制度创新：政府应对合法性危机的路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,制度创新论文,合法性论文,危机论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D033 文献标识码：A 文章编号：1674－3199（2009）02－0010－07
由于地区利益的客观存在以及受制于政绩考核等方面因素的影响，实践中政府间竞争的存在有着自己的客观必然性。考虑到政府间的竞争既有着自身的正效应，同时也有着一定的负面影响，因而现阶段为了能形成有效克服地方政府间竞争的负效应问题的对策措施，从制度的根源上去认识和理解政府间竞争的必然性及其政府竞争对制度变迁的影响还是有着十分重大的理论与实践意义的。
一、政府基于合法性危机的应对手段分析
应该说合法性自身所具有的递减特征以及其他政府对合法性存在的挑战的加总效应，将导致一个政府时刻感受到合法性危机的无时不在。由于合法性危机的本质主要涉及的是政府公共物品的供给能力方面的危机，因此，为了应对这样的一种危机，统治者一般所面临的选择不外乎如下两种：一是通过降低公共利益的需求，从而相对地增加公共利益的供给；二是通过绝对地增加公共利益的供给从而使公众对公共利益的满足程度恢复到均衡状态。实践中为了降低公共利益的需求，政府往往会倾向于借助意识形态的力量来使选民们能自觉与不自觉地降低对公共利益及相关福利的需求；而为了绝对地增加公共利益的供给，政府则需要通过不断增长的以及选民们可接受的税收来增加自身提供公共物品的能力。显然，一般情况下政府在合法性危机下的应对策略就应是上述两种方式的有机结合。
通过意识形态的力量相应降低选民们对公共利益的需求，进而实现合法性危机的化解，当然是一种相当不错的选择。事实上，通过对意识形态的灌输与教化，政府及其统治者的确可以对选民们的偏好或说是价值判断形成影响，进而使社会公众能最大限度地接受政府所提供的公共物品和公共服务以及最终认可统治者及政府的合法地位。然而，出于以下几个方面原因的影响，以意识形态的策略来应对政府合法性的危机，实践中只能作为一种辅助性的手段加以利用，而不能将其视为一条根本性的解决途径。①
首先，其他政府的存在进一步削弱了意识形态的作用。在现实世界中，由于地理与技术上的原因以及经济组织逐利扩张本能的影响，应该说无论哪一个政府都是无法回避外部的竞争压力的。事实上，即便是某一政府本意并不愿与其他政府发生竞争关系，但仍无法排除其他外部势力主动竞争的可能。显然，在这种情况下，就算意识形态的力量能在辖区内起到良好的教化作用，然而面对辖区外其他政府的竞争压力，意识形态本身的这样一些教化作用也必将会大打折扣。
其次，借助于意识形态的力量来建立起某种权威的可能性已越来越小。[1]在人类社会历史的发展过程中，统治者总是试图建立起一种接近于传统性质或魅力性质的统治类型②，以便使社会公众不仅信奉某一权威人物，而且相信政府的地位具有无可争辩的、与生俱来的永久合法性。当然为达到这一目标，统治阶级一般就都十分倚重于意识形态的教化策略力量。不过，自人类社会进入现代民主政治时代以来，统治者面临的已是一个“民智日开、社会流动增加和文化水平提高的年代”[2]152，意识形态的教化力量不断衰弱，传统型的统治早已式微，在战争与暴力中诞生的魅力型的统治者渐趋消亡，社会总的趋势乃是不断走向合理型的统治。由此可见，在这种情势下，寄希望于用意识形态的力量来建立某种权威已越来越不可能。
再次，由于意识形态本身所固有的一些特点的影响，统治者要想完全地将其控制在自己所需要的理想状态下也并非是一件容易的事情：一方面公众中的精英者们的思想萌生往往就是政府组织所无法控制的；另一方面随着交通与信息等方面技术的发展，贸易活动的发展与人员的流动也必将无法阻挡，而这种流动性的强化又必将会带来各种各样的比较效应。显然，在这种情况下，无论政府及其统治者对社会公众的意识形态压制得多么严厉，实践中要想完全地统一无数个分散的个体的思想，进而使无数社会公众能按照同一偏好来对制度安排进行表决与选择，则几乎是不可能的事。
