航行自由的法律边界与制度张力 *
杨泽伟**
摘 要 ：航行自由产生争议的根本原因是《联合国海洋法公约》对航行自由的规定没有明确的边界，各国任意解释的空间较大。虽然数百年来航行自由一直是海洋法的核心，但是近些年来航行自由受到了诸多限制。航行自由的制度张力也比较突出，并且伴随着从航行自由到航行权的演进，呈现出传统航行自由的缩小与国家管辖权的扩大之势。目前航行自由还面临国家管辖范围以外生物多样性的管理和养护等方面的新挑战。由于综合国力的增强和海洋重要性的凸显，中国应以更加积极、开放的态度看待航行自由，并对航行自由法律政策作出适当调整。
关键词 ：航行自由；《联合国海洋法公约》；航行权；海洋法
“航行自由是海洋法律制度中最古老、最普遍承认的原则之一。”[注] Nkeiru Scotcher，“The Freedom of Navigation in International Law and the Utility of International Society Discourse”，US -China Law Review ，Vol.7，No. 8，2010，p.56.它既是海洋法历史发展的一条主线，也是《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的重要内容。[注] See Hugo Caminos (ed.)，Law of Sea ，Dartmouth Publishing 2001，p.215.从某种意义上来讲，航行自由是“一项全球公共产品，涉及各国利益，因而没有一个国家公开反对它”。[注] Myron H. Nordquist etc. (ed.)， Freedom of Navigation and Globalization ，Brill Nijhoff 2015，p.5.然而，近年来围绕美国在南海的航行自由行动，中美两国间出现了较大的分歧。产生这种争议的根本原因在于中美两国对《公约》有关航行自由的条款有不同的理解。[注] See Zhang Haiwen，“Is It Safeguarding the Freedom of Navigation or Maritime Hegemony of the United States? —Comments on Raul (Pete) Pedrozo’s Article on Military Activities in the EEZ”，Chinese Journal of International Law ， Vol.9，Issue 1，2010，p.47.航行自由与中国国家利益密切相关。因此，探讨航行自由的法律边界与制度张力问题，既是当前海洋法中面临的新课题，也具有重要的现实意义。
一、美国的航行自由行动与航行自由产生争议的原因
(一)美国的航行自由行动
1.美国航行自由的缘起。为了贸易和商业的目的，美国长期以来一直主张航行自由。即使在美国立国之前，北美的殖民者也强调航行自由的重要性。从某种意义来讲，美国参加1812年战争和卷入第一次世界大战的一个重要原因就是为了维护航行自由。[注] See John E. Noyes，“The United States，The Law of the Sea Convention，and Freedom of Navigation”，Suffolk Transnational Law Review ，Vol.29，Issue 1，2005，p.11. 不过，美国的航行自由行动(Freedom of Navigation Operation，FONOP)正式开始于1979年卡特政府时期，迄今已有近四十年的历史。[注] See Ryan Santicola，“Legal Imperative：Deconstructing Acquiescence in Freedom of Navigation Operations”，National Security Law Journal ，Vol.5，Issue 1，2016，p.64. 美国航行自由行动旨在“通过积极行使航行权和飞越权，以保护美国在海上的相关安全利益，反对‘过度的海洋主张’(Excessive Maritime Claims)”[注] National Security Decision Directive No. 72，President Ronald Reagan (December 13，1982)，http：//www.reagan. utexas.edu/archives/reference/Scanned%20NSDDS/NSDD72.pdf，visited on 5 Feb. 2019. 。一般而言，美国航行自由行动主要是针对美国认为不符合国际法的海洋主张，特别是如下类型的过度海洋主张：历史性水域、过度的直线基线、过度的领海主张以及对领海利用的非法限制、领海之外水域利用的过度主张、过度的群岛水域主张等。[注] See Ryan Santicola，“Legal Imperative：Deconstructing Acquiescence in Freedom of Navigation Operations”，National Security Law Journal ，Vol.5，Issue 1，2016，p.65.据统计，自1991年以来美国已经开展了三百多次航行自由行动，关系到五十多个国家的海洋权益。[注] 参见韦强、赵书文：《美国〈2015年航行自由报告〉评析》，《国际研究参考》2016年第8期，第33页。
值得注意的是，美国航行自由行动不但针对它认为的敌对国家，而且也包括日本、韩国和菲律宾等盟国。以美国国防部于2017年12月发布的《2017年航行自由报告》为例，从2016年10月1日到2017年9月30日美军针对阿尔巴尼亚、阿尔及利亚、柬埔寨、中国大陆、克罗地亚、厄瓜多尔、印度、印度尼西亚、伊朗、马来西亚、马尔代夫、马耳他、黑山、阿曼、菲律宾、斯洛文尼亚、斯里兰卡、突尼斯、委内瑞拉、越南、也门及中国台湾地区等22个国家和地区开展了航行自由行动，以抗议这些国家和地区过度的海洋主张。[注] See Department of Defense Report to Congress，Annual Freedom of Navigation Report Fiscal Year 2017，https：//policy.defense. gov/Portals/11/FY17%20DOD%20FON%20Report.pdf?ver=2018-01-19-163418-053，visited on 2 Feb. 2019.
2.美国进行航行自由行动的原因。首先，如前所述美国进行航行自由行动主要是为了挑战一些沿海国的过度海洋主张，以免构成对这些主张的默认，并强调各个国家都有义务遵守《公约》所体现的习惯国际法规则。[注] See Benjamin K. Wagner，“Lessons from Lassen：Plotting a Proper Course for Freedom of Navigation Operations in the South China Sea”， Journal of East Asia and International Law ，Vol.9，Issue 1，2016，p.139.其次，坚持和维护航行自由是美国独立以来外交政策的核心。美国海军还把维护航行自由作为其三大支柱之一。[注] See Joshua L.Root，“The Freedom of Navigation Program：Assessing 35 Years of Effort”，Syracuse Journal of International Law and Commerce ，Vol.43，Issue 2，2016，p.325.最后，美国认为所有国家在专属经济区享有与在传统的公海一样的自由。在第三次海洋法会议的闭幕会上，美国政府代表还专门强调了这一点。[注] See Official Records of the Third UN Conference on the Law of the Sea，Vol.17，Plenary Meeting，Doc.A/CONE.62/WS/37 and ADD.1 and 2，New York 1982，p.243.
欧洲公共文化立法探讨及对中国的启示——以英国、比利时及法国公共文化立法为研究对象 … ………………………… 郭玉军，李 伟（3．37）
3.美国在南海的航行自由行动是一种法律行为。不可否认，美国在南海的航行自由行动有多重目的。然而，从国际法的角度来看，它实质上是一种法律行为。首先，它是为了表示美国对中国宣布的直线基线有疑义。1996年5月，中国政府公布《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》，宣布了西沙群岛的领海基线为直线基线。对此，美方认为西沙群岛的直线基线不符合《公约》的规定。[注] See U. S. Department of State，Straight Baselines Claim：China，117，Limits in the Sea，July 9，1996，http：//www.state. gov/documents/organization/57692. pdf，visited on 5 Feb. 2019. 因此，美国采取航行自由行动，多次派军舰进入中国西沙群岛领海范围以内。[注] 例如，2018年5月27日美国“希金斯”导弹驱逐舰和“安提坦”导弹巡洋舰驶入西沙群岛12海里内。 其次，它是试图挑战中国政府尚未正式宣布的潜在海洋主张。中国政府对南沙群岛的领海基线尚未公布，“九段线”和“历史性权利”的内涵尚未明确。因此，美国军舰多次进入南沙群岛有关岛礁的邻近海域，以试探中国的反应，并促使中国政府澄清其海洋权利主张。[注] See Benjamin K. Wagner，“Lessons from Lassen：Plotting a Proper Course for Freedom of Navigation Operations in the South China Sea”， Journal of East Asia and International Law ，Vol.9，Issue 1，2016，pp.162-163. 最后，它还想强化“南海仲裁案”的裁决结果。特朗普上台后，美方明显加大了在南海航行自由行动的频率，一个重要目的就是想强化“南海仲裁案”的裁决结果，给中方施加更大的压力。正如美国学者库林恩(Lynn Kuok)所说，美国选择在美济礁等岛礁附近进行航行自由行动，一方面表明美国将以符合仲裁裁决结果的方式主张海洋权利；另一方面，也会强化仲裁裁决效力，使中国无法忽视仲裁裁决的结果。[注] See Lynn Kuok，“The U. S. FON Program in the South China Sea：A Lawful and Necessary Response to China’s Strategic Ambiguity”， East Asia Policy Paper 9，Center for East Policy Studies at Brookings，June 2016，http：//www.brookings.edu./wp-content/uploads/2016/07/the-US-FON-Program-in the South-China-Sea.pdf，visited on 5 Feb. 2019.
