论发展中国家政府的经济参与——对“政府失灵”的历史思考，本文主要内容关键词为：政府论文,发展中国家论文,经济论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、发展中国家政府参与的历史背景
政府高度参与经济是发展中国家在发展初期的共同特点。与此相反，现今已步入发达阶段的国家在其发展起始阶段，政府参与受到严格限制，政府对经济的作用增强相对较微。但是，由此而将发达国家当初的做法简单地引入当今的发展中国家，或以此为佐证否定发展中国家政府参与的合理性，那就殊为不当。因为，发达国家早期与发展中国家现今的政府参与方式及程度之所以大相径庭，根源于二者完全不同的历史背景。
发达国家早期的发展带有浓厚的自发协调的色彩，经济活动完全是私人的事务，当时的市场运作对有限的经济活动而言已经足以发挥效用。彼时，政府的经济参与无论从实质意义还是直观上讲都是多余的，它只是以廉价的“守夜人”身份出现。
然而，今天发展中国家在经济起飞前却面临着极不相同的环境，他们必须克服因发达国家的存在而带来的“迟滞发展效应”中的不利因素。后发展国家虽然可以利用该效应中的“后发展优势”，在发展初始即可“借用”国外的先进技术与制度，从而跳越技术、制度的创新阶段，呈现跳跃——加速态势。但是，这种“借用”本身需要支付相当大的经济、政治、文化等成本，从而可能形成对发达国家的新的依赖。一旦如此，后发展国家就会陷入低水平恶性循环，这只是一种“贫困的发展”。欲打破这种依赖关系，摆脱恶性循环，就必须有政府对经济的参与。
与发达国家相比，后发展国家的发展是一种不对称的传播式。由于历史的原因，在国际关系中后发展国家处于劣势地位，其发展大多是为了摆脱这种不对称的劣势地位而进行的，即是一种被迫的选择与学习。这种任务和被迫性使得发展具有强烈的赶超色彩，必须在较短时间内完成发达国家曾用很长时间才走过的路程，将发达国家前后相续的几个阶段浓缩在一个混合状态中完成，即所谓“毕其功于一役”。然而，发展中国家恰恰面临“低收入循环陷阱”，要真正得到发展，就必须注入大量的启动资本。这对储蓄弹性低、资本积累弱的发展中国家来说，若无强有力的非市场因素的介入，其结果抑或时间漫长、效果不佳，抑或殆无成功可能性。从动态增长角度看，这类国家即使有一定的储蓄，也会因为不等价交换等障碍的存在而无法转化为真正的投资。造成转化机制积弱的重要因素之一是社会组织化程度不高，缺乏组织力量，这使得发展中国家在发展初始极度缺乏承担资本积累与投资职能的、具有创新精神的企业家阶层与银行等金融组织——它们是推动发达国家早期经济发展的主要力量，赶超的紧迫性已经使得发展中国家不可能再有充裕的时间来培养自己的这些力量。在这种背景下，作为社会已经存在的唯一能覆盖全社会的强大组织力量——政府，理所当然地成了经济发展的发动引擎的力量，由它对经济加以推拉，扮演牛顿力学体系中的上帝角色，部分地代行企业家阶层及金融机构的职能。更为重要的是，政府还是发展中国家唯一可能领导自己国家克服不对称关系的组织力量，而不对称关系的克服对这些国家的经济发展是至关重要的。
由此可见，发展中国家在经济发展初始阶段政府高度参与有其天然合理性和必要性。几十年来的国际经济实践证明了这一点。但是，八十年代以来发展中国家（包括我国）普遍兴起的经济改革热潮也表明，有不少国家的政府参与并不很成功。原因何在？是否因此而对政府参与的必要性产生怀疑进而否定？发展中国家的政府参与是否如当今流行观点所认为的越少越好呢？正确回答这个问题对于目前我国转换政府职能、建立现代企业制度有重要意义。对此，我们不妨从“政府失灵”的角度作一分析。
