中小学校长负责制三十年回顾与现实问题分析，本文主要内容关键词为：负责制论文,中小学论文,三十年论文,校长论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G471.2 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2013)07-0066-05
学校的领导体制是学校管理中的首要问题。新中国成立以来，我国中小学领导体制经历了多次变革，从20世纪70年代末确立党支部领导下的校长分工负责制，到20世纪80年代中叶推行的校长负责制，再到20世纪90年代被法定化的校长负责制，21世纪以来，随着国家政治经济形势的变化，校长负责制也被赋予了新的使命和内容。
一、中小学校长负责制的演变与思考
(一)中小学校长负责制的演变过程
第一，从理论上提出校长负责制是中小学内部最有效的领导体制。学校领导体制反映学校内部领导力量的地位作用、权责范围及彼此关系。新中国成立以来，中小学内部领导体制围绕着党政关系和民主集中这两条主线展开，经历了多次变革。由于我国特殊的政治经济背景，制度实施过程中产生的党政不分、以党代政、政治冲击业务、职权责分离等现象和问题，使得校长和学校各种组织的作用得不到充分发挥。对此，萧宗六教授在总结20世纪80年代初以前学校内部普遍存在的以党代政、党政不分等突出问题后，于1980年4月2日在《人民日报》上发表了《中小学领导体制应当改革，应实行校长负责制》一文，首次从理论学说上提出了校长负责制是中小学内部最有效的领导体制。[1]
第二，政策层面确立校长负责制。改革开放之后的几年时间，国家处于改革开放的起步时期，政治经济环境逐渐从“文化大革命”和计划经济体制的束缚中扭转过来，从物质领域到精神领域，百废待兴。教育的发展由于事关重大，教育领域的改革自然首当其冲。随后的几年之间，政治、经济环境相对稳定，国家政策层面开始关注校长负责制。1985年5月，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)，1993年，国务院、教育部颁布《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)。这两份文件的出台，不仅标志着我国教育事业步入正轨的开端，也正式从国家政策层面上确立了校长负责制这一基础教育领域的领导体制，确立了校长在学校管理中的地位以及校长负责制、校务委员会、教职工代表大会制度和学校党组织相互促进、相互制约的配套体系。
第三，法律层面上确定校长负责制。经多年的实践证明，校长负责制是可行与有效的。因此，随着我国教育政策和法律的不断完善，校长负责制也正式上升为具有法定约束力的法律条文。1995年施行的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)中给予校长负责制法律地位，成为校长负责制法定化的标志。2006年9月1日修订施行的《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)也规定：“学校实行校长负责制。校长应当符合国家规定的任职条件。校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任。”强调了义务教育阶段校长负责制的法律地位，为校长开展各项工作提供了保障。
校长负责制由政策的逐步实施到全面实施直至以法律的形式稳定下来，充分说明它是截至目前相对科学、合理的一种学校内部领导体制，既能适应我国的政治体制以及国家对教育的领导和组织方式，又能更有效地推进了中小学教学科研活动的开展和整个基础教育事业的发展进步。
(二)思考
校长负责制的学说和政策产生于计划经济向市场经济转轨的过渡时期，从提出到确定、巩固和广泛施行的整个过程来看，既是我国改革开放以来政治体制改革和社会管理方式变革的缩影，也体现了人们对中小学内部领导体制的认识由模糊到清晰的转变过程。
