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十五大以来，机构改革成为中国政治生活中的重要议题。从政府、舆论界、学术界到社会大众，人们对机构改革的必要性有普遍一致的认识，对机构改革的总体目标亦有比较明确的理解。我国在长期集中进行经济改革之后又一次提出以机构改革为中心的政治改革问题，这既标志着改革的进一步深入，也标志着经济改革迫切需要政治领域改革的配合。
机构改革既是政治决策者考虑的问题，也是学术界必须关注的重大课题。为了参与机构改革的讨论，本文试图对现行机构的结构与功能、现行机构对市场经济发展的负面影响、机构改革的目标与艰巨性发表一些感想，以求教于学术界同仁。
一、现有机构的结构与功能特征
为了理解机构改革的任务与目标，首先必须理解现行机构的基本特征，特别是从结构与功能两方面对现行机构进行整体分析。
现行政治与行政机构是在建国之后逐步形成的。一些学者将这套制度的基本特征概括为全能主义政治（totalism），其特点是，国家通过意识形态、组织结构以及有效的干部队伍实现对社会生活所有方面的渗透与组织。这种渗透的过程在本质上是现代化中不可或缺的政治动员过程。建国之后政治动员程度之高，效果之彰，的确是近代历史上所有政治运动与政治制度所无法比拟的。
保障全能主义政治有效性的是一整套组织机构。这套机构可以简单地概括为：它是以单位制为细胞的、以纵向组织为中介的、高度中央集权的组织体制。构成整个组织结构的有三个要素，其一是形形色色的单位，其二是纵向的、具有层层服从关系的各级地方政府，第三是中央。
单位制是整个社会的细胞。关于单位制，学术界近几年已有所研究。这些研究指出，单位制是集诸多功能为一身的基层组织。任何单位必然兼具政治的、社会的以及自身专业分工的功能。（注：关于单位制的研究，参见路风，“中国单位制的起源和形成”，《社会科学季刊》，香港，1993年第四卷（总第5期）。）
在整个组织机构最上层的是中央。中央制度的特征是党政合一、高度集权。就职能而言，中央政府承担多种职能，第一，国防与外交，以保障国家有一个安全的对外环境；第二，维持国内社会稳定与安全；第三，管理组织经济及社会生活几乎所有方面；第四，负责道德与文化教化。为了履行这些职能，党、政、军三套机构发挥了各自的作用。
由于中央政府管理的方面几乎无所不包，它需要下属组织将中央政府的职能延伸到基层，这就是从省到城市街道、农村生产队的职能。如果从功能与结构的角度比较，地方政府与中央政府在功能方面颇为近似。除了在维护对外安全方面的职能有所区别外，在其他职能方面并无二致。惟其如此，地方政府的机构设置与中央大同小异。
这种组织体制至少有以下几方面的特征值得注意：第一，整个组织是高度中央集权的，从某种意义上说，从省、地、县区、乡镇到单位的领导机构都是中央政府的派出或延伸机构，其主要职能是贯彻中央的方针政策；第二，从单位到中央，所有层次的组织在结构上是同质的。单位是一个国家的缩印，它是一个集政治、经济、安全、福利所有职能为一身的组织，乡、县、地、省在结构上亦具有相同特征。如果用公共选择理论来表述的话，我们可以这样说，单位以及各级政府一身兼具两方面的职能，一方面，它们是公共物品的提供者，承担相当程度的社会组织、管理以及意识形态传播的功能，是社会与政治控制的组织者。另一方面，它们又是非公共物品的提供者。除政府机构本身的单位外，绝大部分单位都是某种产品或服务的提供者；第三，基于这一特征，从单位起到各级政府所管辖的区域，必然是以自给自足为特征的；第四，由于各级政府的特殊职能，各级政府的权力是高度集中的。每级政府是特定地区的父母官，是这一地区政治、经济、社会、文化生活的最高管理者与组织者。
这种制度的后果之一是以行政区划分割了整个社会。社会组织结构呈一种蜂窝式状态。（注：关于蜂窝式结构，笔者借用了 Viv ienneShue在The Reach of the State ：Sketches of the
ChineseBodyPolitic （Stanford University Press， 1988）中的概念。 但Shue关注的重点是这种制度的运作程序，而笔者则试图从制度主义的视角分析其结构。）单位组织以及各级行政组织像蜂窝壁一样将社会分割为互不沟通的部分。每一个单位或行政组织尽管在理论上只是整个制度的组成部分，但它在实际上却是一个相当自足的团体。单位或行政组织与其成员的关系类似家庭及其成员之间的关系。人、财、物首先是单位或行政组织的私产，然后才在抽象意义上是整个国家的公产。
