点，成为拉动消费的重要手段。因此，招收复读生早已不是农村地区高中学校本身的行为。面对农村地区普通高中办学资金短缺的实际问题，实现“公办中学禁招复读生”的政策目标，地方政府就必须加大对普通高中发展的支持力度，增加教育投入加大对农村高中的扶持。这既是地方政府不容推辞的责任也是当前情况下必需的政策选择。
当然，在公办学校禁招的同时，也应扶持和鼓励区域内民办学校的发展，把高考复读作为民办教育发展的一个机遇和生长点。这样才可满足日益增多的复读生的学习需求。大力兴办民办高中阶段教育，就需要营造一个良好的发展环境。各级政府应该出台相关的优惠政策，使招收复读生的民办高中能够广泛吸纳社会资金，聘任优秀师资，实现快速发展；已经具备良好发展基础的高考复读学校与相对弱小的民办学校联合，培育民办教育发展的新增长点。只有民办教育优质化，才能落实农村地区高中复读生一律进民办机构的要求。
3.加强管理、监督：要求各级教育行政部门、学校令行禁止，引导农村地区高中教育顺畅发展
与高中复读相关政策的调整涉及到政策过程的每一个环节。加强管理，对教育政策活动环节实施有效监控，有助于保证政策的贯彻落实，是实现既定政策目标的有力保障。
上级教育主管部门应加强对县级教育行政部门的指导和监督，督促其履行政策主体职责，及时发现和纠正在复读招生中的问题，保证相关政策在农村地区高中学校有效执行。
各级教育主管部门、监察部门，进一步加大对公办中学办学招生的监管力度，实现农村公办学校禁招复读生的政策要求。
除此之外，更为重要的一点是，各级教育主管部门也要对招收复读生的民办学校加强监察。保证这些民办学校遵循《民办教育促进法》，必须持有各级教育机关颁发的社会力量办学许可证；有关部门还要负责地对其实施年度检查；同时还要根据民办学校的条件基础，严格控制招生计划；规范其招生过程，严格遵照统一核定公示的收费标准。对违反相关政策法规、管理混乱以及教育质量偏差的学校要取消办学资格。通过这些管理、监督措施逐步引导招收复读生的民办机构走向正规化、优质化。
总之，禁止公办高中招收复读生绝不是各级教育政策制定与执行的终极目标。通过区域内复读问题的解决，是要达到规范农村地区高中教育教学秩序，保障落榜生复读选择权的实现，同时加快发展区域民办教育等目标。只有达成以上分层目标，才能最终实现发展农村地区高中教育的目的。
注释：
①2005至2006年，笔者选取了东、西、中部各一个县为样本，对3个县近几年的复读生情况、呈现的趋势做了调查；2006年高考结束后，又对其中2个县8个高中学校的复读生22人、任课教师13人以及相关学生家长、教育行政领导等10人进行了访谈，本文中的引文除特别注明外，均为被访谈者的说法。
②教育部基础教育司，新编基础教育文件汇编(1999～2003)，北方交通大学出版社，2003:9(53).