整体性治理对我国行政体制改革的启示，本文主要内容关键词为：整体性论文,体制改革论文,启示论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008－6323（2011）01－0010－04
国务院颁布的《关于2005年深化经济体制改革的意见》指出，2005年是改革攻坚的关键一年。改革面临的矛盾和问题更具深刻性和复杂性，改革攻坚的难度在增大，这使我国的改革必须由单项改革转型为综合配套改革。综合配套改革就是国家在改革进程中，站在战略高度，对经济、政治和社会体制改革之间的关系进行调整，使之相互适应、相互匹配。达到体制改革之间的协调状态，实现社会大系统的和谐。行政体制改革是综合配套改革的关键。因为经济体制改革、政治体制改革和社会管理体制的改革都和政府联系密切，而行政体制改革又是政府“自身的革命”，故而行政体制改革在综合配套改革中的关键地位不言而喻。西方国家自上世纪90年代后期开始，政府改革运动出现新的动向，形成了不同于新公共管理的整体性治理理论，其整体性的视野和各国政府具体的整体性实践对我国现阶段的行政体制改革具有深刻的借鉴意义。
一、整体性治理概述
整体性治理理论是对新公共管理的一种修正。整体性治理是以公众的需要为基础的，这让整体性治理远远超越了公众参与治理过程的传统范围。与新公共管理强调企业过程管理不同，整体性治理把“重点放在真正以公民需要为基础、以服务为基础上。它的含义遍及所有相关的公共部门网络——确定新的宏观结构、组织重组、过程重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革，对新问题灵活反应的新模式”。[1]“长达20年之久的新公共管理改革之后，在现代公共部门的第二轮改革中。改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府。”[2]整体性治理理论的主要特征和内容有：
（一）重新整合
整合是整体性治理的一个重要特征和概念。Meijers和Stead对合作、协调、整合这几种理念强调的政府实践进行了的阐释和区分。他们认为，对这几个概念进行理解主要可以参照两个变量：（1）互动程度；（2）产出。相比之下，整合是最高目标，协调其次，合作的要求最低。整合需要最多的部门间互动，因为达成合作只需要各部门的政策产出更有效，协调只需要各部门的政策产出相互一致不冲突，但整合的结果则意味着一个大的整体性的政策产出。[3]
重新整合是对新公共管理碎片化的反思与修正。重新整合涉及的内容包括：（1）逆碎片化和大部门式治理。通过合并，把一些功能相近和雷同的机构重新组合成部门化的组织，取消一些准政府机构，以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地方层面建立合作的、以社区为基础的结构。（2）重新政府化和加强中央过程。这是对新公共管理碎片化改革产生的重复的多头的等级结构的回应。（3）极大地压缩行政成本。（4）利用新的信息技术，重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链。（5）集中采购和专业化。（6）以“混合经济模式”为基础的共享服务。鼓励较小的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相关的服务。以往那种旧式的集中提供模式对下级是强制性的，在运作中反应迟钝和僵化，而共享的服务提供采用的是一些较灵活的方式。（7）网络简化。现代官僚制的一个突出问题不是官员的预算最大化，而是为相互高度连接的公共机构、准政府和非政府机构网络建立复杂的管制和指导层次。精简管制检查以及简化基础性的网络可以在一些敏感的政策领域制止这种多重管理队伍的建立。[4]
（二）整体性治理
