论科学民主决策的社会利益表达机制，本文主要内容关键词为：民主决策论文,利益论文,机制论文,科学论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C934[文献标识码]A[文章编号]1007-8487(2006)04-0063-04
建立完善的社会利益表达机制，是健全政府科学民主决策机制的重要前提。改革开放以来，随着民主化进程的不断推进，社会利益表达机制正在逐步完善，但是，已经形成的利益表达机制的缺陷也很明显，直接影响了政府公共政策的合理性。尤其是强势群体、弱势群体和中势群体在利益表达上的不平等地位和对政治系统影响上的差异，已成为影响政府科学民主决策的关键性因素。完善社会利益表达机制，对于进一步推动政府决策的科学化、民主化，具有非常重要的意义。
一、科学民主决策与社会利益表达机制
社会利益表达机制构成了政府科学民主决策机制的重要内容。利益表达是指由社会各阶层的代表或个人，通过一定的渠道和方式向国家公共权力主体表达自身的利益要求，以影响政治系统政策输出的过程。国家公共权力主体能否给予不同社会利益主体公平的利益表达机会，并能够合理地做出回应，依赖于较为完善的社会利益表达机制。完善的社会利益表达机制是实现科学民主决策的重要前提。目前，我国社会利益关系上存在的问题，从一定意义上折射出利益表达机制上的缺陷。离开完善的社会利益表达机制，科学民主决策就是一句空话。
利益表达主体是构建社会利益表达机制的基础性因素，它是由承载社会不同利益的阶层、群体和个人构成的。从社会资源占有的程度，赢得经济、政治、文化和社会机会的能力，以及社会的影响力等方面，通常把社会上的各种利益主体分为强势群体和弱势群体。学者们对弱势群体给出了多种界定，更能反映其本质的界定可作如下表述：弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治、文化和社会机会而在社会上处在不利地位，并且依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。创造和积聚财富能力、就业竞争能力、基本生活能力、生存能力和抗风险能力弱，各种社会权利缺失，是弱势群体的重要特征。从数量上看，弱势群体在我国相对来说是少数。与弱势群体相对应的就是强势群体，主要是指占有社会资源多，并具有能够赢得更多的经济、政治、文化和社会机会的能力，对社会产生影响比较大的群体。有人认为，强势群体主要是由经济精英、政治精英和知识精英构成的。强势群体在我国只是少数，但是，却拥有更多的话语权。强势群体和弱势群体的划分无法涵盖所有的人。处于强势群体和弱势群体之间的人群，可以用“中势群体”来概括。中势群体掌握一定的社会资源，对社会有一定影响的群体。他们既不像强势群体那么富有、那么有影响力，也不像弱势群体那么贫困。当然，我国的中势群体还没有发展成为较为成熟的中产阶层，但是，中势群体有数量优势，其作用不容忽视。科学民主决策的社会利益表达机制，离不开上述三个群体的相互关系。
影响群体利益表达的一个重要问题，是群体自我意识的发育程度。目前，在我国强势群体集团化的趋势初露端倪，其自我意识发育相对于其他两个群体来说也较为成熟。他们对群体的利益要求有明确的认识，能够通过群体的力量维护自身的利益，同时也能够利用群体的作用去争取更多的社会财富。一旦发现自己的利益受到某种威胁，他们就会联合起来极力维护，甚至可以同政府进行博弈。弱势群体由于组织化程度很低，自我意识还处于朦胧状态。他们虽然对个人的利益要求有所认识，但对群体的共同利益比较模糊。弱势群体的自我意识缺失，是影响他们进行利益表达的重要因素。中势群体的构成成分比较复杂，难以形成统一的自我意识。如果考察一下中势群体的亚群体，就会看到亚群体的自我意识发育相对成熟。他们对本亚群体的利益要求有清晰的认识，也可以自觉地来维护，但是，中势群体整体的自我意识还难于形成。利益表达主体的利益表达的动力、能力，依赖于群体自我意识的成熟程度。由于弱势群体自我意识的状况，使得他们利益表达的动力机制缺少应有的张力，利益表达能力严重不足。中势群体亚群体的自我意识相对成熟，而整体自我意识的发育程度还处于较低层次，由此带来的是利益表达的动力难以形成合力，进而影响了利益表达能力的提高。约翰·斯图尔特·密尔写道：“每个人，或任一个人，当它有能力并且习惯于维护自己的权利和利益时，他的这些权利和利益才不会被人忽视。”[1] (P60)