二、“政府失灵”的类型分析
“市场失灵”的存在已为人们所熟知，它也正是政府得以参与经济的主要动因。但是人们对于“政府失灵”的认识却仍未深入，由此导致了错误的看法：要么否定“政府失灵”的存在，要么否定政府参与的积极作用。要界定政府职能，就必须正确认识政府参与但不失灵的边界。
市场与政府是现今配置经济资源的两大主体，但二者之间并不存在一种简单的“非此即彼”关系：市场失灵的，政府必能；或者政府失灵的，市场必能。事实上它们并不能覆盖经济社会的所有活动，还存在着二者不能企及的“裸露地带”，需由其它因素如道德、意识形态等来进行调整。如图：市场与政府只能在自己特定的范围（具体范围大小随经济社会的具体情况而不同）起积极作用，若分别超出A和B时就会失灵。需要指出的是，市场能否在A内不失灵还取决于两个方面因素：市场本身是否完善；周围环境是否足以保证市场运行正常。同理，政府能否在B内不失灵也取决于两个方面因素：政府本身是否完善；周围环境（含市场体系）能否保证政府正常运行。从实际情况看，许多“政府失灵”是由于周围环境尤其是市场机制缺陷引起的。这在发展中国家更为明显。可见，“政府失灵”并不能证明政府参与没有必要性。认为转换政府职能就是绝对地减少甚至取消政府参与，这是缺乏充分根据的。
进而我们在此作一假定，如果政府参与的周围环境已经不存在任何缺陷，那么引起“政府失灵”的原因又会有哪些？简单归总，大致可分为两大类。其一，体制性缺陷。此时政府参与和被参与对象在总体上是相符的，但由于政府应具备的功能尚付阙如，造成“政府失灵”。这类情况可称为“职能型失灵”。其二，制度性缺陷。对经济社会而言，这类参与非但不能促进相反却阻碍了经济社会的正常运行。换言之，亦即上层建筑不适应经济基础，或滞后或超前。这类情况可称为“性质型失灵”。由于两种失灵原因不同，克服失灵的方法也就不同。对于职能型失灵可以通过改革的途径逐步矫正，对于性质型失灵则无法在同一性质的政府下彻底克服，故只能通过革命途径加以解决。分清这两种不同的“政府失灵”有助于我们正确认识近代以来中国政府的经济参与。
注：A、B可能相交
三、近代中国“政府失灵”分析
近代以来，中国一直归入发展中国家行列，其经济发展中的政府参与和一般发展中国家有着共同的原因。但是，近代中国为何没有象明治维新后的日本那样成功地走上经济发展的快车道？原因在于近代中国政府参与的特殊性，即其隐含着由制度缺陷引起的性质型失灵。
对于近代中国政府以官督商办、官商合办的形式参与经济的做法，人们通常颇有微词，认为这是封建买办性的体现，妨碍了民族资本主义的发展。这固然有其理由，因为洋务派企业初创之时，国际资本、技术市场尚未进入垄断阶段。然而我们应当看到，当时的中国并不具备发展自由资本主义的市场条件：缺乏资本积累的市场组织，民间没有创办大型企业的经验，市场空间极其有限。因此，经济发展要求政府积极参与，弥补这些市场缺陷，推进市场机制的建立和健全。只是由于市场缺陷加剧了政府的失灵，许多按西方经验制定的政策、措施因市场缺陷而无法达到预期效果，抑或根本就难以实施。
然而，近代中国政府参与失灵的根本原因还在于制度性缺陷，该缺陷本身就有悖于经济发展的内在要求。近代中国经济发展的最大障碍就是没有独立自主的发展权。这不是经济社会本身能够克服的，必须由政府参与来解决。起初人们对这种参与还曾寄予厚望，希冀在政府的保护下得到发展。但是，随着近代中国政府参与的制度性缺陷的扩大，它不仅没有提供这种独立发展权，反而使之丧失得更加彻底。因此，尽管这种参与在一定时期一定程度上推动了经济发展，但随着政府独立性的减弱，它最终又使这些经济发展服务于政府所倚重的外国经济。而且，由于这种政府参与已深入至经济社会内核，控制了经济的内在神经中枢，所以经济发展的停滞反而比没有政府参与时显得更为严重。权衡利弊，还不如政府不参与。事实也证明，政府参与程度越低的领域反而较其他领域发展更快。矛盾的是，当时的历史条件又决定了政府不得不参与，由此陷入难解的“怪圈”。历史和逻辑相结合的必然结论是：在此情况下，近代中国经济无法得到真正的发展，且越“发展”就越贫困（从纯经济指标来看）。