(二)对航行自由产生争议的原因
如前所述，虽然航行自由已经成为海洋法的一项基本原则，但是各个国家对其真正涵义的理解还有很大的争议。究其原因，主要有以下方面：
1.《公约》对航行自由的规定没有明确的边界，各国任意解释的空间较大。被誉为“海洋宪章”(Constitution for Oceans)[注] T. B. Koh，“A Constitution for the Oceans”，in UN，The Law of the Sea —Official Text of the United Nations Convention on the Law of the Sea with Annexes and Index ， New York 1983，p.xxiii.的海洋法公约，是规范当代国际社会有关海洋秩序和各国海洋权益的基本文件，确立了人类利用海洋和管理海洋的基本法律框架。正是因为《公约》的这种宪法性地位，决定了它不可能详细地规定所有涉海问题并为每个涉海问题提供答案。[注] See Vladimir Golitsyn，“Freedom of Navigation：Development of the Law of the Sea and Emerging Challenges”，International Law Studies ，Vol.93，2017，p.264. 况且，《公约》还是“一揽子交易”的结果。这也导致了包括航行自由制度在内的诸多海洋法律制度的模糊性，为各国对航行自由的争议埋下了伏笔，并催生了“包容性解释”(Inclusive Interpretation)和“非包容性解释”(Exclusive Interpretation)两种对航行自由的不同解释派别。[注] 参见牟文富：《互动背景下中国对专属经济区内军事活动的政策选择》，《太平洋学报》2013年第11期，第46页。
综上可见，国际实践表明航行自由已经明显受到了以国家管辖权的名义实施的种种限制。
2.航行自由的实质是国家管辖权与海洋自由的博弈，体现的是海洋强国与中小国家战略和利益的分野与较量。早在近代国际法产生之初，格劳秀斯主张包括航行自由在内的海洋自由论就与塞尔登(John Selden)主张的闭海论存在尖锐对立。第二次世界大战结束以后，许多新独立的中小国家纷纷试图扩大沿海国的国家管辖权，以深入到领海以外的公海范围。这无疑对海洋强国长期坚持的航行自由原则构成了挑战。因此，在联合国主持召开的三次海洋法会议上有关国家管辖权与海洋自由的博弈异常激烈。最后，《公约》的有关制度安排，“既照顾了沿海国的权利，又考虑到全球航行自由”，[注] 刘琳：《美国在南海的“航行自由行动”探析》，《当代美国评论》2018年第1期，第85页。 基本实现了海洋强国与中小国家之国家利益的平衡。
3.航行自由的多面性，进一步加剧了各国对航行自由的争议。航行自由具有多重属性，它涉及国家主权、海上安全、海洋资源开发和海洋环境保护等。例如，领海是沿海国领土的重要组成部分，因而其他国家在沿海国领海内享有的无害通过权就不得对沿海国的国家主权构成威胁。又如，沿海国对专属经济区内自然资源的开发享有主权权利，这就涉及到海洋资源开发与航行自由权的平衡问题。[注] See Raul Pedrozo，“Preserving Navigational Rights and Freedoms：The Right to Conduct Military Activities in China’s Exclusive Economic Zone”， Chinese Journal of International Law ，Vol.9，Issue 1，2010，p.9.此外，还有国际海事组织制定的有关海上航行安全立法对航行自由的限制，以及海洋保护区的设立对航行自由的影响等。可见，“航行自由始终与其他海洋问题互为影响与制约”。[注] 马德懿：《海洋航行自由的体系化解析》，《世界经济与政治》2015年第7期，第128页。 航行自由与其他海洋问题的这种紧密联系，使各个国家基于不同的海洋利益诉求而对航行自由作出各种各样的解读，从而进一步模糊了航行自由的法律边界。
二、航行自由的法律边界
“虽然数百年来航行自由一直是海洋法的核心，但是近些年来航行自由受到了诸多限制。”[注] See Jon M. Van Dyke，“The Disappearing Right to Navigational Freedom in the Exclusive Economic Zone”，Marine Policy ，Vol.29，2005，p.107.
2017年河北省非油气持证矿山企业工业总产值549.57亿元。其中，能源矿产301.64亿元(煤矿287.33亿元)，黑色金属矿产195.26亿元(全为铁矿产值)，有色金属矿产9.25亿元，贵重金属矿产1.70亿元，冶金辅助原料非金属矿产1.88亿元，化工原料非金属矿产3.83亿元，建材和其它非金属矿产20.33亿元，矿泉水0.38亿元。2017年河北省非油气持证矿山企业工业总产值较上年增加131.30亿元，增长23.89%。
(一)沿海国管辖权
伴随着《公约》的出台，沿海国管辖权呈扩大之势，航行自由受国家管辖权的制约也越来越多。
开课过程中学生头脑中带着问题进入课堂，老师直接在超星学习通上查看学生记录的疑问，清楚学生的疑惑点，知识点讲授更加重点突出、有的放矢。
众所周知，中国是以发展中国家的身份和立场参加联合国第三次海洋法会议的。[注] 参见谢益显主编：《中国当代外交史(1949—2009)》，北京：中国青年出版社2009年版，第458页。 然而，当今中国的国际地位已经得到了较大的提升，中国国家身份正在转型。首先，在经济方面中国自2010年已取代日本成为世界第二大经济体。据国际货币基金组织的预测，早在2014年年底按购买力评价法得出的全球GDP总量中国将超过美国，成为世界最大经济体。还有国际机构断言，到2020年或2050年中国GDP总量将超越美国，成为世界第一大经济体。中国还是当今世界上第一大制造国、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国、第一大债权国、第一大原油进口国和第一大天然气进口国。其次，在政治上中国是联合国安理会五大常任理事国之一，在国际舞台上具有很大的政治影响力。目前中国在联合国会员国应缴会费的分摊比例，位居第三。[注] 根据2018年12月联合国大会通过的预算决议，2019—2021年联合国会员国应缴会费的分摊比例，中国是12.01%，位于第二，仅次于美国。另外，中国承担的联合国维和行动的费用摊款比例达到了15.22%，也位居第二，仅次于美国。 最后，在军事方面中国是为数不多的几个核大国之一，在外空的探索与利用、信息技术等军事领域处于世界领先地位。[注] 参见杨泽伟：《国际法析论》(第四版)，北京：中国人民大学出版社2017年版，第482页。 因此，中国很难简单地再把自身定位为发展中国家了。
2.“和平利用”原则的限制。一方面，禁止以武力相威胁或使用武力已成为国际法基本原则和国际强行法规则。《公约》序言指出“确认本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据”；《公约》第301条“海洋的和平利用”也明确规定“缔约国在根据本公约行使其权利和履行其义务时，应不对任何国家的领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力，或以任何其他与《联合国宪章》所载国际法原则不符的方式进行武力威胁或使用武力”。另一方面，《公约》第88条也强调“公海只用于和平目的”。可见，无论是在领海、专属经济区和公海的航行自由，均受到“和平利用”原则的限制。
3.“适当顾及”原则的限制。《公约》第58条第1款规定：“在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第87条所指的航行和飞越的自由、铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途”；该条第3款又指出：“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。可见，在专属经济区内的航行自由受到“适当顾及”原则的限制。然而，“适当顾及”原则的内涵是什么？怎样才是“适当顾及”？《公约》没有明确标准，因而存在较大的弹性。[注] 例如，中美两国关于在专属经济区放置声呐系统是否会对海洋哺乳动物和鱼类种群有影响以及是否符合“适当顾及”原则的要求，存在较大争议。See Raul Pedrozo，“Preserving Navigational Rights and Freedoms：The Right to Conduct Military Activities in China’s Exclusive Economic Zone”， Chinese Journal of International Law ，Vol.9，Issue 1，2010，pp.23-25.