整体性治理主要包含以下方面的内容：（1）共享的数据库和互动的信息搜寻与提供。这对于整体性治理来说是最基本的。共享数据库使得有关福利、税收和保障领域里每一个案的数据都可以得到，使政府机构能预测公民的需要和政策的主要风险。（2）以顾客为基础和以功能为基础的组织重建。（3）一站式服务提供。即在一个地方提供多种行政服务，或与特定的顾客进行面对面的交往以及网络整合的服务。（5）重塑从结果到结果的服务。从结果到结果的方法确保项目小组着重整个过程，而不人为地去划分现存机构的边界。（6）灵活的政府过程，旨在使政府决策在与企业最好的实践进行竞争中取得速度、灵活性和回应性。（7）可持续性。整体性治理克服了新公共管理只关注于企业内部，忽略企业负面的外部效应的缺陷，认真考虑公民和企业的需要，并使这些需要成为所有公共部门内在运作的一部分。[5]
整体性治理相对于新公共管理理念的缺陷而言，主要在以下几个方面有所超越：
第一，以公众为中心，改进了“管理主义”的价值倾向。新公共管理理论是一种以效率为基本价值取向的改革运动，对市场机制、私人部门的管理原则和工具及方法推崇备至，具有“管理主义”的价值倾向，严重损害诸如公平与正义、回应性、责任性等民主价值。整体治理以公众需要和公众服务为中心，强调政府的社会管理和公共服务职能，通过协调、合作、整合等方法促使公共服务各主体紧密合作，为公众提供无缝隙公共服务，把民主价值和公共利益置于首要位置，具有“宪政”特征。
第二，以整体性为取向，克服了碎片化管理的困境。新公共管理改革通过结构再造形成了一种不同于传统官僚制的组织结构形式，即扁平化与分散化的组织结构形式，但直接面临着组织不协调的困境。同时，新公共管理通过竞争机制提供高质量、多样化的服务，但组织间“在引入竞争机制的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，造成碎片化的制度结构。”[6]在整个公共部门中，各部委与执行局缺乏合作决策机制，形成碎片化治理的困境。整体治理则借助信息技术的优势，通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，既克服了政府组织内部的部门主义、各自为政的弊病，又调整了社会和市场的横向关系，并发挥政府的战略协作与统筹服务的作用，构建一种政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。
第三，以综合组织为载体，修正了过度分权带来的弊端。新公共管理倡导“分权化政府”，但过度分权也造成了组织间信息失真和沟通不畅，使地方利益主体为追求各自利益而加大了离心力，降低了政府聚合力量服务公众的能力。整体治理修正了新公共管理过度分权产生的多头等级结构的弊端，提倡一种横向的综合组织结构，这种综合组织建立在官僚制等级基础之上，强化了中央对政策过程的控制能力，为跨部门联系与合作提供了便利。
第四，提供一套全新的治理方式与治理工具。整体治理理论以整体主义为理论基础，以网络信息技术为平台，对不同的信息与网络技术进行整合，推动了政府行政业务与流程的透明化，提高了政府整体运作效率和效能，使政府扮演一种整体性服务供给者的角色。
二、整体性治理在西方各国的实践
“协同政府”是整体性治理理论在实践中的政府治理模式，最先由布莱尔政府提出。1997年3月，布莱尔政府颁布《现代化政府白皮书》，在总结前两年政府工作的基础上，以“协同政府”模式取代过去的“竞争性政府”模式，主要围绕统一决策和加强决策部门与执行机构的合作两个目标来进行。继英国的“协同政府”改革后，西方不同国家根据本国实践情况，围绕整体政府进行了多元化的行政改革。
（一）英国“协同政府”的主要措施
第一，决策统一：强化核心行政部门的控制能力，设立直属首相（内阁）办公室的综合性决策机构。这里的核心行政部门主要是首相办公室、内阁办公室以及财政部。为了强化核心行政部门的控制能力，布莱尔政府新成立了若干综合性机构，如“政策中心”、“绩效与创新小组”、“管理与政策研究中心”、“战略合作中心”和“中央秘书局”等机构，其作用都是为了以政府为核心建立起跨部门的联系。