萧宗六教授于1980年提出党支部领导下的校长负责制是有其现实原因的[2]。新中国成立初期，大中小学实行校务委员会制，由进步的教职员工代表组成。这种发扬民主的体制，容易产生极端民主的现象。为此，1952年3月教育部颁布《中学暂行规程(草案)》和《小学暂行规程(草案)》，规定：中小学实行“校长责任制，设校长一人，负责领导全校工作”。这将学校管理权限上移，校长由政府委派并对其负责。但由于没有制定配套的监督机制，容易造成校长专断独行。为改善无人监督校长行为的状况，1957年后到萧宗六教授提出要实行校长负责制期间，中小学内部领导体制一直处于党支部或者当地党委和教育行政部门领导下的校长负责制以及后来的校长分工负责制。[3]虽然他解释党的领导是路线、方针与政策的领导，但实际操作中，党支部容易包办、代替校长的工作。[4]由于实践中对校长与党支部责权关系的把握不够准确，使得校长的工作不存在负责的实质，模糊了上级领导与校长在学校管理中各自应有的权力尺度。学术界也为此展开过校长全面负责还是上级宏观领导下的校长负责的讨论。[5]
经过30年实践与理论的探索，人们逐渐认识到校长是学校的最高负责人，对外代表学校，对内负责领导全校工作，有管理自主权。随后以法律的形式将校长负责制确定并推行，由于未对其内涵予以明确，校长在学校内部领导体制中的地位与权责始终不明确，势必造成人们观念的偏差以至影响实际工作的开展。在没有对校长负责制内涵形成统一认识的情况下，校长负责制的实施又面临新的环境和问题。
二、中小学校长负责制面临的环境影响和存在的问题
(一)面临的环境影响
现行的校长负责制是在20世纪80年代“分级办学”管理体制背景下确立和推广开来的。30年来，我国中小学教育事业得到了突飞猛进的发展，校长负责制运行的背景也发生了巨大的变化。
一是从农村义务教育管理体制来看，2001年国务院出台的《关于基础教育改革与发展的决定》以及2002年出台的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》中都提出，农村义务教育管理体制实行国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。2003年召开的第一次全国农村教育工作会议，国务院出台《关于进一步加强农村教育工作的决定》，进一步落实“以县为主”的管理体制，大致上对各级政府的责任进行划分。2005年，国务院颁布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(以下简称“新机制”)是对之前“以县为主”体制的深化。在“以县为主”的管理体制下，一定程度上促进了政府职能的转变和公共教育财政体制的转型，农村义务教育的责任承担者从以乡镇为主转到以县为主，县级政府在对教师人事权、财权等教育资源的统筹配置上拥有了更大的权限。乡(镇)人民政府不设专门的教育管理机构，教育教学业务由乡(镇)中心学校校长负责。
二是从国家财政体制来看，采取“一费制”、“两免一补”以及“取消农民教育费附加和教育集资等政策”以保证中小学教育经费到位。“新机制”中涉及中央和地方的财政投入分担比例，规定免除西部地区农村义务教育阶段中小学生全部学杂费，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制等。《义务教育法》中规定了“三个增长”的要求，包括：中央和地方各级政府预算内教育拨款、各级教育生均预算内教育事业费支出以及各级教育生均预算内公用经费支出的增长。2007年财政部、教育部颁布《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，进一步健全保障机制以扩大免费范围，扩大到中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费等。[6]
三是从人事制度改革来看，包括中小学在内的事业单位全员聘用制，实行岗位设置，实施绩效工资。结合我国城乡二元社会结构的现实状况，特别是农村基础教育体制变革中存在的问题，人事部《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》([2003]24号)，使中小学人事制度改革在更大的广度和深度上进行，依法理顺教师和校长管理体制，形成适应基础教育改革和发展要求的中小学师资和人事管理新模式的政策导向，农村中小学教师的行政管理权纳入了县级教育行政部门。人力资源与社会保障部、财政部和教育部共同制定《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，该指导意见于2009年1月1日正式生效。《意见》的核心要点是“确保义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均水平，对离退休人员发放生活补助”，据此，各省市形成具有地方特色的操作性方案，教师绩效工资工作在全国义务教育学校开展开来。