在利益表达过程中，由于不同群体所占有的社会资源上的差异，导致了利益表达机会的不平等，往往会使政府的决策发生扭曲。强势群体是我国转轨过程中市场竞争的胜利者，资源重组给他们带来了更多难以遇到的历史机遇，由于占有了大量的其他群体不能比拟的社会资源，因而，在利益表达过程中也赢得了更多的表达空间，其利益表达渠道呈扩张的趋势。强势群体利益表达渠道的扩张，遮蔽了其他群体正常的利益表达渠道。从制度化的渠道来看，人大代表中党政官员的比重在增加，民营企业家的数量也在提高，而工人、农民代表的数量相对来说在减少。虽然说人民代表大会不单单是一个利益表达机构，但它毕竟是一个重要的利益表达渠道。政协也是强势群体所拥有的重要的利益表达渠道。此外，社会还为强势群体提供了同政府官员直接对话的路径。由于强势群体的组织化程度比较高，也可以通过各类民间组织来反映自己的利益诉求。他们中的某些人甚至可以利用手中掌握的社会资源，采取不正当的手段为自己谋取更多利益表达的机会。有的控制媒体，左右舆论，制造对自己利益表达有利的舆论氛围。就有那么一些媒体在某些情况下违背自己的良知，成为某些强势群体的喉舌，甚至为他们表达不合理的利益要求推波助澜。有的在有话语权的知识阶层中培植自己的代言人，使知识阶层中的某些人成为某些强势群体的“御用文人”。有的同政府官员强强联合，打造相互利用的利益联盟，你谋经济财富，我捞政治资本，扭曲了利益表达的正常渠道。更有甚者，通过行贿收买政府官员，寻找代理人。可能有人会说，那是制度以外的非正常渠道，即便如此，与制度设计的漏洞不无关系。
弱势群体利益表达主体缺失，与表达渠道不通畅有直接关系。弱势群体在权力机关中有没有自己的代表？当然，不能否认人大代表和政协委员也可以代表弱势群体表达利益诉求；有良知的知识分子也可以为弱势群体的利益要求去呐喊；真正能够代表人民群众根本利益的政府官员也可以沉下去倾听他们的呼声，但是，这都有一定的局限性。他们对弱势群体利益要求的把握是否准确和全面，表达是否真正反映了弱势群体利益要求的根本，这往往是不确定的。弱势群体自身在对社会舆论和话语权的影响方面，与强势群体相比大为逊色。制度化利益表达渠道的狭窄，是非制度化的利益表达方式屡屡发生的重要原因。
中势群体的构成成分比较复杂，彼此之间缺少联系的纽带。由于中势群体职业的覆盖范围比较广，不同职业之间，尤其是有些职业在社会结构中相距甚远，彼此之间在观点上可能相左，影响他们之间的沟通和交往。结果是组织化程度也比较低，利益表达渠道比较散乱，使中势群体应有的作用无法有效发挥。
因此，在现实的社会生活中，强势群体利益表达的影响力明显高于其他两个群体，使政府科学民主决策机制不能对不同群体的利益表达作出平等的回应，结果必然导致社会利益结构的失衡。
二、完善科学民主决策的社会利益表达机制
要健全科学民主决策机制，必须建立公平的、开放的、多向度的社会利益表达渠道，为不同群体提供公平的利益表达的制度性平台，引导不同群体以理性合法的形式表达自己利益要求。同时，也要健全政府对不同群体利益表达的平等回应机制，使政府的决策公正地反映不同群体的利益。