第二，目标整合：订立公共服务协议，整合部门组织目标。公共服务协议是1998年英国财政部在《全面开支评议》中提出来的，它主要是制定国家各个部门优先发展的目标。在目标制定的过程中，吸纳政府各个部门的成员进行协商，避免因为部门利益导致政府目标的散乱与混杂，确保各部门目标与政府目标一致。在实际运作过程中，内阁、政府各部门和执行机构三者之间围绕“公共服务协议”达成目标共识，协议既作为提供服务的依据，又作为绩效评估与管理的标准。
第三，组织整合：设立框架文件、保证人（sponsor）与非执行董事，加强决策与执行间的合作。“框架文件”是对主管部长、主管部门和执行主管各自的责任以及相互之间的合作关系、工作汇报制度和绩效评价方法等方面的具体规定。“保证人”也是组织整合的重要内容，“保证人”本身是部里的高级文官，他必须具有从事公共服务的经验，有过与部长接触的经历，掌握跨部门目标及其实施所需的知识，能对执行机构的管理提供建设性的支持。“保证人”的主要职能是解决执行主管与部长之间缺乏沟通渠道、沟通机会和沟通能力的问题。“非执行董事”也叫独立委员，它一直存在于各部的委员会、部长咨询委员会和执行机构的各种管理委员会中，独立委员能用专家的眼光，站在服务对象的立场上提出建议，在提供以顾客为导向的服务及服务方法的改进方面具有关键性作用。
第四，文化整合：培养社会共识与信任。布莱尔政府认为，“协同政府”需要有合作的心理和合作的经验作为前提条件，同时需要新的组织文化作为支撑。一方面要提高公务员的适应性与灵活性，另一方面又要培养其集体感、共同价值观以及相互信任的意识；既要发挥他们的自主性，又要保证他们不超越自己的职权，这确实不容易。在公共部门的改革中，碎片化与整合、自主化与共识（common identity）、市场压力与文化凝聚力之间的平衡是一个非常大的挑战。从文化视角来看，一旦公共组织进行改革，就必须接受能否与已有文化相融合的考验。[7]
（二）其他各国的实践
继英国的“协同政府”改革后，一些国家根据本国实际，围绕整体政府进行多元化行政改革。如，澳大利亚实施整体政府的最大措施是建立“中央链接（Centrelink）”，这一宏大的工程就是将来自8个联邦政府部门和各个州与地区政府的各种社会服务集结在同一系统内，目的是向公民提供跨越各种服务的“一站式”服务。
美国在州与联邦政府层面都实行了整体政府，如俄勒冈州的“无错门”活动就遵循协同原则，即公民在寻求州一级公共事业服务的时候，应该能够获得第一个政府接待方的帮助，不论他所找的第一个接待方到底是哪一个政府机关，也就是说，俄勒冈州统一的公共事业新模式代替了以往分散割裂的服务结构。在以往的模式下，顾客要想获得服务，就必须与由一线办公室、多个场合的工作人员和多重计划共同组成的5个网络打交道。而在新模式下，5个一线办公室网络已经被集合成了一个统一的网络。
综上所述可知，以整体性治理为价值核心的整体政府改革已在世界范围兴起与发展，其改革的措施与经验对我国正在进行的综合配套改革有深刻的启示意义。
三、整体性治理对我国行政体制改革的启示
虽然整体性治理理论是针对西方行政改革而言的，其产生的社会背景与我国总体的行政改革和制度背景都有很大差别，但如果剔除政治体制的因素，我们仍能从中找到对我国行政体制改革的启示。整体性治理对我国深化行政体制改革的启示有以下方面：
（一）在行政理念上回归公共性
改革开放以来，我国中央政府在行政性分权中赋予地方政府自主权，但这种自主权在有些地方却变成了地方政府追逐利益的权利，在GDP和政绩导向的升迁制度下，一些官员无视地方长期利益，盲目引进高能耗、高污染企业、严重损害当地民众的生活和身体健康。地方政府在经济职能方面“越位”，在社会管理和公共服务职能方面却“缺位”，使得地方社会保障、基础教育、环境保护、公共卫生医疗等方面的公共服务残缺。整体性治理纠正了管理主义的偏向，重新回到宪政主义当中，让政府职能回归公共性。这就启示我们：“在建设服务型政府的过程中，应当注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，构建一种基于‘五有’的公共服务体系。”[8]