4.由资源开发活动所引发的沿海国管辖权的扩张。《公约》第56条第1款规定：“沿海国在专属经济区内有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利”。在此基础上，近年来沿海国为了保护生物资源，在专属经济区内设立了“特别敏感海域”(Particularly Sensitive Sea Areas)，以建立资源养护区。这种由资源开发活动所引发的沿海国管辖权的扩张，造成了“从船舶扣押、油污追责、港口准入、以承认管辖权为前提的船舶通行等方面约束着船舶行为，对航行自由构成限制”。[注] 王秋雯：《航行自由与海洋资源开发的冲突与协调》，《国际论坛》2017年第4期，第8页。 因此，有学者认为为保护专属经济区内的资源，对航行自由加以限制是合法的。[注] See Jon M. Van Dyke，“The Disappearing Right to Navigational Freedom in the Exclusive Economic Zone”，Marine Policy ，Vol.29，2005，p.110.
5.海洋环境管辖权。《公约》第220条指出，如有明显根据认为在一国专属经济区或领海内航行的船只，在专属经济区内违反关于防止、减少和控制来自船只的污染的可适用的国际规则和标准或符合这种国际规则和标准并使其有效的该国的法律和规章，那么该沿海国可以按照该国法律提起司法程序，包括对该船的拘留在内。海洋环境管辖权的这种扩大趋势，在2002年“声望”(Prestige)号油轮事故后进一步增强。此外，国际海事组织还针对海洋环境保护问题专门推出了“MARPOL特殊区域”、“特别敏感海区”和“排放控制区”，使海洋环境管辖权得到了空前的强化。[注] 参见管松：《航行权与海洋环境管辖权冲突的协调机制研究——兼论建立南海协调机制的构想》，《国际关系与国际法学刊》 2013年第3卷，第84—85页。 因此，“国际法日益承认以环境保护为由对航行自由进行限制是正当的”。[注] Jon M. Van Dyke，“The Disappearing Right to Navigational Freedom in the Exclusive Economic Zone”，Marine Policy ，Vol.29，2005，p.110.
6.“海洋科学研究”问题。《公约》第56条明确规定，沿海国在专属经济区内对海洋科学研究有管辖权。因此，有关船只如果在沿海国的专属经济区从事海洋科学研究活动，那么其航行自由就会受到限制。不过，因为《公约》对“海洋科学研究”并没有做出明确界定，所以各国在实践中对“海洋科学研究”的具体内涵以及“海洋科学研究”是否包括水道测量和海洋数据采集等，还存在较大分歧。[注] See Myron H. Nordquist etc. (ed.)， Freedom of Navigation and Globalization ，Brill Nijhoff 2015，pp.285-287：Zhang Haiwen，“Is It Safeguarding the Freedom of Navigation or Maritime Hegemony of the United States? —Comments on Raul (Pete) Pedrozo’s Article on Military Activities in the EEZ”，Chinese Journal of International Law ， Vol.9，Issue 1，2010，p.43：Raul Pedrozo，“Preserving Navigational Rights and Freedoms：The Right to Conduct Military Activities in China’s Exclusive Economic Zone”， Chinese Journal of International Law ，Vol.9，Issue 1，2010，p.23.
将RDX对应的摩尔质量、标准生成焓代入式(4)--式(7)计算得到：为7.506 km·s-1,pCJ为21.42 GPa。利用通断靶测量了柔爆索爆速的平均值为7 420 m·s-1，实验测量值与理论计算值的偏差为1.1%。由此，求得单位体积能量E0=ρ0Qv=8.9 GPa。
某河道蓄水导致河道钢筋混凝土防护护坡垮塌。本工程对沿河护堤及堤上平台进行了探地雷达脱空检测，主要排查钢筋混凝土下可能存在的空隙。脱空通常是指在两层介质之间存在一定大小的空隙（一般可认为存在一个含水夹层或空气层），其在图像上的表现通常是强反射或同相轴断裂。
(二)海上安全与普遍管辖权
3.群岛水域的群岛海道通过权。群岛国的群岛水域制度是介于领海与内水之间的一种制度，但又兼有海峡过境通行制度的性质，为《公约》所新创。[注] 参见丘宏达：《现代国际法》，台北：台湾三民书局1995年版，第590页。 可见，群岛海道通过权也是一种新的航行权。根据《公约》第53条的规定，所有船舶和飞机均享有在群岛国指定的海道和其上空的空中航道内的群岛海道通过权。所谓“群岛海道通过”是专为在公海或专属经济区的一部分和公海或专属经济区的另一部分之间继续不停、迅速和无障碍地过境的目的，行使正常方式的航行和飞越的权利。当然，行使群岛海道通过权也应遵守有关规则，如通过群岛海道和空中航道的船舶和飞机在通过时不应偏离这种中心线25海里以外，但这种船舶和飞机在航行时与海岸的距离不应小于海道边缘各岛最近各点之间的距离的10%。其实，群岛海道通过权在很多方面是参照适用过境通行权制度的。[注] 参见《海洋法公约》第54条，该条明确规定(适用于过境通行的)第39、40、42、44各条比照适用于群岛海道通过。
2.普遍管辖权。普遍性管辖权是指对国际法上规定的严重危害国际和平与安全以及全人类的共同利益的犯罪行为，任何国家都有管辖权，而不论罪行发生在何处和罪犯的国籍如何。[注] 参见杨泽伟：《国际法(第三版)》，北京：高等教育出版社2017年版，第75—76页。 基于此，《公约》第99条、第105条、第108—109条和第110条规定，各国对在公海上从事贩卖奴隶、海盗行为、非法贩运麻醉药品或精神调理物质以及从事未经许可的广播等均有管辖权，各国军舰还可以对有合理根据认为从事上述活动嫌疑的外国船舶行使登临权。这是普遍管辖权对航行自由的限制。
此外，2003年美国在提出“防扩散安全倡议”(The Proliferation Security Initiative)以后，与部分国家对被怀疑载有大规模杀伤性武器及其相关部件的海上、空中和陆地运载工具，进行拦截、登临和检查。[注] 参见杨泽伟：《防扩散安全倡议：国际法的挑战与影响》，《中国海洋法评论》2008年第2期，第1—11页。 无疑，“防扩散安全倡议”及其实践限制了航行自由。
3.军事活动。由于《公约》对军事活动的内涵及其范围没有明确的界定，因此有学者根据《公约》第298(1)b条和第58(1)条认为，每个国家可自由决定何为军事活动[注] See Erik Franckx，“American and Chinese Views on Navigational Rights of Warships”，Chinese Journal of International Law ，Vol.10，Issue 1，2011，p.202.以及沿海国对专属经济区内的军事活动没有管辖权[注] 军事活动包括军事演习、武器演练、情报收集和军事测量等。See Myron H. Nordquist etc. (ed.)， Freedom of Navigation and Globalization ，Brill Nijhoff，2015，p.294.。不过，可以肯定的是，按照《公约》第58条第3款的规定，在专属经济区进行上述军事活动无疑要受到“适当顾及”原则的限制。此外，在武装冲突中所采取的海上封锁、海上隔离措施[注] 如1962年古巴导弹危机期间美国军舰所采取的“防御性隔离”(Defensive Quarantine)措施。 以及海上拦截行动[注] 如1965年南罗德西亚的军事拦截行动、1982年英阿马岛之战的军事拦截行动、1991年海湾战争期间的军事拦截行动以及1993—1994年海地军事拦截行动等。 ，均会对航行自由产生影响。
(三)船旗国管辖权
腺病毒在鸡群中具有普遍存在的特征，没有外因干扰很少发病，但在免疫抑制中，可能出现临床征象。因此，养殖户必须在养殖中，注意结合实际情况加强饲养管理。通气不良、饲养密度高以及饲料中霉菌毒素超标等是该病发生的主要原因。另外，经常使用有效的消毒剂进行环境卫生消毒，减少各种应激因素，使鸡在良好的饲养条件下处于最佳生长和生产状态，减少损失，增加经济效益。
省政府高度重视农垦国有土地确权登记发证工作，将农垦国有土地确权登记发证工作列入督查范围。原省国土资源厅、省财政厅、省农垦总局制定了《广东省深入推进农垦国有土地使用权确权登记发证实施方案》，开展垦区土地权籍调查工作,更新土地信息化系统，对未确权土地标图建库，纳入省土地信息数据中心地籍信息管理。原省国土资源厅、省农垦联合组成督导组，到农垦属地市、县开展土地确权专项督导。截至目前，垦区各农场已完成测量并提交确权登记发证申请资料的土地面积7.03万亩，正在公示1.68万亩，完成公示待发证4173亩，垦区国有土地确权登记发证率为97%，预计到2018年底，可提高到98%以上。
综上可见，无论是在公海，还是在专属经济区和领海，航行自由受到的限制越来越多。然而，航行自由受到的限制究竟有多大，相关权利义务的准确边界究竟在哪里，目前并不清楚。同时，“把在他国专属经济区的航行自由等同于在公海的航行自由，很明显是不准确的了”。[注] Jon M. Van Dyke，“The Disappearing Right to Navigational Freedom in the Exclusive Economic Zone”，Marine Policy ，Vol.29，2005，p.107.有学者甚至指出：“伴随着航行自由与沿海国国家利益的平衡的持续演进，航行自由呈逐渐消失之势。”[注] Jon M. Van Dyke，“The Disappearing Right to Navigational Freedom in the Exclusive Economic Zone”，Marine Policy ，Vol.29，2005，p.107.