最后，意识形态手段的使用也是需要付出一定成本的。事实上，基于意识形态教化手段形成的权威虽然可以统治一时，但若出现经济利益的持久损失，统治者的统治势必会同样难以为继，更为严重的是，一旦意识形态的控制和妥协理念的灌输能够取得更好的效果，那么统治者往往还会被这种成功的教化所鼓舞而走向自负，以至于最终在公众利益和政府的合约的限度上失去理智，进而做出种种非理性的张狂举措来。③
既然通过意识形态策略的力量来降低公众对公共利益需求的作用是如此的有限，因此，为应对合法性的危机，政府就需要在实施必要的意识形态策略的同时，绝对地增加公共利益的供给；为此，政府也就必须要想方设法地去获取更多的税收，进而不断地扩大财政支出的幅度与领域。④ 为获取更多的财政收入，在既定的经济水平上增加税率和税种也的确不失为一种重要的选择；然而，由于社会公众对公共利益的需求具有相当的刚性，长期内采用和重视此种手段就并非最佳选择，而且甚至还会进一步削弱政府本身的合法性。⑤ 由此可见，对政府而言，真正长期有效的手段应是促进经济的快速发展。因为只有在经济发展的前提下，政府才能获得充足的财源，才能使社会公众的收入增加以及可消费的物品种类更多。当然，社会物质财富的增加必然会导致社会成员的福利增加，同时也会使得公众对政府的执政能力与合法性更为肯定与信任。令人遗憾的是，尽管促进经济发展已成了应对合法性危机的根本手段，然而在政府产生的初期以至很长的一段时间里，政府却并未能认识和自觉地选择这种策略。⑥ 当近代生产方式从封建社会的重重压力下萌芽并逐渐地显示出自身力量的时候，遇到的更多的是封建社会的统治者以国家权力对公民权利和地位的种种限制以及对生产要素自由流动的种种束缚；与此同时，在制衡的政治权力机构和自由公民地位尚未确立之前，统治者更多的只是想在经济发展中方便地抽取既得利益来供自己私人享受或者是穷兵黩武。从严格的意义上看，一直到现代民主制度建立之后，主动地促进社会经济发展才成了一个政府真正的职责之所在。因为现实中没有一个政府（包括独裁型政府）会去激励产生严重的衰退或者不平衡。⑦ 显然，为了维持合法性的水平，为了有效地去应对其他政府的竞争压力，发展经济已成了现代政府不可回避的甚至是最为关键性的职责。各个政府均十分重视促进社会经济的发展，于是对相关有利于社会经济发展的要素资源的追求便也无形中成了各政府的重要目标。由于资源是稀缺的，因而各政府为了实现自己对这些稀缺资源“多占多用”的目的，相互间的竞争便变得难以避免。
二、制度创新对经济发展的重要影响
既然促进经济发展乃是政府应对合法性危机的根本手段，那么如何寻找到能有效地促进经济发展的深层次因素，进而采取有效的措施也就有了十分重要的意义。尽管实践中能影响到社会经济发展的因素各种各样，然而无论是实践经验、还是现代经济学的研究成果均表明，只有制度及其制度创新才是决定经济增长的诸多因素中最为关键与基础性的。事实上也只有那些能够不断提供和促使有效率的制度出现的政府，才能在和其他政府的竞争中，保持良好的经济绩效并从而成功地应对合法性的危机。
其实，在究竟什么是经济增长的根本动因问题的研究上，尽管不同时代、不同流派的经济学家们所持之观点并不相同，然而，从总体上分析，西方主流经济学在考察经济发展与经济增长时，还是不约而同地体现出了两个非常明显的共同特点：一是主流经济学长期认为经济发展主要是指人口、资本、工资、利润、地租等在数量上的增长，并且主要通过各种物质生产要素和技术的变化去说明生产率的变化与经济增长；二是在西方主流经济学所总结出的各种经济增长模型中，制度均被视为是已知的和既定的外生变量。由于以新古典经济学者为代表的这些主流经济学在分析经济增长问题时暗含了太多的过于苛刻和严重脱离现实的假设条件⑧，因此，它们对经济增长的解释既力不从心，而且也很难使人完全信服。