（二）在组织结构上强调协同整合
整体政府是一种有意识的组织设计和机构重组。这一论题的前提假设是，政府将组织的结构设计看做是实现政府公共目标的工具。“整体政府的目标就是促进各政府组织更好地团结协作。”[9]从我国的政府机构设置来看，还存在一些整合问题，经合组织研究报告显示在我国机构设置中：（1）紧密相关的组织之间缺乏协作，这导致了效率损失；（2）职能彼此交叉的部门之间缺乏协作，这影响了公共行为的一致性；（3）业务不相关的组织之间的层级关系；（4）决策责任的分散化；（5）彼此对立的机构同时存在。[10]这些问题造成了行政“部门化”倾向，部门之间的各自为政，甚至出现“红头文件打架”现象和行政人员执法冲突事件。“红头文件打架”现象和行政人员执法冲突事件背后凸显的是政府部门化、部门利益化的弊端。如何让部门之间更好地协同一致，祛除部门利益化倾向，也是综合配套改革试验区面临的主要问题。公共目标的实现不能依赖相互隔离的政府组织，我国应当借鉴“整体政府”的理念，建立大部门体制，按职能模块对相同或相近的政府职能进行合并、归类，设置政府综合机构，健全部门间协调合作机制，从根本上解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，促使政府部门向大农业、大交通、大文化、大科技、大环保的管理模式过渡，最终为我国服务型政府建设提供适合的组织架构。
（三）在公共服务供给方式上允许多元参与
传统管理观念认为政府是政治统治的中心，是提供公共产品的主体。治理理念在公共产品提供上则强调国家与公民社会的合作、政府与第三部门的合作、公共机构与私人机构的合作。治理理念的前提假设之一是为了解决某些公共问题，政府各部门、专业、层级及机构之间的整合是必要的。“整体政府”注重通过多主体的联合提供无缝隙公共服务，市场和社会力量的介入，不仅能减轻地方政府的负担，而且有利于提高公共服务供给的质量和效率。对我国的启示是：在建设服务型政府、完善公共服务体系的过程中，应打破政府垄断公共物品供给的局面，以满足公众多元化和个性化的公共需求为导向，按照区域协调发展和城乡统筹发展的要求，将部分公共服务职能让渡给企业、非政府组织，通过建立多元化的合作伙伴关系，吸引和调动各方力量参与地方公共服务的供给，形成公共服务供给主体多元化的竞争格局。当然，政府对其他参与主体的整合和管理是实现治理目标的关键。
（四）在技术手段上注重数字信息技术的应用
信息系统几十年来一直是促进公共行政变革的重要因素，政府信息技术已经成为当代公共管理和公共服务系统的中心。最初以纸质媒体媒介为基础信息系统，后来转化为以电子为基础，后者在建构现代官僚组织中的作用日益突出。因为，信息技术使政府组织结构变得扁平化，使政府能掌握更多的信息，提高了政府的决策质量。随着信息技术在中央官僚机构的发展，政府对信息技术人才的需求急增。如1983年，美国联邦政府大约有41％的数据处理预算交由人工处理，10年后，联邦政府雇佣了11万左右的信息技术人员，耗资55亿美元。
按照彭锦鹏的说法，“没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来，以便向民众提供整合性的服务”。[11]我国在行政体制改革中要注重管理信息系统的构建和先进技术手段的运用，真正意义的电子政府代表着政府角色的转变、结构的重组和服务方式的改变。因此，我国政府要大力建设公共服务的信息网络，推行电子政务，扩大实行在线服务的范围；要加强公务人员的信息技术能力的培训，提高公共服务的质量和水平。
［收稿日期］2011－01－05