三、航行自由的制度张力
如前所述，航行自由存在诸多限制，但由于缺乏明确的法律边界，其制度张力也比较突出，[注] 所谓张力是指“物体受到拉力作用时，存在于其内部而垂直于两相邻部分接触面上的相互牵引力”。夏征农主编：《辞海》，上海：上海辞书出版社2000年版，第1310页。 并且伴随着从航行自由到航行权的演进，呈现出传统航行自由的缩小与国家管辖权的扩大之势。
(一)被压缩了的公海航行自由
众所周知，公海自由原则是国际法上较古老的海洋法规则。按照国际法，公海是全人类的共同财富，对一切国家自由开放，平等使用；任何国家不得将公海的任何部分据为己有，不得对公海本身行使管辖权。因此，根据《公约》第87条，无论是对沿海国还是内陆国，航行自由是公海自由的最重要的内容之一。然而，航行自由并不是绝对的、毫无限制的。事实上，1982年《公约》通过以来，公海航行自由无论是在“质”和“量”上均受到压缩。[注] 参见张小奕：《试论航行自由的历史演进》，《国际法研究》2014年4期，第31页。
1.“质”方面的压缩。按照公海航行自由原则，所有国家均享有在公海上航行的权利；每个国家，不论是沿海国或内陆国，都有权在公海上行驶悬挂其国旗的船舶；船舶在公海上航行，只服从国际法和船旗国的法律。然而，为了维持公海航行安全，国际社会制定了一些专门的国际公约，如《国际海上避碰规则》《国际船舶载重线公约》《关于统一船舶碰撞若干法律规则的公约》《关于统一海上救助若干法律规则的公约》等。因此，船舶在公海上航行，要遵守上述安全航行的制度。
2.“量”方面的压缩。根据传统国际法，“公海”是指国家领海以外的海域。然而，这个概念已不能反映当代国际海洋法的实际情况了。按照《公约》第86条的规定，公海是指“不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域”。可见，公海的范围明显地缩小了，公海航行自由的地理范围也随之缩减。此外，国际海底区域制度的建立，并实行一种与公海完全不同的制度，从而使国际海底也不再是公海的组成部分。因此，各国在国际海底区域上覆水域的航行自由活动也受到了一定的限制，即应适当顾及国际海底区域的勘探和开发活动。
(二)衍生的专属经济区的航行自由
在联合国第三次海洋法会议上，关于专属经济区的法律地位有两种主张：一是西方国家认为专属经济区仍是公海的一部分，只要与专属经济区的规定不抵触，公海的规定仍适用于专属经济区；二是许多发展中国家主张，200海里专属经济区既非领海也非公海，而是沿海国的专属管辖区，是自成一类的海域。海洋法会议采纳了后一种主张。[注] 参见丘宏达：《现代国际法》，台北：台湾三民书局1995年版，第622页。 因此，“专属经济区的航行自由是公海航行自由根据专属经济区的特殊法律地位，而加以调整和演变的一种新型的航行自由制度”。[注] 张小奕：《试论航行自由的历史演进》，《国际法研究》2014年第4期，第31页。 换言之，专属经济区的航行自由虽然是由公海航行自由衍生的，但是诸多的限制条件又使其自成一类。
1.各国在专属经济区的航行自由应符合《公约》第88—115条以及其他国际法有关规则的要求。换言之，按照《公约》第58条第2款的规定，专属经济区的航行自由制度同样可以参照适用公海航行自由制度，只要后者与《公约》第五部分“专属经济区”制度不相抵触。也正因如此，一些学者就主张各国在专属经济区内就像在公海一样可以进行军事活动，因为“法无明令禁止即允许”，《公约》并没有明确规定不能在专属经济区进行军事活动。[注] See James W. Houck and Nicole M. Anderson，“The United States，China，and Freedom of Navigation in the South China Sea”，Washington University Global Studies Law Review ，Vol.13，Issue 3，2014，pp.443-444.