这一点也恰似诺斯所评价的：新古典经济学在分析经济增长时只有当它针对某一时期或者运用比较统计学时，才能很好地说明某种经济的绩效；而一旦用它来说明某种经济在整个时期的绩效的时候，它就不大济事了。[2]166也正是有鉴于这些主流经济学在分析经济增长问题时的“力不从心”现象，以科斯、诺斯为代表的新制度学家们才在批评与修改新古典经济学基本假定的基础上，建立起了制度分析理论。这些理论后经不断丰富发展，最终形成了一个涵盖制度与经济发展理论、产权理论、制度变迁理论、企业理论这一包含了四大分支的庞大的理论体系。相比较而言，在制度和经济发展的理论中，科斯的贡献主要在于其提供了交易费用这一关键性的分析工具；然而，系统地对制度的经济功能进行具体分析并将其和国家兴衰结合起来进行研究的却是诺斯⑨。我们甚至还可以毫不夸张地说，经济发展是诺斯研究的切入点与研究目的；而制度变迁理论、国家理论以及意识形态理论则又都是制度和经济发展这一逻辑主线上的伴生产物。不过，恰恰是由于这些伴生物的存在，制度经济学中的制度与经济发展理论才显现出其能实现与现实间的良好结合，从而在经济增长问题上具有更强的解释能力。
与传统的主流经济学的研究成果相比较，新制度经济学承认知识及其基础上的技术进步、资本、有效率的劳动者与经济增长之间存在着十分密切的关系。不过，他们仅仅将这些因素视为是特定制度的产物，而且也仅仅是经济增长的内容而非原因。例如，从知识与技术的因素上看，实践中一切知识与技术的积累、使用，其实就都是有赖于一定的制度安排的。因为纯科学的水平依赖于教育和科研体制的效率，技术研究与开发情况怎样则需要私人资本与有效的产权保护与激励措施来加以决定；而知识的另一重要部分——社会科学知识，“它被利用的速度部分地取决于人们对新思想的接受程度，部分地取决于制度在多大程度上能够使用并且运用新思想有利可图。”[3]97从影响资本效率的相关因素上看，资金形态的资本投入与使用的效率则是一定的制度结构的产物，而私人投资的积极性高低则又取决于投资人对投资的预期回报率。事实上，一个国家所能提供的制度环境乃是吸收国际资本和鼓励国内资本的决定性因素，同时公共投资的效率还取决于政府的公共支出制度的科学性。此外，资本的另一形态——人力资本则受到教育、在职培训、社会保障体系以及更为重要的私人预期回报率等多种制度因素的影响。这一点也正如刘易斯所指出的：“资本并不是增长的惟一要求，而且如果提供了资本但没有提供资本有效使用的框架的话，资本将被浪费掉”。[3]99从资源的情况上看，不仅资源的发现有赖于制度刺激，而且资源的使用效率也要受到经济体制、尤其是经济组织的预算约束是否具有刚性的影响。从规模经济的角度分析，任何一种产品市场要形成规模经济均需要分工的深化，而分工的深化则又是生产制度变迁的结果。显然，无论从哪一个角度而言，制度才是决定经济绩效的根本性质因素。
在促进社会经济发展过程中，为什么制度会具有如此强大的功效？制度经济学家们认为关键性的原因即在于制度本身所拥有的激励与约束功能。[4]由于制度规定了人们的选择集合，因而在一定的制度下，人们就可以对自己的行为形成长期而稳定的预期判断，进而将经济人的损益计算器的运作规则明确化——当由制度决定的计算结果显示出收益大于成本的时候，人们就会受到激励，而且净收益越大，激励效应就越强烈；反之，如果由制度决定的计算结果显示出现实收益小于成本时，人们的行为就会受到约束，而且这种净收益的负值越大，约束性也就越强。既然如此，因而从具体的经济行为主体的微观角度上考虑，制度其实也就是一定约束条件下的激励与约束机制的组合⑩。实践中，当所有微观主体受到具有激励和约束双重功能的制度规范时，整个社会的经济组织和个人的积极性、创造性与危害性行为的后果就会得到一种加总并从而使制度在宏观上的经济效应得到体现(11)。