四是对教育家管理教育理念的重视和推崇。2003年教师节，温家宝同志在人民大会堂会见教师代表时提出“教育家办学”后，多次在不同的场合提到这个话题。尤其是在2008年8月29日，温家宝同志在国家科技教育领导小组会议上提出，只有一流的教育，才有一流的国家实力，才能建设一流国家。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中倡导“教育家办学”，“努力培养和造就一大批具有先进教育理念、独特办学风格的人民教育家”。大力倡导教育家办学，充分发挥教育家的办学才能和特长，让那些有终身办学志向的人不受任何名利干扰诱惑，把自己完全献身于教育事业。
从以上的国家行政体制、财政体制、人事制度的变革对校长负责制的影响体现在：首先，在“以县为主”的管理体制下，乡(镇)中心学校校长除主持、负责中心学校全面工作，还对所辖区域内其他学校负责管理，包括财务管理、教师管理、学校安全和教育教学管理等。其次，国家为中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费，改变了从前以党代政的姓“马”的校长负责制和一味关注如何筹措经费的姓“钱”的校长负责制，开始将工作重点转移到如何提高教育学校质量、校本研修、教师人事管理的姓“教”的校长负责制。再次，包括中小学在内的事业单位全员聘用制和合同管理，实行岗位设置，实施绩效工资，将赋予校长更大的权力。最后，部分地区学校的运转经费不足、寄宿生人数逐年增多造成校舍不够、学生生活能否达到健康标准等问题给校长的管理增加难度。
(二)存在的问题
一是现行法律和政策缺乏具体实施细则。从《决定》、《纲要》到《教育法》都只是在宏观上确立了校长负责制的政策和法律地位，从国家到各级地方甚至是教育行政部门，都没有出台实施办法或细则，没有作出配套的体系和制度规定，加之学术界存在不同的理论和观点，因而导致了中小学校长负责制在实际执行中出现了较大的差异和混乱。未对校长负责制内涵作以解释或说明，也未颁发过规定校长具体的行政管理职责的实施细则，这一问题的关键是缺乏法律依据。加之国内各种教科书界说不一，因而导致这一体制在执行操作的过程中呈现出多种方式。
二是财权、人事权上移导致校长的部分权力无法落实。按照“以县为主”的教育管理体制，县级教育行政部门对中小学校负具体管理责任。对辖区内的教师、教育经费及其他教育资源，统一指挥，统一调动，校长没有了人事权和财权。一方面，这在很大程度上上使中小学校长们的事业心、责任感和工作热情遭到了打击，更重要的是校长无法根据本校实际来合理调配、开发和组织教育资源，不能有规划地和高效率地组织教学科研活动。校长没有教师人事权，乡(镇)中心学校校长的教师人事管理的责任感和工作热情受到了极大的“挑战”。2009年1月正式生效的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，实际上控制了学校自行发放津补贴的权力，抑制了教师的积极性。
三是对校长负责制的实施缺乏必要的监督保障机制。实践中，对中小学校长的监督管理机制欠缺，普遍未能建立正确的导向机制和健全有效的管理机制，没有建立与校长负责制相配套的考核评价和治庸问责制度。在中小学内部，领导班子内部监督机制欠缺，党支部、教代会的监督作用形同虚设，还没有普遍建立校务公开、廉洁自律等监督措施。另外，如何保证中小学校长负责制的顺利实施，中小学校长的权利如何救济，也处于一种政策缺失状态。
三、现代学校制度要求下的中小学校长负责制重构
(一)明确校长负责制内涵
校长负责制经历理论与实践的摸索—发展—摸索的过程，已基本趋于成熟。校长负责制的内涵应在法律文本中予以明确界定，或者制定相应的实施细则来充分展开，重点在于明确校长在学校内部领导体制中的地位、权责以及校长负责制的实施模式。较宜采用的是王世忠教授在《校长负责制表述质疑》一文中给出的校长负责制的定义：校长受国家和社会委托，为实现学校工作目标、依法协调学校内外部关系，对学校的教学及其他行政管理全面负责的学校领导制度。[7]这不仅理顺了政校关系、党政关系和行政组织与教代会等非行政组织之间的关系，更加明确了上级领导、支部、教代会各自独立的概念和职能。
(二)校长负责制与学校管理体制的改革