船旗国管辖权也能对航行自由产生限制作用。一方面，按照《公约》第92条和第94条的规定，船舶航行应仅悬挂一国的旗帜，在公海上应受该国的专属管辖；每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。船旗国行使管辖的方式主要有临检、搜索、逮捕和扣押等方式。另一方面，随着海洋环境的日益恶化和海洋环保意识的逐步增强，按照《防止船舶造成污染国际公约》和《国际海上人命安全公约》以及国际海事组织决议等法律文件的规定，船旗国承担了防止船源污染的首要责任，并且需要适用船舶出海航行的有关国际公约的标准。
2.专属经济区的航行自由受《公约》有关规定的限制。从第三次联合国海洋法会议的正式记录来看，创立专属经济区制度的主要目的是为了赋予沿海国对200海里范围内的资源有更大的管辖权。[注] See Raul Pedrozo，“Preserving Navigational Rights and Freedoms：The Right to Conduct Military Activities in China’s Exclusive Economic Zone”， Chinese Journal of International Law ，Vol.9，Issue 1，2010，p.11.因此，各国在专属经济区的航行自由受到沿海国对专属经济区内自然资源的主权权利和在该区内从事经济性活动的主权权利的限制。
3.各国在专属经济区的航行自由还应遵守沿海国的有关法律和规章。如前所述，船舶在公海上航行，只需遵守国际法和服从船旗国的管辖。然而，按照《公约》第58条第3款的规定，各国在专属经济区的航行自由除了应遵守国际法以外，还应遵守沿海国的有关法律和规章，只要这些法律和规章符合《公约》的规定和其他国际法规则。况且，沿海国为确保这些法律和规章得到遵守，还可以采取包括登临、检查、逮捕和进行司法程序等措施。[注] 参见《联合国海洋法公约》第73条。
(三)航行权
伴随着从公海到专属经济区再到领海的物理空间的变化，国家的管辖权在逐步增强，航行自由也逐渐向航行权过渡。
我回了一趟昌隆街看望父亲，这是我离开之后的第二次回家。头一次是五年前，谢瑞天陪我回来的，他说他的身份不便于见我父亲，于是便在县城的宾馆里等我。
1.领海的无害通过权。领海的航行权主要是指无害通过权。按照《公约》第18条和第19条的规定，所谓“无害”是指不损害沿海国的和平、安全和良好秩序；“通过”是指为了穿过领海但不进入内水，或从内水驶出或驶入内水的航行，除例外情况外，通过必须继续不停和迅速进行。此外，潜水艇和其他潜水器通过领海时，必须在水面上航行并且要展示其国旗。总之，这种“通过”应符合《公约》和其他国际法规则。可见，无害通过权是一种严格的航行权制度。此外，为了保证航行安全，沿海国还可以要求行使无害通过其领海权利的外国船舶，使用其为管制船舶通过而指定或规定的海道和分道通航制。
2.海峡的过境通行权。在第三次海洋法会议上，关于用于国际航行的海峡的法律地位问题，引起了很大的争论。发展中国家认为外国船舶在用于国际航行的海峡，只能享受无害通过权。而海洋大国则极力主张所有外国军舰、商船和飞机都可以在这种海峡内或其上空自由通行。[注] 杨泽伟：《国际法(第三版)》，北京：高等教育出版社2017年版，第167页。 《公约》采用了折中方案，创设了一种新型的航行权——过境通行权。按照《公约》第38条的规定，过境通行权是指在公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一个部分之间用于国际航行的海峡内，所有船舶和飞机都享有不受阻碍地过境通行的权利。过境通行仅为继续不停和迅速过境的目的而进行的自由航行和飞越。过境通行的船舶应遵守一般接受的关于海上安全的国际规章、程序和惯例。总之，过境通行权比无害通过权的限制条件更少。
值得注意的是，近年来一些沿海国以保护海洋环境为由，对用于国际航行的海峡的航行权加以限制。例如，澳大利亚、法国和意大利以环境保护为理由，分别在托雷斯海峡和博尼法乔海峡，实行强制领航制度并收取强制领航费，或者限制有关船只在海峡内的航行。2010年6月，法国和意大利的环境部长签订了一份关于博尼法乔海峡的宣言，声称为更好地保护脆弱的生态系统，提议禁止装运危险材料的船只在该海峡航行。对此，一些国家认为收取强制性领航费的做法将危及《公约》规定的航行自由和过境通行权，并强调不应为保护环境而损害《公约》所规定的权利。[注] 参见2007年12月《〈联合国海洋法公约〉第十七次缔约国会议的报告》(SPLOS/164)，http：// daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N07/426/81/PDF/N0742681.pdf，visited on 5 Feb. 2019.
1.海上安全。“如今海洋航行自由受到海上安全因素的限制早已成为一种共识。”[注] 马德懿：《海洋航行自由的体系化解析》，《世界经济与政治》2015年第7期，第132页。 一方面，国际海事组织制定的诸多应对海上航行安全威胁的规章制度，限制了航行自由。例如，2002年国际海事组织就通过了《国际船舶和港口设备安全法典》(International Ship and Port Facility Security Code)，要求3500家公司拥有的25000艘船只必须在船上配备安全员、制定安全计划并由公认的安全机构予以审核验收。[注] See H. O’Mahony，“IMO Measures Give Owners First Taste of the New Regime”，Lloyd ’s List International ， December 18，2002.另一方面，许多国家宣布装载危险货物的船只不享有通过该国专属经济区的航行权。例如，2002年智利通过修改其《核安全法》，明确要求载有核材料或放射性物质的外国船舶要想通过其专属经济区，就必须事先获得智利政府的批准。[注] Chile’s Law for Nuclear Safety，Law Number 18.302，art 4，originally promulgated April 16，1984，and amended pursuant to Law 19825 on October 1，2002. 又如，2004年阿根廷联邦最高法院裁定，禁止有核反应堆的船只通过阿根廷的专属经济区。[注] D. Weikel and H. Tobar，“Argentina Limits Reactor Route”，Los Angeles Times，January 16，2004，p.B1. 总之，“允许沿海国根据船舶及其装载货物的性质，来规制其在专属经济区的航行活动，已呈习惯国际法发展之势”[注] Jon M. Van Dyke，“The Disappearing Right to Navigational Freedom in the Exclusive Economic Zone”，Marine Policy ，Vol.29，2005，p.107.。
四、航行自由的新挑战
科学技术是影响国际法发展的重要因素之一。[注] 参见杨泽伟：《国际法析论(第四版)》，北京：中国人民大学出版社2017年版，第44页。 可以说，“大多数新的海洋法规，包括大陆架、海床、航行、国家管辖和海洋科学研究，都是科学技术的巨大变化的结果”。[注] Manfred Lachs，“Thoughts on Science，Technology and World Law”，American Journal of International Law ，Vol.86，1992，p.691.伴随着科学技术的进步而导致的海洋法的新发展，也给航行自由带来了一些新的挑战。
电力营销系统采用远程费控策略，通过终端智能电表的预警方式，及时提醒用户缴纳电费。另外通过与营销业务系统的开发，增加了用户缴纳电费的渠道，方便了用户，特别是移动终端手机微信和支付宝支付的方法，即方便了用户，又提高了供电公司电费的回收效率，降低了供电公司电费的回收风险。
(一)国家管辖范围以外生物多样性的管理和养护
《公约》虽然囊括的范围很广，但是并没有包括国家管辖范围以外生物多样性的管理和养护问题。[注] See Vladimir Golitsyn，“Freedom of Navigation：Development of the Law of the Sea and Emerging Challenges”，International Law Studies ，Vol.93，2017，p.264.2004年1月，联大通过第24号决议决定建立特设非正式工作组，以“研究与国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性的养护和可持续利用有关的问题”。2015年6月，联大通过了第69/292号决议，决定启动“国家管辖范围以外海域生物多样性养护和可持续利用”国际协定(以下简称“BBNJ国际协定”)谈判，并提出分三步走的路线图，分别是成立协定谈判委员会、决定是否召开政府间大会以启动谈判正式进程和出台“BBNJ国际协定”。2017年12月，联大第72/249号决议决定于2018—2020年召开政府间大会，就国家管辖范围以外生物多样性的管理和养护问题拟定一份具有法律约束力的国际协定。2018年4月，政府间大会的组织会议已经召开，“BBNJ国际协定”的拟定工作正式进入了政府间谈判阶段。“BBNJ国际协定”也被视为《公约》的第三个执行协定。
按照上面的分析，上表中测得的数据结果是完全可以解释通的，故分析认为问题就出在分接开关上。于是决定将分接开关正反方向转动5周以上，并用大电流对氧化膜进行冲击，随后再次进行直阻测量。测量直流电阻数据如下表，将数据进行横向比较，线间差别未大于三项平均值1%。
(二)公海保护区的设立
公海保护区是从21世纪初开始设立的。所谓公海保护区是指为了保护公海上某些特定区域的海洋生态系统和海洋资源，在公海的水域内设立的若干由相关各国共同建设、规划和管理的具有特殊地理条件、生态系统、生物或非生物资源以及海洋开发利用的特殊需要和突出的自然与社会价值的区域。[注] 参见范晓婷主编：《公海保护区的法律与实践》，北京：海洋出版社2015年版，第19页。 目前全球范围内主要建有4个公海保护区，分别是2002年法国、意大利和摩洛哥建立的“地中海派拉格斯海洋保护区”、2010年南极生物资源养护委员会通过决议建立的“南奥克尼群岛海洋保护区”、2011年“大西洋公海海洋保护区网路”以及2017年建立的“罗斯海保护区”。此外，一些国际组织和非政府组织还提出了数十个公海保护区潜在优选区，如马达加斯加东部的印度洋沙耶德马勒哈浅滩等。目前建立公海保护区已成为国际社会保护国家管辖范围以外的海洋资源的有效手段。然而，公海保护区的设立也将对公海的航行自由和捕鱼自由产生限制性影响。