由产值、人均收入等数值所表示的经济发展仅仅只是一种抽象化的、出于统计需要的数字结果。事实上，经济发展的本质应是一种新的生产方式代替另一种生产方式，一种生活方式代替另一种生活方式，一种技术方式取代另一种技术方式；归根结底，也即是一个在劳动生产率提高推动之下的社会整体演进。也正是有鉴于此，熊彼特干脆就直截了当地指出，经济发展的根本现象是创新，而创新则又是要求建立起一种新的生产函数，进而把一种从未有过的关于生产要素和生产条件的组合引入生产体系。不同于单纯的技术优化论者，在熊彼特的理论体系中创新并非一个技术范畴，而是一个经济范畴。因为其不仅涉及了科学技术上的发明创造，而且还要求把已经发明的科学技术引入到企业之中，进而形成一种新的生产能力。[5]熊彼特之后的追随者按照熊彼特的思路，对其理论体系进行了拓展并发展出了两个新的分支：一是以技术变革和技术扩散为内核的技术创新经济学，其主要的代表人物有拉索特（Lucsoete）、特纳（R.turner）和梅特卡夫（Metcalfe）；二是以制度变革和制度形成为内容的制度创新经济学，其主要代表为纳尔逊和温特两人。两个分支相比较，前者强调技术创新、尤其是应用性技术的市场化对经济发展的作用，后者则强调制度及其变革对促进经济发展的重要作用与影响力。由于所有技术的创新均要依赖于有效的制度支持，同时其也会反过来影响到包括社会文化在内的制度体系的变迁，因此从根本上说，创新的核心概念是和制度紧密相连的。熊彼特及其新熊彼特学派的经济学家们所推崇的创新发展观念不仅揭示了社会经济发展的本质，而且也能很好地包含其他的经济发展理论。按照莫克瑞（Mokry）、乔依（Joel）的划分，人类经济增长的范式可以分为亚当·斯密范式、福特范式、索洛范式以及熊彼特范式四种类型[6]。它们对应的经济增长原因分别是社会分工和专业化、规模经济、技术进步和创新(12)。相比较而言，前三种范式均可以被视为与制度的变化有关：社会分工涉及了整个经济体内的生产组合和协作方式，因而其也可以属于社会经济制度的分析范畴；规模经济乃是微观企业的生产制度适应对技术要求而变动的结果；技术进步要形成现实的生产力也不能仅仅停留在发现与发明这类纯知识的扩展上，因为没有一定的制度激励与规范，技术进步是很难以真正地引发社会生产力的改变的。既然如此，我们也就可以说，经济发展的本质其实也就是一切制度创新与技术创新。基于同样的理由，我们还可进一步认为：要实现社会经济的发展，我们也就非得要在制度创新及其制度变革上下工夫不可。
三、政府在竞争中进行制度创新的优势与途径
由于经济发展乃是建立在有效率的制度基础之上的，因而为了有效地避免因竞争失利而导致自身的合法性危机加重，实践中政府就有必要通过各种途径进行制度创新，并借此促进经济的健康持续增长以及获得提供公共物品的必要与强有力的经济支持。
尽管制度的创新与变革对于政府解决与提升自身的合法性地位而言具有十分重要的意义，然而制度创新与变革的顺利进行却又是需要一定的条件的；而恰恰是由于政府本身所具有的种种特点与优势，又保证了政府可以对一个社会的制度是否有效率是能够发挥出重要的、甚至是决定性的影响的：其一，国家作为广义的政府，由于其不仅具有使内部结构有序化的相应规则的建构能力，而且也有着实施相关规则和与其他国家竞争的强制力量；再加之国家政府一般又有着比较完整的组织系统，因而政府也就有能力以低于私人组织的成本来进行某些活动，进而使推动制度创新所耗费的政治成本以及实施新制度安排所要求的建立新组织的成本大大降低。其二，由于政府所推动的制度创新并不存在明显的“搭便车”问题，因而这样的一种制度创新不仅有利于提高人们对新制度安排的认同感，而且也利于调动起广大民众拥护和执行新制度安排的积极性并最终提升新制度安排的合法性。相比较而言，由于个人与团体的制度创新不仅存在着明显的“搭便车”问题，而且由于其创新成果最终必须转化为政府的制度后才能得到推广，进而对社会经济产生效应，因而其在制度创新中的作用与地位是远远比不上政府的。