二、现行机构与市场经济
我国政治行政机构的这些特征是特定历史条件的产物，是为了履行某些功能而出现的。首先，这套制度的雏形出现于战争年代。当时，为了应付艰苦的斗争环境，为了提高革命队伍的战斗力，许多制度形式是必要的。譬如，支部建立在连队的制度、供给制制度、政府组织经济制度、人事统一管理制度等都为保障战争胜利发挥过作用。其次，解放以后相当长时期，社会组织与动员的任务超过单纯经济发展的任务。上述那种以单位制为细胞、以层层政府为中介、高度中央集权的制度在最大程度上为社会的组织、动员，为有效的社会控制提供了制度保障。
最近20年来，随着我国改革的深入，随着经济建设成为国家的重点，特别是随着社会主义市场经济的发展，这种政治行政机构在许多方面受到冲击，发生了一些变化。然而，就总体而言，机构的基本结构与功能并未发生根本变革。旧的机构愈来愈难以适应市场经济的发展，并在很大程度上成为市场经济发展的阻碍。这突出表现在以下方面：
第一，经济的分割化与分散化
中国经济的一个重要特征是经济的分割化与分散化。这一特征是旧的政治机构的必然结果。由于政府主导经济，整个国民经济被不同的地区或部门所分割，即所谓条条块块的分割。尤其是地区分割，更是中国经济运行独特的现象。各地为了发展自身的经济，各地领导为了能够为官一任，造福一方，纷纷将资金、劳动力资源投向在特定时期最可能获利的部门，或者虽不能获利，但可能支持地区经济相对自主性的部门。这样，就造成中国的一个奇观：全国可以有几十家、甚至几百家规模类似、产品相近、技术相仿的企业。地方政府为了自身的经济利益与财税利益，想方设法支持这些企业。结果是，一个地区的理性行为导致宏观经济中的非理性结果，各种生产要素无法合理配置，小而全、大而全的企业遍及全国。各地重复建设，重复引进，资源浪费，效益低下。
而且，值得注意的是，许多地方经济的发展是以占用甚至损害国家或较大地区的整体经济利益为代价的。譬如，有的地区以掠夺性开采国家资源为代价，发展地方经济，有的地区上马污染严重的企业，以巨大的环境牺牲作为地区利益的代价。更典型的例子是大城市各区、街道圈占的马路总面积超过新建的马路。国家的巨大交通投资换来的仅仅是个别区或街道收取极为有限的市场管理费而已。
第二，地区保护主义盛行
地区分割经济现象的进一步发展便会导致地区经济封锁或曰地区保护主义。地区保护主义问题已经成为我国经济中极为突出的现象。其具体表现为：第一，市场封锁。某些地方政府为了保护当地企业的利益，或者擅自设立关卡，用行政手段阻止外地产品进入本地市场，或者利用经济手段或计划手段，保护本地产品，歧视外地产品。第二，资源封锁。其中既包括对农产品的封锁，诸如前几年发生的“羊毛大战”、“棉花大战”、“蚕茧大战”，也有为保护工业原料而发生的诸如“煤炭大战”等。
各级地方政府以调节经济或管理经济为由，采取行政、法律、经济手段保护地方经济利益。其具体措施包括：1、由地方政府出面， 用行政手段阻止外地产品进入本地市场或阻止本地产品流出；2、 运用经济政策倾斜，扩大管理范围，增加审批手续，强令当地商业企业经营、收购或推销当地产品；3、强化经济杠杆， 迫使和诱使当地企业实施封锁措施；4、地方政府全面干预，划地为牢，层层设卡， 对商品流通实行“超经济强制”性封锁。（注：关于地方经济封锁的现象分析，参见陈甬军，《中国地区之间市场封锁问题研究》，福建人民出版社，1994，第10页。）
第三，缺乏统一、有效的法律实施
市场经济的发展要求统一、有效的法律制度。市场经济在本质上是法治经济。法律对于市场经济的重要性在于，法律秩序使市场行为有一定的规则，从而降低交易成本，提高生产效率。
交易成本是新制度主义经济学的重要概念。交易成本概念引入了经济组织的问题，同时也使行政与法律制度结构成为理解经济增长的关键。交易成本中的某些方面与科技与服务行业的发展有关系，譬如为了生产与交换所需要的信息费用；有些方面与文化、传统、道德水准有关系，譬如现代社会学所关注的由不同文化产生的人们之间的“信任”度问题。但更多的则与政府与法律制度有关。譬如，市场经济所必须的合同的订立、监督、以及当合同一方未能履约时的强制实施与损失赔偿，保护产权以防止第三者的侵权等都与政府与法律制度相关。如果国家能够保障所有者的权利，保障市场交换赖以进行的契约之履行，保障市场经济的正常秩序，企业的交易成本就会降低。反之，国家若不能保障契约的履行，保障企业的正当权益，那末，高昂的交易成本通常会限制甚至阻碍交换。 （注：Thrainn Eggertsson ， Economic