当前，我国已经进入信息化社会，全国各地基本上全部开通了网络服务。农业银行要开展金融扶贫，就要利用好互联网这一工具，积极为客户抵押担保不足、信息不对称、财务成本高等多方面问题的解决提供思路，以便于同时关注服务与风险、兼职发展与保障，逐步扩大网络支付结算工作范围，做实金融扶贫工作。
按照目前讨论的情况和联大的授权，“BBNJ国际协定”适用的范围为国家管辖范围以外的区域，即《公约》规定的公海和国际海底区域；“BBNJ国际协定”涉及的内容主要包括海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评价、能力建设和海洋技术转让等。其中，划区管理工具(Area-based Management Tools)是养护海洋生物多样性的重要手段，它是基于生态系统方法和预防原则等现代海洋治理方法，划定一定的区域采取养护或限制措施。因此，未来“BBNJ国际协定”中的划区管理工具，将对包括航行自由在内的公海六大自由产生限制性影响。
以“南奥克尼群岛海洋保护区”为例，该保护区采取的保护措施包括：禁止一切捕鱼活动；禁止一切渔业船只(包括渔船、对渔船进行补给的船只、渔业加工船只和渔业运输船只等)在该区进行任何形式的倾废排污，禁止实施与任何渔业船只有关的转运活动；为监测保护区内的交通情况，鼓励渔业船只在途经该区前将其船旗国、船只大小、IMO编号以及途经路线等信息通知南极生物资源养护委员会秘书处，等等。可见，公海保护区所采取的上述保护措施，为在该区航行的船只施加了比在公海其他区域更多的限制条件。
(三)国际海底区域资源的开发活动
按照《“国际海底区域”内多金属结核探矿和勘探规章》的规定，从2016年开始承包者可以向国际海底管理局申请开发活动。[注] 参见杨泽伟：《国际海底区域“开采法典”的制定与中国的应有立场》，《当代法学》2018年第2期，第27页。 为此，2011年国际海底管理局第17届会议已经决定启动制定“开采法典” (the Exploitation Code)的准备工作。[注] See International Seabed Authority，Press Release，Seventeenth Session Kingston，Jamaica 11 - 22 July 2011，https：//www.isa.org.jm/sites/default/files/files/documents/sb-17-15.pdf，visited on 5 Feb. 2019. 2016年7月，国际海底管理局公布了《“区域”内矿产资源开发和标准合同条款规章工作草案》(Working Draft Regulations and Standard Contract Terms on Exploitation for Mineral Resources in the Area)[注] International Seabed Authority，“Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area”，https：//www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/DraftExpl/Draft_ExplReg_SCT.pdf，visited on 5 Feb. 2019. 。此外，2017年1月国际海底管理局又公布了“环境规章”草案(the development and drafting of Regulations on Exploitation for Mineral Resources in the Area，Environmental Matters)。[注] International Seabed Authority，“Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area”，https：//www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/DraftExpl/DP-EnvRegsDraft25117.pdf，visited on 5 Feb. 2019. 可见，当前国际海底区域的活动重心已从勘探阶段向勘探与开发准备期过渡，[注] See Aline Jaeckel，An Environmental Management Strategy for the International Seabed Authority? The Legal Basis，International Journal of Marine and Coastal Law ，Vol.27，2012，pp.94-95，p.119.国际海底区域大规模商业开发已初现端倪。[注] See Aline Jaeckel，Deep Seabed Mining and Adaptive Management：The Procedural Challenges for the International Seabed Authority，Marine Policy，Vol.70，2016，p.205. 此外，2018年Nautilus Minerals Niugini Limited 和巴布亚新几内亚联合企业将首次进行深海海底矿产的商业开采。See Luz Danielle O. Bolong，Into The Abyss：Rationalizing Commercial Deep Seabed Mining Through Pragmatism and International Law，Tulane Journal of International & Comparative Law，Vol.25，2016，pp.128-129. 另外，英国首相也曾表示，国际海底资源开发将在“未来30年内给英国经济带来400英镑的增值”。See K. Michael，UK Government Backs Seabed Mining Sector，Pro-Quest，2013：Rupert Neate，Seabed Mining Could Earn Cook Islands “Tens of Billions of Dollars”，Guardian，August 5，2013. 结合《“区域”内矿产资源开发和标准合同条款规章工作草案》和“环境规章”草案的有关条款，今后承包者与国际海底管理局签订“开采合同”、划定“开采矿区”及其之后的开发活动，也有可能对公海的航行自由产生影响。[注] See Vladimir Golitsyn，Freedom of Navigation：Development of the Law of the Sea and Emerging Challenges，International Law Studies ，Vol.93，2017，pp.269-271.
此外，随着科技的进步，一些国家有可能在公海上建造可再生的海洋能装置，并把生产的可再生能源通过海底电缆输往陆地。[注] See Vladimir Golitsyn，Freedom of Navigation：Development of the Law of the Sea and Emerging Challenges，International Law Studies ，Vol.93，2017，p.267.这种在公海上进行可再生能源的开发活动，并没有被《公约》所禁止，因为按照《公约》第87条第2款的规定，“这些(公海)自由应由所有国家行使，但须适当顾及其他国家行使公海自由的利益，并适当顾及本公约所规定的同‘区域’内活动有关的权利”。然而，在公海上建造可再生的海洋能装置，既要顾及与其他公海自由的关系，也将对公海的航行自由产生一定的影响。
谭传华“阴谋”第二计：以教育儿子来启发妻子。他给三岁的儿子讲司马相如与卓文君的故事，顺便叫来妻子一块旁听。“一个状元背后，一定有个伟大的女人在奉献、等待、守望。”儿子听不懂故事，范成琴倒想起了故事的后续：司马相如成功了，卓文君下堂了。于是她留给丈夫一个决然离开的背影：我不是那个伟大的女人，你也不是状元。
五、中国国家身份的变动与对航行自由法律政策的调整
(一)中国国家身份的转型与海洋重要性的凸显
1.“无害”的限制。《公约》第17条规定，所有国家的船舶均享有“无害”通过领海的权利。换言之，在领海的航行自由受到“无害”的限制，即航行自由不能损害沿海国的和平、安全和良好秩序。不过，在国际实践中如何认定“无害”，还存在较大分歧。例如，在1949年“科孚海峡案”(Corfu Channel，United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v. Albania)中，国际法院拒绝认定阿尔巴尼亚提出的英国军舰的通过不是“无害”的指控，[注] “Corfu Channel，United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v. Albania”，http：//www.icj-cij.org/files/case-related/1/001-19490409-JUD-01-00-EN.pdf，visited on 5 Feb. 2019. 导致后来国际社会对此一直存在争议。
更为重要的是，海洋对中国的重要性日益明显。2016 年中国海洋生产总值70507 亿人民币，比上年增长6.8%，占国内生产总值的9.5%。[注] 参见杨晓丹、杨志荣：《维护海洋权益、建设海洋强国》，《当代世界》2017年第9期。 2017年5月，中国发布了《全国海洋经济发展“十三五”规划》，进一步明确了中国的海洋战略和海洋生态环境治理；提出了扩大对深远海空间的拓展，包括未来五年内将初步建立南北两极区域的陆、海、空观测平台；同时将开展深海生物资源调查和评估，推进深海矿业、装备制造和生物资源利用的产业化，这是海洋重要性提升最直接的标志之一。[注] 参见国家发展改革委、国家海洋局：《全国海洋经济发展“十三五”规划》(2017年5月)，国家发展改革委网站http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbghwb/201705/W020170512615906757118.pdf. 此外，2017年5月中国首次主办了《南极条约》缔约国年会，标志着中国在全球海洋治理中的角色和影响也日渐凸显，也预示着中国将在全球海洋治理中逐渐由“跟跑者”变为“领跑者”。
总之，国家实力的提升和海洋利益的拓展，是中国对航行自由法律政策作出调整的基础和前提。