[7]其三，政府不仅可以创造出宽松的制度环境来激励和发挥个人、团体的创新需求与创新能力，而且也还可以通过一定的制度环境来限制不符合政府需要的制度的出现。[8]显然，从这个角度上看，政府的制度创新优势也是十分明显的。其四，政府在制度供给中的强制性地位虽也会形成一定的强制成本和组织成本，然而在推动和实现制度创新的过程中，这样的一种强制性却又是非常重要和必要的(13)。这一点也恰似科斯所认识到的：“在政府安排下内含着一个追加的成本要素……但一个政府的强制性方案可能会产生极高的收益，因为政府可能利用其强制力，并强制实现一个由任何自愿的谈判都不可能实现的方案。”[3]105由此可见，从总体效果上分析，政府的制度创新远比个人及团体的制度创新的成本低、影响大、效果好。
作为一个庞大的体系，制度涵盖了交易、生产与分配的各种经济制度以及各种各样的法律法规制度。从制度建构和强制实施的能力上讲，尽管政府可以介入社会经济生活的方方面面，尽管政府可以将关于生产与交易制度方面的规则规定得非常具体和非常细小(14)，然而这种囊括一切制度的行为必然会导致成本高企与效率低下。应该说，这一点已被大量的社会实践所证明。既然政府的能力与制度创新优势并非是没有边界的，因此，从规范的角度分析，政府就只应在少数的制度领域中发挥出自己的作用；同时通过对少数关键性制度(15) 的建立与实施，在形成一个有效的制度框架的基础上，引导和推进其他制度创新主体进行微观制度的创新。否则的话，过分夸大政府在制度创新中的优势，最终可能反而会限制和扼杀真正的制度创新。
依据制度创新本身的特点以及政府在制度创新方面所具有的具体优势，政府在制度创新方面选择以下的几条途经作为突破点，应是有着相当的必要性与现实意义的。
首先，政府通过修改某些基础性的制度框架来促进制度变迁。一般而言，政权的基本规则的变化与调整，不仅能深刻地影响到创立新的制度安排的预期成本和收益，而且也能在相当程度上影响到整个社会对制度变迁的需求。显然，影响力如此之大的基础性的制度框架的修改，也就必须要借助于政府的地位与手中的政治权力。
其次，政府通过改变产品与要素的相对价格比例来推动与促进制度变迁。诺斯与托马斯借助于约翰·希克斯的理论(16)，认为：在制度变迁的过程中，产品与要素相对价格的变化会产生新的盈利机会以及改变人们之间的激励结构和讨价还价的能力，进而又能引发人们重新缔约以获取和分配新利润的努力；故此，产品与要素相对价格的变动应是制度变迁的一个重要源泉(17)。既然如此，通过改变产品与要素的相对价格比例来促进制度变迁的方式也就有了重要理论与现实意义。
再次，政府也能通过引进或集中开发新技术的方式来推动制度变迁(18)。由于国家具有强大的组织动员能力和庞大的可支配资源，因而在技术创新方面，其就可以将辖区内有限的资源集中起来进行研发并从而有效地去激发与促进制度变迁。
最后，政府还可以通过集思广益来促进制度变迁。拉坦与速水指出，社会科学的知识积累对制度设计和制度实施具有决定性的作用；而恰恰是政府在促进社会科学知识的进步与普及方面又有着其他组织和个人所不具备的许多优势。[9]事实上，作为对社会经济发展负有主要责任的组织，政府在其行为过程中能够不断地吸取经验和教训，接受民众的意见，发现和改进既定制度中的不合理部分，有目的地寻求有助于解决问题的制度知识，进而据此实现对既定制度的扬弃和推进制度变迁。
总之，政府需要通过制度创新来促进经济发展和有效地应对自身的合法性危机；与此同时，政府一般又具有着这种能促进有效率的制度出现的能力与手段。实践中当政府间的竞争变得不可避免时，由政府推进的制度创新和制度变迁也就成了必然之选择。
收稿日期：2009－02－25
注释：
① 尤其是在现代社会中，意识形态的教化作用更是显得越来越有限。