1.增强主体化的利益表达意识，是完善社会利益表达机制的前提。增强不同群体在社会政治生活中的主体意识，这对于弱势群体和中势群体尤为重要。有了主体化的利益表达意识，对自己的利益要求才会有清醒的认识，也才会更加自觉地、主动地把它表达出来，并想方设法地对政府的公共政策施加影响。当自己的合理的利益要求受到侵害时，能够联合起来采取正当的手段予以维护。增强主体意识首要的是树立正确的权利观念。这就需要塑造全新的政治文化，使民众的主体意识能够得到健康的发展，真正树立起通过利益表达维护自己合法权益的勇气和信心。增强主体意识还要提高不同群体对自身利益自觉把握的能力。群体的主体意识成熟与否的重要的标志，是群体成员是否都能够准确地认识自身的利益，并能够对根本利益和非根本利益、长远利益和近期利益、群体利益和公共利益及其相互关系有清晰的把握。在利益表达过程中，能够准确地把自己的利益要求表达出来，正确地处理各方面利益的关系。增强主体意识必须善于把群体的利益要求上升为群体的意志。一个群体形成了群体意志，标志着它的主体意识开始走向成熟。当然，主体意识成熟还有一个突出的表现，那就是在利益表达过程中，在维护正当利益的过程中，懂得运用合法的和合理的手段有序进行。
2.实现平等化的利益表达权利，是完善社会利益表达机制的核心。要实现利益表达权利的真正平等，有一个把法定的权利和事实的权利统一起来的问题。在利益表达的过程中，事实权利同法定权利是有区别的。法定权利是指由宪法和法律规定的公民应享有的权利，而事实权利则是利益表达主体具体实施了的法定权利，或者说是法定权利在社会生活中的现实化，两者并不是完全重合的。我国宪法对公民的权利作了明确的规定，确认了公民在利益表达过程中的法定地位。利益表达是公民的法定权利，但法定权利在具体实施中才能转化为真正的事实权利。法定权利如果不能转化为事实权利，并发挥其应有的作用，那只能是仅仅停留在文字上的一纸空文，即使规定再具体、再全面，也是没有意义的。由于种种原因，并不是所有的法定权利都能转化为事实权利。弱势群体法定权利无法实现的情况还在一定范围内存在。公平正义原则的核心思想是强调国家通过自己的强制性力量，保证弱势群体实现政治权利的平等和利益表达机会的平等。要使不同的群体都享有平等的利益表达权利，必须消除强势群体、弱势群体和中势群体在话语权上实际存在的不平等。
3.开辟合理化的利益表达渠道，是完善社会利益表达机制的基础。我国现存的公民利益表达渠道是多种多样的，主要有人民代表大会的渠道、民主党派及社会团体的渠道、大众传播媒介的渠道、群众自治组织的渠道、信访与对话的渠道，等等。这些渠道的有机结合和实际运作，构成了我国的公民利益表达的现存机制。这种机制向人们昭示我国制度化的利益表达，涉及到的渠道范围比较广阔，而且正在为不同的利益群体表达利益要求发挥着重要的作用。但从其作用的实际效果来看，并不十分理想。主要是利益表达的渠道设置不尽合理，一些环节存在着障碍，从而影响了利益表达渠道的畅通和利益表达信息的传递及处理。因此，必须不断完善利益表达机制，拓展利益表达的渠道，清除利益表达的障碍，理顺不同渠道和不同环节的关系。让不同的利益表达主体都享有足够的利益表达空间。当然，利益表达渠道完善与否，最主要的不在于利益表达渠道数量上的不同，而在于质量上的差异。它是不是在任何情况下都是畅通的，是不是对任何群体其畅通的程度都是等同的。减少利益表达信息传递过程中的损失，也是利益表达机制合理化的重要内容。这就需要缩短利益表达信息传输到政府决策中枢系统的距离，这样才能真正减少公民利益表达信息在传递中的损失。尤其是要采取切实可行的措施，保证弱势群体和中势群体利益表达渠道的畅通。
4.诉诸理性化的利益表达方式，是完善社会利益表达机制的关键。理性化的利益表达方式依赖于不同群体理性的成熟程度。我国正处在社会转型的过程中，从一定意义上可以把它看作是不断地迈向理性化社会的过程。理性化的思考和选择的重要意义正在被越来越多的人所认识，这从不同群体的利益表达方式上可以得到印证。人们理性化的选择正在逐步取代非理性化的选择。人们开始学会用理性化的思维方式来思考自身和所在群体的利益要求，以理性的公平正义为价值标准来判断社会的利益关系，以理性的审慎态度来对待自己的利益表达权利，理性化地选择利益表达的方式和途径。理性化的利益表达是形成合理的社会利益关系的前提，也是社会稳定的重要心理支撑。当然，我们也应该看到，利益表达的理性化程度还有待于进一步提高。由于某些人不能正确理解由于社会财富的有限性对利益要求满足的限制，有相当数量的利益表达不是基于合理的利益要求，不是出于对利益表达权利的正确认识，使利益表达脱离了规范化、程序化的方式，变成受情绪所左右的行为。