(二)“加快建设海洋强国”需要对航行自由法律政策进行调整
2017年10月，中国共产党第19次全国代表大会报告明确提出“加快建设海洋强国”。[注] 习近平：《决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，北京：人民出版社2017年版，第33页。 不言而喻，海洋强国的内涵是多维度的。其中一个重要方面就是要具备维护国家海洋权益的“硬实力”和远洋制海能力，能为中国“走出去战略”和“一带一路”建设提供有效的保障，能为海外中国公民生命财产安全和中国海洋利益的拓展提供坚实后盾。诚如马汉所言：“无论是和平时期还是战争时期，海军战略实际上都是以确立、维持并扩大一国之制海权为最终目标。”[注] [美]阿尔弗雷德·塞耶·马汉：《海权论》，欧阳瑾译，北京：台海出版社2017年版，第21页。 因此，对航行自由法律政策作出调整，由消极抵制向积极有为转变，是“加快建设海洋强国”的必然要求和重要步骤。
(三)“一带一路”倡议的推进为对航行自由法律政策的调整提供了契机
2015年3月，国家发展和改革委员会、外交部和商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，把基础设施互联互通作为“一带一路”建设的优先领域，强调要推进港口合作建设、增加海上航线和班次、加强海上物流信息化合作等。[注] 国家发展改革委、外交部、商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(2015年3月28日)，http：//www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml，登录时间：2019年2月10日。 2017年6月，国家发展和改革委员会与国家海洋局制定并发布了《“一带一路”建设海上合作设想》，明确提出要推进海上互联互通、加强国际海运合作、完善沿线国之间的航运服务网络、共建国际和区域性航运中心以及提升海运便利化水平等。可见，无论是基础设施的互联互通还是海上互联互通，都是“一带一路”倡议的重要内容之一。而要实现海上互联互通，航行自由是其中的重要一环。因此，“一带一路”倡议的推进为中国对航行自由法律政策的调整提供了外部动力。
(四)中国对航行自由法律政策的调整
1.中国对航行自由应持更加包容的立场。首先，航行自由与中国的国家利益密切相关。中国虽然是一个陆海兼备的国家，但也是一个海洋地理条件不利的国家。尽管中国主张的海域面积约有300万平方公里，但至少有2/3存在争议。即使按照300万平方公里计算，中国专属经济区的面积大约位居全球第15位；但是如果按照人均来计算，中国几乎处于所有沿海国的末位，与内陆国相差无几。然而，中国是新兴的海洋利用大国，目前中国海运船队规模位居世界第3位，中国大陆港口货物吞吐量、集装箱吞吐量连续9年位居世界第1位，中国在2010年一举成为世界第一造船大国。[注] 参见杨培举：《海事界的中国之声》，《中国船检》2012年第8期，第41页。 况且，作为第一大货物贸易国，中国的货物进出口运输主要依靠海运。可见，航行自由是中国国家利益之所在。
其次，《公约》从某种意义上是限制了中国的航行权。如前所述，随着《公约》的生效和专属经济区制度的建立，公海的面积明显缩小，沿海国的管辖权明显扩大。这对包括中国在内的世界各国的航行权施加了更多的限制。
最后，中国也开始在其他沿海国的专属经济区进行相关活动。进入2000年以后，中国军舰、潜艇、科学考察船也多次在日本、美国等国的专属经济区或国际海峡进行相关活动，行使航行权或过境通行权。[注] See Raul Pedrozo，Preserving Navigational Rights and Freedoms：The Right to Conduct Military Activities in China’s Exclusive Economic Zone， Chinese Journal of International Law ，Vol.9，Issue 1，2010，pp.16-18.例如，针对有记者问“2015年9月中国海军5艘舰船进入白令海，在没有向美方作出任何通报的情况下，进入了美国阿留申群岛”，中国国防部发言人回应称“根据年度计划，中国海军舰艇编队组织远海训练，在白令海航行并经塔纳加海峡进入西太平洋海域……根据有关国际法，塔纳加海峡是用于国际航行的海峡，各国军用舰机享有过境通行权”。[注] 中国国防部：《2015年9月中国国防部例行记者会文字实录》(2015年9月24日)，http：//www.mod.gov.cn/jzhzt/2015-09/24/content_4622179_2.htm，登录时间：2019年2月10日。
综上可见，航行自由对中国也具有非常重要的意义。况且，随着中国综合国力的日益增强，中国也在积极行使航行权。因此，中国对航行自由应当秉持更加开放、包容的立场，甚至也可以公开反对一些沿海国的过度海洋主张。[注] See Joshua L.Root，The Freedom of Navigation Program：Assessing 35 Years of Effort，Syracuse Journal of International Law and Commerce ，Vol.43，Issue 2，2016，pp.322-333.
2.中国应进一步修改和完善有关航行自由的国内法律制度。首先，采用混合基线法取代单一的直线基线法，以避免给航行自由带来不必要的限制。众所周知，1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》第3条明确规定：“中华人民共和国领海基线采用直线基线法划定，由各相邻基点之间的直线连线组成”。然而，1996年中国以《中华人民共和国领海及毗连区法》为国内法依据公布的西沙群岛直线基线，不但在实践中遭到了不少国家的非议，[注] 美国在西沙群岛水域进行的航行自由行动，其主要目的就是为了抗议中国采用直线基线法来划定西沙群岛的领海基线。 而且在理论上也给该水域内的航行自由带来了一些不必要的限制。[注] 参见傅崐成、郑凡：《群岛的整体性与航行自由——关于中国在南海适用群岛制度的思考》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版) 》2015年第6期，第12页。 其次，对“航行与飞越自由”、“海洋科学研究”等术语进行明确的界定，以弥补1998年颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》存在的笼统性和模糊性等方面的缺陷。最后，通过配套立法或司法解释的方式，制定《领海无害通过管理办法》《专属经济区航行与飞越自由规则》以及《专属经济区海洋科学研究实施细则》等，以进一步完善中国海洋法律体系。[注] 参见韦强、赵书文：《美国〈2015航行自由报告〉评析》，《国际研究参考》2016年第8期，第35页。
六、结 论
通过对以上航行自由的法律边界与制度张力的分析，我们可以得出以下结论：
(一)航行自由从来就不是绝对的
虽然海洋法自近代产生之际，航行自由就成为其原则之一。然而，绝对的航行自由从来就没有出现过，[注] See Zhang Haiwen，“Is It Safeguarding the Freedom of Navigation or Maritime Hegemony of the United States? —Comments on Raul (Pete) Pedrozo’s Article on Military Activities in the EEZ”，Chinese Journal of International Law ， Vol.9，Issue 1，2010，p.37.即使是在国家管辖范围以外的公海，航行自由也受到诸多限制。况且，不管是伴随着航行自由与国家管辖权的博弈持续演进，还是因科技进步而导致的海洋法的新发展，航行自由受到的限制还在日益增多。因此，从某种意义上讲用“航行权”来代替“航行自由”，更能准确地反映当代海洋法律秩序的现状。
(二)从航行自由到航行权的转变
《公约》打破了传统的领海之外即公海的两分法，创设了专属经济区制度，[注] See Zhang Haiwen，“Is It Safeguarding the Freedom of Navigation or Maritime Hegemony of the United States? —Comments on Raul (Pete) Pedrozo’s Article on Military Activities in the EEZ”，Chinese Journal of International Law ， Vol.9，Issue 1，2010，p.33.因而使航行自由的权利从公海到领海逐步递减，实现了从航行自由到航行权的转变。事实上，《公约》“对航行自由的立法不仅体现在重申航行自由原则，更在于为不同海域的航行都对应地规定了船舶和沿海国的权利与义务”。[注] 袁发强：《航行自由制度与中国的政策选择》，《国际问题研究》2016年第2期，第85页。 无论是公海的航行自由，还是专属经济区的航行权、群岛水域的群岛海道通过权、国际海峡的过境通行权以及领海的无害通过权，莫不如此。此外，鉴于《公约》在航行自由制度方面的模糊性，特别是各国对有关专属经济区内的航行权问题存在较大分歧，一些国家试图推动有关的立法进程。例如，2005年日本海洋政策研究基金会(the Ocean Policy Research Foundation of Japan)推出了《专属经济区航行与飞越指南》(the Guidelines for Navigation and Overflight in the Exclusive Economic Zone)。从该指南的内容来看，它反映了不少国家在有关专属经济区航行与飞越问题上的原则共识。[注] See Myroon H. Nordquist ect. eds.，Freedom of Seas ，Passage Rights and the 1982Law of the Sea Convention ，Martinus Nijhoff Publishers 2009，p.126.因此，就航行自由而言这种兼具限制性和保护性为一体的立法尝试，说明了航行自由还在发展变化中。[注] See Nkeiru Scotcher，“The Freedom of Navigation in International Law and the Utility of International Society Discourse”，US -China Law Review ，Vol.7，No. 8，2010，p.62.
