完善国家审计监督制度的路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,审计监督论文,制度论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）增强国家审计独立性，遏制腐败寻租
隶属于政府部门内的国家审计体制独立性较差，不适应当前的市场经济发展，阻碍了审计作用的有效发挥。审计体制改革应适应我国政治经济体制的发展要求，并适当借鉴国外国家审计经验，审计体制改革的出发点和检验标准应当有利于提高审计的独立性和权威性。从技术操作层面上看，我们可以通过制度创新或制度移植，来吸收和借鉴西方国家的立法型、司法型、独立型审计模式。从社会层面上看，一项制度创新或制度移植，在理论上可能很先进，甚至国外的实践证明是有效的，但制度引进面临着一个“配套”问题，因为一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排(如政治制度、经济制度、意识形态和伦理道德观念等)的存在。中国应该根据自己的国情和可行性探讨提高中国国家审计独立性的途径和突破口。目前，影响我国国家审计独立性的最重要因素有两个，一是法律，二是领导。我国《宪法》和《审计法》对审计独立性的规定重点是强调依法独立行使审计监督权，不受他人干涉。而这仅仅是具体审计过程中的一个方面而已。关于审计组织、人事任免、经费以及审计人员形象与精神上的独立，作为审计独立性的基础性要件，尚未在法律法规中加以保证，影响了审计独立性的实现。就目前人大的监督权威机构设置和运行机制来看，将审计署直接划归人大领导，是不可取的，难以达到审计应有的独立性。目前在中国社会主义民主政治和公共财政制度逐步深化的审计环境下，人大对政府的监督职能日益加强，我们认为可以把现行国家审计机关的预算监督职能和政府政策项目绩效审计职能从政府系统中转移到人大系统。在人大系统逐步建立新的审计体系。另一方面，可将国家审计独立性所必需的条件写入宪法或法律制度。努力推动国家审计与立法监督相结合，逐步做到以立法机关的力量来推动国家审计从依赖于行政权力中脱离出来，并把政府对立法机关承担的受托经济责任的履行情况列为主要审计和评价的对象；同时国家审计要把对立法机关服务列为首要或重要的对象，而这种服务也应通过宪法或法律加以明确规定。
国家审计要充分发挥其遏制腐败寻租的职能作用，离不开领导的重视和支持。假如领导不重视审计或领导者软弱无力，即使法律有明文规定，也无法发挥审计遏制腐败寻租的作用。只有领导是坚强的、明智的，并且认识到审计的重要性，予以大力支持，审计机构和审计人员才可能独立地依法行使审计职权，充分发挥其应有的遏制腐败寻租的作用。
(二)明确界定受托经济责任，遏制腐败寻租
转轨时期，我国政治、经济生活中存在一些反常现象：(1)腐败———审计———再腐败———再审计，反复循环出现，屡查屡犯，屡禁不止；(2)渎职、失职行为大量存在，某些领导不尊重客观经济规律，不深入调查研究，只凭自己主观意志办事。官僚主义给国家造成严重的短期行为，而领导者却不承担任何责任；(3)微观经济出现严重的短期行为，改革中新的约束机制尚未形成和完善，片面追求眼前利益、局部利益的行为，很容易利用制度上的漏洞得以实现；(4)腐败寻租行为大量存在，如隐瞒截留财政税收，套取、留用资金，私设小金库，挪用国家资财，化公为私等。所有这些现象的发生，无不与缺乏明确的受托经济责任有着密切的联系。这就需要审计应以受托经济责任为对象，对腐败寻租行为实行严格监督。现在，首要问题是确定一个合理的受托经济责任审计的目标，任期经济责任审计的目标应根据环境与条件划分为不同的层次，以满足社会的多层次需求。现行受托经济责任审计的目标应涵盖真实性、合法性和效益性。然而，迄今国家市审计机关的各类审计基础项目多数仅仅是围绕“合法性”目标而展开的。经济责任审计的对象是各级政府部门主要领导干部和所有国有及国家控股企业领导人员，将审计目标切切实实地扩展到真实性、合法性和效益性，可以更好地满足遏制腐败的需求。
1.效益性目标
党政国家领导干部的业绩评价主要在支出方面。国有企业与一般企业相比，其特殊性一方面表现为资源属于国家所有，另一方面国有经济体现我们国家的某些政策导向，政策性评价是国家企业业绩的评价的一个重要方面。效益性目标的评价模型如下：
从模型中可以看出，业绩评价仅在投入、产出两个微观层次本身的评价较为容易，结果层次的评价就与政策目标相互联系，效果评价的结果反作用于投入、产出，直接关系到投入、产出两个层次评价的合理性。对投入的业绩(效益)评价，与国家的政策目标相联系。而国家的政策目标以及政府为国有企业确定的业绩目标，很大程度上都是一个公共选择的结果，同时也是不同利益团体相互博弈的结果。其中涉及长期与短期、可持续发展与社会责任等相互矛盾的目标取舍。这些目标应该由社会进行评价，仅靠审计手段无法作出全面的评价。
2.合法性目标