② 按照马克斯·韦伯的理解，传统型的统治主要是将合法性建立在所谓的神圣性之上，如中世纪欧洲世袭制国家；而魅力型性质的统治，则将合法性建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性之上。
③ 历史上教化最为成功、意识形态压制最严厉的时期，常常也伴随着较多的统治者的非理性行为即是一个明证。事实上，我国改革开放前的情况，也从另一个角度验证了这一点。
④ 诸如提供更多的和更好的防务、公共基础设施以及社会福利等等。
⑤ 按照政治学者们的研究及观点，政府的帕森斯定律效应和官僚机构供给能力的下降，将会使公众对所获得的公共产品及公共服务的价格、数量、质量更为不满，进而也会因此而加快政府合法性程度降低的速度。
⑥ 在人类社会发展历史上的大部分时期，应该说绝大多数政府并没有把发展经济作为自己的首要任务，他们一般以提供服务和维持社会秩序为理由，来获得维持国家机器运转的财力。
⑦ 这一点也恰似奥尔森所指出的那样，即便是在独裁体制中独裁者也有相当的激励去促使它所控制的国家经济能运行得更好。
⑧ 如其假定有完全得到了界定的、清晰的产权制度，有完全且对称的信息，零交易费用等等。
⑨ 在20世纪60年代，诺斯即在他的一系列著作中系统地分析了制度变迁对于经济增长的决定性作用。例如，在《西方世界的兴起》中，他便指出了有效的经济组织才是经济增长的关键：“一个有效率的组织在西欧上的发展正是西方兴起的原因，而这种有效率的经济组织的形成需要建立制度化的设施并确定财产所有权，把个人经济努力不断引向一种社会性的活动，使个人的收益率不断地接近社会收益率”；在《经济史中的结构与变迁》中又指出：“一种经济长期变迁的主要来源是结构变迁……结构变迁的参数包括技术、人口、产权和政府对资源的控制。政治——经济组织的变迁及其相应的激励效应是将制度变迁的所有来源理论化的基础，并且，还包含着一种有目的人类活动的制度改变”。不仅如此，在以后的研究中，诺斯还进一步将意识形态和制度形成、经济增长联系起来，并进而形成了他自己的意识形态理论与国家理论。
⑩ 其激励效应主要表现为：对经济主体的潜能与创造力的激发，而制度的约束效应则主要体现为对人们的行为界限的规定使得负的外部性行为受到了一定程度的控制。
(11) 实践中，好的制度会维护一定的社会经济秩序和社会经济运行方式，降低社会经济运行成本，进而在使一个社会的创造力能被充分释放出来的基础上，不断推动生产函数的创新和促进，刺激社会经济的发展；相反，那种坏的或者说是不符合社会生产力发展要求的制度则会压制经济主体的积极性与创新活动，不能有效地控制住社会秩序，进而导致许多社会行为失范，阻碍社会经济的发展。
(12) 其涵盖了技术创新与制度创新。
(13) 制度经济学认为，尽管制度创新的主体可以分为个人、团体与政府，然而制度的形成与作用的发挥却并非仅仅是取决于相关群体的人数多寡；相反更重要的还是取决于相关的群体谁更具有制度权力。显然从这个角度上看，政府的优势应是个人与团体所无法比拟的。
(14) 例如抑制个人与团体的逐利性，将自己变成经济运行的主体甚至是直接进入经济领域并用计划和行政手段来确保经济体系的运行等。
(15) 其主要包括法律制度的建立与实施，为稳定经济、限制垄断、鼓励竞争、调节收入分配、解决市场失灵而制定的法律条规等。
(16) 希克斯认为：技术变化是由要素相对价格的变动而引起的，而要素相对价格的变动又有可能在相当程度上影响制度变迁的进程。
(17) 事实也的确如此。在没有国家介入之前，产品与要素相对价格比例的变化，往往是由自然规律决定的；然而一旦有了国家之后，国家则可以有意识地采取某些措施，通过积累某种产品或要素来改变相对价格和引发制度变迁。
(18) 技术变化对制度变迁的影响主要体现在两个方面：一是技术变化，通过改变生产要素的相对价格来促进制度变迁，二是技术变化能够产生新的利益并从而推动新制度的建立。
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