(三)对美国的航行自由行动不宜过多地做政治或军事的解读
首先，如前所述美国的航行自由行动主要是一种法律行动，针对的主要是过度海洋主张，例如，沿海国要求行使无害通过权的军舰事先获得批准或事先进行通知、禁止在专属经济区内进行军事活动、在地理条件不符合《公约》规定的情况下划设直线基线，以及美国不承认的历史性海湾/水域主张等。[注] 参见刘琳：《美国在南海的“航行自由行动”探析》，《当代美国评论》2018年第1期，第88—89页。 客观地讲，作为一种法律工具，美国的航行自由行动还具备固有的法律价值，即否定对其他沿海国过度法律主张的默认。[注] See Ryan Santicola，“Legal Imperative：Deconstructing Acquiescence in Freedom of Navigation Operations”，National Security Law Journal ，Vol.5，Issue 1，2016，p.93.其次，美国的航行自由行动不仅针对中国，还包括美国的盟国或友好国家，如菲律宾[注] 根据有学者的研究，菲律宾是世界上所有国家中遭受美国航行自由行动最多的国家，自1979年以来每年都有，只有一年除外。See Joshua L.Root，“The Freedom of Navigation Program：Assessing 35 Years of Effort”，Syracuse Journal of International Law and Commerce ，Vol.43，Issue 2，2016，p.330.等。据学者的统计，从1993年到2010年美国进行了数百次航行自由行动，涉及47个国家；[注] See Joshua L.Root，“The Freedom of Navigation Program：Assessing 35 Years of Effort”，Syracuse Journal of International Law and Commerce ，Vol.43，Issue 2，2016，p.323.而从1992年到2009年美国的航行自由行动共计对中国实施了8次、对柬埔寨9次、对菲律宾14次、对越南5次、对马来西亚7次、对印度尼西亚7次。[注] 参见吴士存、胡楠：《美国航行自由行动体系与遵约议价模式研究：兼论对南海形势的影响》，《东北亚论坛》2017年第4期，第112页。 可见，美国针对中国的航行自由行动与其他国家大体上相当，并没有明显专门针对中国的战略性遏制目的，其主要意图仍是为了维护南海的航行自由。最后，美国的航行自由行动在某种意义上对中国也是有利的。例如，1961年6月菲律宾政府颁布了《第3046号共和国法令》主张所谓的历史性领水，从而扩大了菲律宾的内水范围，并影响了其他国家在菲律宾有关海域的航行自由。为此，美国实施了多次航行自由行动，以示反对。[注] See Joshua L.Root，“The Freedom of Navigation Program：Assessing 35 Years of Effort”，Syracuse Journal of International Law and Commerce ，Vol.43，Issue 2，2016，pp.331-333.
4)果皮底色。苹果成熟时，果皮的颜色可作为判断果实成熟度的标志之一。未成熟果实的果皮中有大量的叶绿素，随着果实的成熟，叶绿素逐渐分解，果皮底色由深绿色逐渐转为黄绿色可以作为果实成熟的标志。借助标准比色卡、色差仪或经验，可以根据果皮底色来判断成熟度，以便适时采收。
总之，中美国两国在航行自由问题有很多的共同利益；维护和保障海上运输通道的安全，也是中美两国的共同需要。因此，对美国的航行自由行动特别是在南海的航行自由行动，不宜过多地做政治或军事方面的解读，否则就有可能夸大了对方的敌意，引起不必要的误解。由此可见，转变对自由航行的态度和立场颇为重要。
(三)中国应以更加积极、开放的态度看待航行自由
如前所述，改革开放40年来中国的国际地位和综合国力都发生了巨大的变化。特别是随着“一带一路”倡议的实施，中国的国家利益已经远远超出国境，拓展到更广阔的领域和更深的层次。目前中国经济已深度融入世界经济体系当中，是典型的经济外向型国家。2016 年，中国对“一带一路”沿线国家直接投资145.3亿美元，有3 万多家企业遍布世界各地，几百万中国公民工作学习生活在全球各个角落，全年出境旅游人数达1.22 亿人次。未来五年，中国对外投资总额将达到7500 亿美元，出境旅游将达到7 亿人次。[注] 参见陈文玲：《世界经济：告别危机，驶入复苏轨道》，《参考消息》2018年1月5日第11版。 可见，海外利益已成为中国国家利益的重要组成部分，维护航行自由、保障海上运输通道的畅通对中国具有特别重要的意义。因此，中国应改变过去对航行自由的被动防范和消极抵触的心态，以更加积极、开放和包容的态度来对待航行自由，扭转中国在南海的正常维权行为被视为“限制航行自由”的弱势地位，[注] See Zewei Yang，“The Freedom of Navigation in the South China Sea：An Ideal or a Reality?”，Beijing Law Review ， Vol.3 No. 3，2012，pp.136-143.进一步修改、完善国内有关航行自由的法律制度，[注] 1989年9月20日，苏联修改了有关对外国军舰无害通过权予以限制的要求。其实，中国可以借鉴苏联应对海洋法的做法。苏联从一个拥有微不足道的海军和商船力量、其海洋利益主要位于沿岸海域的国家变成了一个拥有一支令人敬畏的海军、一支重要的公海捕鱼和商业船队以及覆盖全球的海洋利益的国家。伴随着这种转变，苏联的海洋法律政策也从第一次联合国海洋法会议时对外界对其进行包围的恐惧，变成后来与包括美国这样的意识形态敌人在内的海洋大国携手起来，共同推动对包括航行自由在内的海洋自由的保护。See Joshua L.Root，“The Freedom of Navigation Program：Assessing 35 Years of Effort”，Syracuse Journal of International Law and Commerce ，Vol.43，Issue 2，2016，p.328；[英]郭晨熹：《中国可以学习苏联对待海洋法的态度》，载美国布鲁金斯学会网站2018年3月27日文章，转引自《参考消息》2018年4月2日第14版。主动构建中国的航行自由的话语体系。
Legal Limitation and Systematic Power of Navigational Freedom
YANG Zewei
(Wuhan University)
Abstract ：The disputes over the navigational freedom fundamentally arise from the vague provisions for the navigational freedom under the United Nations Convention on the Law of the Sea，which every state could explain according to their will. Although the navigational freedom is the core of the law of the sea，it has been limited so much in recent years. It embodies the tendency towards reduce of traditional navigational freedom and enlargement of national jurisdiction. Today there are some new challenges for navigational freedom，such as the issue on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction. Considering the increase of the comprehensive power and importance of marine interests，China should treat the freedom of navigation with a more positive and open attitude and appropriately adjust its law and policy of the navigational freedom.
Key words ：navigational freedom；the United Nations Convention on the Law of the Sea；navigational right；the law of the sea
* 本文系作者主持承担的2017 年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“维护中国国家权益的国际法问题研究”(17JJD820006 )阶段性成果。
* *杨泽伟，法学博士，武汉大学珞珈杰出学者，武汉大学国际法研究所、国家领土主权与海洋权益协同创新中心教授、博士生导师；湖北武汉430072。
●责任编辑 ：黄 伟
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