Behaviorand Institutions，Cambridge University Press，1990，p35。）
惟其如此，在西方，就连最反对政府干预经济的学者都承认法律对于市场正常运作的重要性。一个不争的常识是，市场的形成不是自然的过程，它需要政府有意识的行为，需要政府保障产权、保障经济合同的履行。在这个意义上，市场是政府人为“制造”的，而不是自发生成的。
目前，阻碍我国法治建设的重要渊源是地方政府的保护主义。我国近十几年来在立法方面成绩斐然，但执法的困难却使得立法成绩黯然失色。特别是在涉及经济纠纷的案件中，诸如合同纠纷、商标纠纷、知识产权纠纷、债权债务纠纷，许多地方政府或者偏袒本地的企业与个人，作出有失公正的判决，或者采取种种方法，拒不执行不利于自己地区的判决。我国法院判决执行率之低，在现代国家中是少见的。
第四，干部队伍庞大，财政不堪重负
由于从中央到基层地方政府都管理经济，都有相同的机构设置，我国行政机构之庞大已达到财政难以负担的程度。根据统计资料，1994年，我国政府机构的在册正式工作人员为1012万人，占国有单位职工比例的9.3%。这个数目尚不包括企业中的行政人员， 农村政权中不享受国家干部待遇的行政人员以及政府机构中非正式人员。（注：参见，胡家勇，“我国政府规模的系统分析”，《经济研究》，1996年第2期。）
根据有关个案研究，目前我国一个中等规模的县，县级政府机构可包括50多个科级局。（注：参见，谢庆奎等著，《县政府管理》，中国广播电视出版社，1994。）行署地区机构也可包括50多个县级局。（注：参见，江荣海等著，《行署管理》，中国广播电视出版社，1995。）又据个别县份的初步调查，全县由县财政负担的干部（包括县、乡政府在编人员，教师等事业单位人员）占全县人口约1／10。 这些人员尚不包括由各乡或各科局自己财政负担的人员。
庞大的行政管理队伍造成庞大的财政开支。据初步统计，1994年中央与地方财政的日常开支（工资、办公费）即高达725.8 亿元。（注：参见，胡家勇等著，《行署管理》，中国广播电视出版社，1995。）这仅仅是帐面的统计数目。如果加上资本性支出（购置汽车、房屋等）、各种帐外的收入与支出，数额便更为庞大。
由于人员费用过大，如此庞大的行政开支尚不足以使行政人员有可以养廉的收入。不足以使行政部门有行使公共职能的正常行政经费。许多报道披露，不少行政机构在履行公共权威时不得不额外收费，以弥补经费之不足。譬如，公安部门在侦察案件时要求原告方提供一定经费，工商管理部门在打假时要求假冒产品的受害者提供一定经费，以便“共建”经济秩序。此外，全国几乎所有行政机构都在不同程度上兴办第三产业，增加收入，构成中国经济所特有的现象。
第五，腐败问题
政府权力过大必然造成政府“寻租”乃至“设租”的现象，造成腐败的蔓延。腐败现象大致可以分为两类。
第一，一些政府部门、特别是一些与经济立法与执法相关的部门，将公共产品转变为有偿服务，造成政府部门的整体性“设租”、“寻租”行为。政府部门的行为本不应以谋利为目的，而应以提供全社会均可公平受益的公共产品为职责，这是政府与拦路强征“买路钱”的强盗之根本区别。但在目前的情形下，由于政府部门本身也是“单位”，也有一个为本单位人员谋取福利的问题。因而，将部门所掌握的权力转变为收取“租赋”的手段便成为普遍现象。有的部门直接收取形形色色的费用。有的部门则开办服务性公司，由公司提供本该由政府部门提供的服务，以收取费用。
第二，由于政府部门既制定规则、实施法律法规，又直接管理经济资源，政府在相当程度上影响企业的兴衰与投资的成败，一些企业以及企业的管理者就会把从各级政府那里争取有利待遇，而不是提高自身生产效率作为努力的方向。个别不法分子甚至送礼、行贿，腐蚀领导干部。而领导干部也以手中的权力为砝码，用以交换私利。当然，腐败问题是一个复杂的问题，其原因是多方面的，不能完全归之于政府职能过大。但不容置疑的是，政府职能过大加大了腐败的广度与深度。如果政府管理经济的职能有所减少，政府控制的资源有所减少，腐败的广度就会大大下降。
第六，国家能力下降