由于人们的利益表达不是基于一种理性的成熟考虑，因而当社会利益关系矛盾突出时，就容易引起突发性的、群体性的事件，给社会带来危害。在强势群体和弱势群体的利益表达中，都不同程度地存在非理性的行为。某些强势群体贪得无厌，利用自己掌握的社会资源，无限制地膨胀自己的利益要求。为了达到目的他们制造虚假信息，甚至采取要挟的手段，力图阻止对自己谋求不合理利益要求不利的政策出台，或者要挟政府终止已经出台的对自己不利的政策。弱势群体在自己的利益要求不能通过正常渠道进行表达，或已经表达的利益要求得不到相应的满足时，有些人就会采取非理性的方式以求引起政府的关注。制造群体性事件是最典型的非理性行为。必须引导社会公众以理性化的方式表达自己的利益要求。
5.形成法治化的利益表达制度，是完善社会利益表达机制的保证。为了保证利益表达能够有序地进行，必须建立完善的利益表达制度。“所谓制度，是指稳定的、受尊重的和不断重现的行为模式。制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[2] (P381)无论在什么样的情况下，公民的合理的利益表达都要靠一整套完备的制度来保证。我国的基本社会制度为公民的利益表达提供了根本保证，但关于规范利益表达行为、通畅利益表达渠道的具体制度还有待于进一步完善。由于一些具体制度上的缺陷以及在利益表达过程中实际存在的问题，阻碍了某些群体利益要求有效进入政府政策议程的过程。这就要求政府要根据不同群体，尤其是弱势群体利益表达的需要，不断完善社会利益表达制度的规范体系，以满足不同群体利益表达的要求。利益表达制度的规范体系包括公民利益表达的组织形式、公民在利益表达过程中的权利和义务、利益表达的准则和程序等多方面的内容。在社会转型时期，完善利益表达的各种制度，并以法律的形式加以强化尤为重要。用法制来保证公民利益表达权利的神圣不可侵犯。利益表达制度纳入法治化的轨道，需以完备的法律体系为前提。要实现利益表达制度的法治化，不仅要把公民利益表达纳入制度化的轨道，而且在尊重宪法和有关法律对公民利益表达权利规定的前提下，用法律的形式对公民利益表达的内容、范围、方式予以规定并确定。用法律来调整、规范公民的利益表达，使公民的利益表达经常化和秩序化，最终实现公民依法进行利益表达，政府对公民的利益表达依法做出回应。因此，一方面要在积极引导公民认识自己的政治权利和自由的基础上，也要认识到自己应承担的义务，把权利和义务统一起来；另一方面，也要引导公民正确认识我国的国情，使公民的利益表达行为符合社会主义民主政治建设和维护政治稳定的需要，尽可能避免影响和破坏民主政治进程和社会稳定的、脱离法治轨道的利益表达行为。
三、科学民主决策社会利益表达机制的政治架构
社会利益表达机制作为科学民主决策的重要机制，也是公民政治参与的重要机制。真正实现不同利益群体利益表达权利的平等，利益表达渠道的畅通，利益表达作用的有效，使社会利益表达机制尽快完善起来，需要以社会的全面发展为动力，依赖于较为完善的制度设计。一个社会的政治架构不可避免地从更深层次上影响着社会利益表达机制，从而成为制度设计中最为关键的因素。合理的政治架构的形成是政治生活现代化的结果，依赖于政治结构的合理分化和政治系统的有效整合。
“政治结构的分化是政治现代化的实质内容和衡量标准，政治现代化必然要发生政治结构的分化。”“与政治结构分化联系紧密的另一重要政治现象是政治系统整合。政治现代化是政治结构分化与政治系统整合的统一。”[3] (P127)政治结构分化是传统政治向现代政治转型的催化剂。没有政治结构分化就没有现代民主政治；没有政治结构的分化公众不可能顺利地进行利益表达；没有政治结构的分化也就没有利益表达渠道的高效率。当然，政治结构分化总是与政治系统整合相伴随。脱离了政治系统的整合，使政治系统的运行处于无序状态，利益表达的平等权利也会遭到破坏，甚至引发非理性的利益表达行为。必须在政治结构分化和政治系统整合的统一中，把利益表达机制的完善提到更高的层次。