确定合法性目标，应主要关注两个问题：检查舞弊（腐败寻租行为)与管理规范的遵循情况。现代政府是一个庞大的国家机器，各级政府首脑还承担着检查和防止下属单位舞弊的责任。领导干部自主地进行腐败诱租、创租，必然会对整个腐败寻租形成扩散、弥漫性影响。让弄虚作假、贪污腐败的人占据领导岗位，甚至得到提拔，会大大降低政府在公众中的形象，对政府有效履行其职能，维护基本的经济秩序产生消极影响。规范管理是保证政府部门和企事业单位正常运行，保障资产安全完整的内在要求，也是实现目标的必不可少的手段。在组织内部建立健全内部控制制度和良好的运行机制，促进资源的有效利用，是规范管理的内在要求，同时也是各级领导干部承担的经济责任的重要组成部分。传统财政财务审计将内部控制的检查看作是手段，而在受托经济责任审计中应作为其目标之一。
3.真实性目标
在委托－代理理论中，为降低信息不对称程度所制定的契约明确规定双方的权利与义务外，代理人如实向委托人报告其履行职责的情况也是一种非正式的规则；财务报表或财务收支报告是履行这种报告责任的载体。任期经济责任审计中.应将检查所在单位提供的财务报告是否如实、恰当地反映了实际发生的财政财务收支活动作为首要内容。目前，我们尚没有完备的针对领导干部的经济责任指标体系，也没有针对领导干部的经济责任报告体制。各政府部门、企事业单位编制的财务报表可以看作是对受托经济责任(包括直接责任、主管责任)的概括反映。另外，对于反映政府及政府部门业绩的客观统计指标及数据是否需要检验是一个有待深入探讨的问题，从降低审计风险的角度看，一切反映代理人经济行为结果的指标均应纳入审计范围。当然同时离不开收益与成本的权衡。
(三)加大腐败寻租成本，强化审计风险意识，遏制腐败寻租
我们知道，提高腐败者的寻租成本是一项复杂的系统工程，需要我国的政治制度、经济制度、法律制度、文化制度的改革和完善，而不仅仅是加大审计处罚力度就能取得成效的。加大审计处罚力度只是提高腐败者的寻租成本的一个方面而已。这需要制订科学、合理的处罚条例加以实现。因本文主要从国家审计的角度来讨论问题，所以不讨论如何提高腐败寻租者的腐败寻租成本遏制腐败寻租的具体措施。
从另外一个角度思考问题，由于国家审计的权威性较高，被审单位对国家审计机关作出的审计结论及处理意见，往往敢怒不敢言。而国家审计人员也往往把自己作出的审计结论和处理意见视为国家的意志的体现，因而忽视了审计风险的存在。但是随着我国法律法规的逐步健全和国家机关及其人员的法律责任日渐明确，国家审计风险将日益增大。因此，国家审计机关及其审计人员如何进一步转变思想观念，增强审计风险意识，改变工作作风，切实提高审计工作质量，更好地发挥国家审计的监督职能，是不容回避的现实问题。我们知道，一切规范的程序和制度都要靠人来执行。因此，切实提高政府审计人员的政治素质、业务素质、道德修养和心理素质是政府审计机关控制审计风险的关键环节。
(四)积极推行审计结果公告制度以遏制腐败寻租
当前我国推行审计结果公告制度应处理好以下关系：
1.协调公告法规与相关法律的关系
近几年来，审计署在审计结果公告方面制定了一系列相关制度，在一定程度上规范了审计结果公告行为，从总体上看，这些规范性文件多是部门规章，因此其操作依据的法律层次和效力明显低于法律和行政法规。虽然《中华人民共和国审计法》及实施条例也对此内容作了相应的规定，但内容较粗，仅仅是原则性的依据而已。正因为如此，导致了审计结果公告缺乏强制力。审计机关往往将公告视为自己的一项权力而非一种义务，对推行结果公告的积极性不高。 当前紧迫的任务是构建一个科学的法律、法规体系，用以规范审计结果公告制度。建议从以下层次完善已有的法律法规。首先，作为审计工作基本法的《中华人民共和国审计法》，应明确将审计结果公告作为审计机关的一项义务，纠正“可以”的模糊说法，使其成为制定规范的法律基础。其次，应当在《中华人民共和国审计基本准则》中增加“审计结果公告”的相关内容，对公告的指导思想、总体原则、程序、具体内容、责任和救济等进一步细化。最后，补充、完善现有的审计结果公告方面的规范性文件等。
2.公告内容与透明度的关系
低质量的审计结果向社会公告之后，不仅不会增强审计活动的公开性、公正性，反而会降低公众对审计机关的信任程度，损害国家审计结果的权威性。就目前来看，与公开透明的原则相比，与人民群众“知情权”的民主精神相比，审计公告离公开、透明还有相当大的差距。第一，审计公告的内容大多数为涉及到实质性问题。可以说，在现行审计体制下，审计情况上报难的问题始终没有得到很好的解决。目前已对外公布的审计情况，也往往只是简略地披露几个问题，不能全面如实的反映。第二，审计公告操作比较随意。在公告主体上，既有审计机关作为公告主体的，也有审计干部个人作为的，没有统一的要求。在公告方式上，主要是审计机关主动公告，公告内容、时间及公告程度，主动权掌握在审计机关手中。
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