这种失灵是一种性质型失灵。局部的改良（如减少或完善政府参与）无济于事，最终只能由新性质的政府参与取而代之。唯有如此，政府参与才能在获得经济独立自主发展权方面克服失灵，为经济发展提供最基本的条件。新中国建立后的政府参与已经做到了这一点。尽管其间不乏失灵现象，但基本上属于职能型失灵，与前述之性质失灵是全然不同的。但我们对此种职能型失灵也应有充分认识，若熟视无睹、任其蔓延加剧，致积重难返，后果就很严重了。
四、当前中国“政府失灵”分析
新中国建立以后，一直保持发展中国家的特点。政府高度参与经济发展的必然性当然存在，且由于种种原因，这种参与比一般发展中国家更为深入、强烈，结果使经济体制成为高度集中、统一计划型的。在这里，政府的参与表现为对微观企业经营活动的直接干预，行政命令取代了经济规律。应当承认这有一定的历史合理性（在特定时间内），起过有利作用，经济特区的出现就证明了这一合理性。它体现了发展中国家参与经济发展所承担的“第一次推动”的职责特征。
但是这种参与忽略了生产力的约束，最终导致职能型失灵。在运行环境缺陷（主要是市场机制不健全）的影响下，这种失灵被恶性强化了。加以归纳，目前我国政府参与失灵主要表现在：在市场机制失灵的背景下，政府微观干预过多（如前图，范围超过B），宏观调控不足（在B内政府职能并不完善）。这是转轨改制时期的特殊状态。一方面，旧体制下的参与方式导致了政府参与过深，窒息了企业（主要是国有企业）的活动。另一方面，市场经济体制要求政府承担的参与职能也因市场机制缺陷（如市场发育程度不高、体系不完备）而导致扭曲，出现参与的跳空。参与越位、缺位和跳空三者并存是目前我国政府参与失灵的主要表现。
在新旧体制交替的不规范状态下，政府参与的失灵所导致的危害极其严重。两种体制去长取短形成的“恶恶相交”式失灵极大地扭曲了市场与政府配置资源的行为。利用自己所掌握的社会资源为私人“寻租”提供可能性，成为社会腐败现象。这些问题在政府减免税方面显得尤为突出，不仅使国家利益大量流失，而且大大异化了正常的市场经济行为。若不加以矫正，一旦职能型失灵经过腐败现象转化为性质型失灵，它对经济发展的震荡会非同小可。
我国是发展中国家而不是发达国家，我们实行社会主义制度而不是非社会主义制度，我们要建立的社会主义市场经济是现代市场经济而不是资本主义早期的自由放任市场经济，我们不仅要实现工业化而且还要实现多元现代化。上述所有这一切都决定了在经济发展进程中政府的高度参与是不可或缺的。但是，这些情况也决定了一个不可回避的现实：苦政府参与失灵，其负效应是难以估量的。为了促进经济的顺利发展，我们应保持谨慎，尽量减少职能型失灵的出现，尤其要防止职能型失灵向性质型失灵的质的转化。为此，我们在完善市场机制，防止政府参与跳空的同时，必须建立科学、合理的政府参与机制。当务之急是从我国实际情况出发，按照现代市场经济的基本要求规范政府行为，在建立现代企业制度的同时明确政府对经济参与的程度、范围及政策工具，矫正参与越位，弥补参与缺位，并且从法制上构建一个针对“政府失灵”的督察制裁机制。
收搞时间：1995-7-11