1.建立健全现代学校资产管理制度和现代学校财务制度
在目前教育投入基本上得到保证的前提下，如何用好教育经费、让有限的教育经费产生最大的教育效益、促进教育质量的提高，是校长要真正负起的责任。第一，要健全制度，按章办事。校长要根据有关规定，组织制定相应的内部财务管理办法并报送备案，严格按制度办事，定期开展总结与汇报工作。第二，要全面规范地实行预算管理。预算管理要求校长既要保证当前学校的正常运转，又要结合国家政策导向和所在地区情况，有战略地着眼于近期、中长期学校发展进程。一方面，学校要认识到预算编制的重要性，做到收支项目的全面涵盖、程序合法。另一方面，要将全面预算管理作为学校日常运作的重要工具和学校管理的重要内容。通过实施全面预算管理，明确学校的工作目标、规范学校的管理行为、落实责权、确定考核依据。第三，要加强监督，重视效益评估。要加强对教育经费使用的民主监督，将教育经费使用情况作为校务公开的重要内容。建立健全内部审计和外部审计相结合的财务监督机制。要将教育经费使用情况与年度教学目标进行关联性评估，确保经费使用的效益。
2.现代学校人事制度改革的推进
目前，以聘用制度、岗位管理，能上能下、能进能出为目标的事业单位人事制度改革正在推进。[8]作为事业单位，学校按照要求要实行聘用管理、岗位设置、绩效工资，教师的身份将变编制固定为合同管理。学校人事制度改革将建立新的用人机制，或将成为建立健全现代校长制度的契机。人事制度改革的深入推进过程中，结合实践中绩效工资不绩效的现状，调整基础性部分和奖励性部分的比例，激发教师工作热情与效率，逐步建立起中小学内部灵活、高效的用人机制，使得校长必须负起责任，一定程度上获得学校内部人力资源开发、调配、激励、惩戒等方面的权力而有所作为。
2012年1月1日，教育部颁布实施《学校教职工代表大会规定》，从法律上保障了教职工参与学校民主管理和监督的权利，第七条规定了教职工代表大会在学校多项重大事项中有提出意见和建议的权利，但意见和建议如何真正落实是实质性的问题。目前，如何让教职工参与到民主管理，这在制度层面还是无据可依的。同时，教育对社会各个阶层的群体和个人发展都产生了重大的影响，人们也有意识的自主参与到学校的发展当中，主要体现在物资、信息等方面的沟通。权力和责任是对应的，社会力量也就有对学校发展状况的知情权和管理权。因此，首先要从法律上对社会力量的参与予以保障。对参与主体、内容、方式、法律责任等予以明确、具体的规定。在良好的制度环境中，促进学校、家庭、社会共同发展。
(三)校长负责制与政府的关系改革
按照法律规定，学校是独立法人，是能够独立享有民事权利能力和承担民事义务的组织。随着市场经济体制改革与行政体制改革的进行，实施校长负责制的过程中，政府部门进行了一系列的教育权力下放，在一定程度上取得了成效。但仅仅是下放教育权力并不能明确规范二者的权限与责任，职能分工存在任意性。因此，政府管理学校必须通过制定、实施健全的法律、法规对学校进行宏观管理。义务教育作为纯公共产品，政府对学校拨发经费，影响学校的建设和教育、教学。同时，政府通过第三方督导机构对政府拨款行为和学校经费使用开展评估。现实中，在很多省市及地区不能保证各级政府按时足额投入教育经费的情况下，如何将有限的经费使用的合法、合理、有效率是日常运作中的难题。从政府的工作职责和管理方式来看，对学校的管理则应侧重宏观指导，根据教育目标发出指令信息，考核、监督执行情况，据此适度扩大校长自主权。
(四)现代校长自身素质的养成
中小学校长是我国基础教育资源的承载者、引领者和文化的传播者。要成为一名优秀的校长，不仅要在理念、业绩、领导风格和管理模式上产生一种价值导向，更要有把学校管理的更好的追求和境界。首先，做老师的“老师”。作为一名校长，要致力于知识共享，带动专业水平的提升，保障教育质量的提高。其次，做学校运行的“协调者”。作为一名校长，要善于规划工作目标，尽力缩小运行层级，实行扁平化管理，加强双向信息沟通，减少上下信息失真，协调好校内与校外、校内各层级各部分的事务和关系，合理调配学校各项资产，形成依法自主、民主管理的校本管理机制，确保工作目标的实现。
中小学教育阶段现代学校制度是以现代教育观为指导，促进校长、教师和学生可持续发展。形成与现代学校制度相符合的教育、教学制度，在国家教育管理体制的影响下，构成新型的政校关系，形成校本管理机制并以制度予以保障。引导校长始终把主要精力放在资源配置、教学管理上，推动学校的良性发展。