社会群体的分化导致利益要求的复杂化，必然要求开辟新的利益表达渠道。新的利益主体的出现，并不意味着就可以顺利地表达自己的利益要求。原有的政治架构不可能为其事先准备好了利益表达渠道，因而造成利益表达渠道的缺失。越来越多的利益表达主体的出现，必然对现有的利益表达渠道提出挑战，从而冲击现有的政治架构。由于没有利益表达渠道或者是利益表达渠道不畅通，某些利益主体利益表达无法实现。新的利益主体的出现还会打破利益表达的格局，使原有的利益表达机制受到冲击。某些新的利益主体有可能利用某种优势抢占利益表达空间，从而挤占其他利益主体的利益表达空间，造成社会利益表达机制的扭曲。政治结构的进一步分化，不仅可以为新的利益主体开辟新的利益表达渠道，而且可以使不同利益主体的利益表达空间分布进一步合理化。政治结构的分化催生了新的政治主体，使某些政治主体从原有的对其他政治主体的依附关系中解放出来，成为开拓新的利益表达渠道的重要力量。更重要的是政治结构的分化，疏通了原有的利益表达渠道，使其能够更有效地发挥作用。政治结构分化导致政治功能的专门化，从而摆脱政治实体功能边缘不清，界限模糊造成的低效率，提高了政治系统对不同群体利益表达的回应能力。当然，社会利益表达机制的完善，也离不开在政治结构分化基础上的政治系统的整合。“政治系统整合指政治系统通过一定的政治因素将政治实体尤其是新分化出来的政治实体统合在政治系统整体框架之中，使各部分相互协调、配合，从而使系统运转有序，达到政治系统功能的最佳发挥。”[3] (P140)我们在肯定政治结构分化的积极作用的同时，也不能无视其消极作用，否则，政治系统的整合就失去了应有的意义。政治结构分化带来的不仅是政治实体增多，而且为政治实体提供了更多的自由空间，使之活动的自主性和自由度增强，会导致政治系统的离散趋势。政治系统的无序甚至冲突有可能相伴而生。正常的利益表达渠道往往被冲击。在政治结构分化的过程中政治实体有一种扩张的趋势，这就容易造成占有社会财富多的强势群体的利益要求在扩张中侵害其他群体的利益要求。政治系统的整合不仅可以弱化政治结构分化所带来的负面影响，而且可以有效地发挥政治系统的整体功能，加速政治民主化的进程，使社会利益表达机制有效地发挥应有的作用，推动政府决策民主化的进程。政治结构分化和政治系统的整合达到了比较理想的程度，社会利益表达机制才能相对完善。从而可以有效地防范强势群体利益表达权利的扩张，对弱势群体利益表达权利的剥夺和对中势群体利益表达功能的限制。
在政治结构分化与政治系统整合的统一中把握我国政治生活现代化的进程，为我们提供了完善社会利益表达机制的制度框架。在分析它对社会利益表达机制完善的作用时，有一个非常重要的问题是不容忽视的，那就是政治系统的整合必须建立在政治结构充分分化的基础之上。如果没有政治结构功能的充分分化，而一味地去强调政治系统的整合，就难以建立起有效的社会利益表达机制。我国正处于传统政治向现代政治转型的过程中，政治结构的分化还远没有达到政治现代化的要求，这是一个不争的事实。而这种现象的存在对于完善社会利益表达机制的消极影响不能低估。我国宪政体制本身要求政治结构的充分分化，在此基础上，才强调政治系统的协调和统一，但在实践中，宪政体制所体现出的上述要求，往往被过分的政治系统的整合所取代。也就是说，常常是片面强调政治系统的整合，当然这是非常重要的，但是，并不能因此而忽视政治结构本身的分化。而政治结构不能充分分化，会直接影响各政治实体权力的有效行使和相互制约。在我国的法律条文中，对公民平等权利的规定不可谓不充分，但在具体的利益表达过程中，并不是所有的群体都能够真正享有这种平等的权利。这种现象固然有多方面原因，但从政治生活现代化的角度来考察，实质上是政治结构功能分化不充分带来的必然后果。然而，也不能对某些群体权利的滥用掉以轻心，这也是政治系统整合功能不可忽视的意义所在。这一切告诉我们，如果我们不能从政治结构分化和政治系统的整合这样一个带有根本性的问题来做文章的话，完善科学民主决策的社会利益表达机制就成为一句空话。
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