国家能力下降问题是近几年来理论界关注的问题。不少学者指出，中国目前存在国家能力的危机。这种危机在本质上是中央权威削弱的危机，他们明确将目前的状况概括为“弱中央、强地方”，呼吁重新调整中央与地方的关系。客观地说，这种分析有一定道理，其政策意义也不可低估。但是，中央政府权力削弱只是问题的表面现象。如果我们深入分析的话，也许会发现，“地方”的权威可能并不那么“强”。如果说中央政府对各省区的控制能力有所下降的话，那么，省对地（市）、地（市）对县、县对乡的控制能力也有相当的下降。
这种情形表明，如果说中国目前存在某种权威危机的话，这个危机并不是中央权威的危机，而是“公共权威”的整体危机。这种危机的原因之一恰恰是政府权力过大的制度后遗症。如上文所述，改革前中国制度的基本特征是从单位到中央的层层组织都担负着提供公共产品与私人产品双重职能。在改革之前，就整体导向而言，提供公共产品是各级组织的主导任务。改革开放之后，随着国家工作的重点转移到以经济建设为中心，随着利益主体多元化的发展，各级组织提供私人产品，追求经济收益的倾向逐步占主导地位或至少是相当重要的地位，而提供公共产品往往会降到次要甚至从属的地位。这就会产生几方面的情形：单位以及地方行政组织有时可能会运用公共权力来维护、发展本地区及部门的利益，甚至领导者个人的利益；当本单位或地区的利益与上级组织为了更宏观的利益制定的政策相冲突时，不执行或敷衍上级的政策。
这种危机是典型的公共权威的危机。值得深思的是，这种公共权威的危机恰恰是公共权力的过分扩张的结果之一。最初，为了实行政治动员，国家权力对社会生活几乎所有方面实行管理。但是，管理的功能需要与此相适应的组织结构。而这种组织结构一旦生成，便会有自己的生命，自己的运行逻辑，甚至追求自己的、而不是最高公共权威的利益。
三、改革政治结构的目标与重点
邓小平同志指出，“我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制的改革”。市场经济不仅仅意味着一场深刻的经济变革，而且意味着一场深刻的政治、法律变革。正如美国著名经济学家道格拉斯·诺斯所言：“知识和技术的存量规定了人们活动的上限，但它们本身并不能决定在这些限度内人类如何取得成功。政治和经济组织的结构决定着一个经济的实绩及知识和技术存量的增长速率。”（注：道格拉斯·诺斯，《经济史中的结构与变迁》， 陈郁、 罗华平等译，上海三联书店，1994，第17页。）
我国的经济改革已经到了关键时刻。一方面，近20年的经济改革为机构改革提供了条件，另一方面，进一步改革与发展也对机构改革提出要求。如果我们能够抓住机遇，在深化经济改革、实现两个转变的过程中，进行机构改革，一个统一、高效、有序的市场经济秩序就会出现。中华民族就会打破几千年来治乱兴衰的循环，走上不断进步的路径。
正如十五大报告明确指出的那样，机构改革的总体目标是，根据精简、统一、效能的原则进行调整机构，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，建立与市场经济相适应的、统一有效的行政机构。具体而言，行政机构改革的基本方向应该是，结合经济改革，切实转变政府职能，在实行单位制向现代企业制度转化的同时，逐步削弱淡化政府、特别是各级地方政府管理、组织经济活动与社会生活的职能，使单位转变为比较单纯的私人产品的提供者，使地方政府从一方父母转变为提供公共产品的权威机构。只有这样，才可能消除统一市场形成的组织结构障碍，建立市场经济所必须的统一的、普遍适用的、有效力的法律体系，在新的意义上恢复公共权威的、有效力的法律体系，在新的意义上恢复公共权威的有效运作，从而保障我国的经济发展与政治发展顺利进行。
这项改革是一场深刻的制度转型，它需要长期的努力，需要渐进、有序的改革，决不可能一蹴而就。这项改革至少应包括如下内容：
第一，在理论上，首先必须澄清一个问题，即政府以何种方式、在何种层面上干预经济的问题。政府与市场在资源配置方面各自应该扮演何种角色，这是政治经济学的核心问题，也是世界各国都必须解决的重大问题。我国理论界与学术界对这个问题进行过深入讨论。许多同志正确地指出，国家在宏观上干预经济、对经济进行调控，既是现代经济的要求，也是建立社会主义市场经济的需要。
但应该指出的是，如果说政府管理经济有某些优势的话，这主要指中央政府对经济进行统一的宏观管理。假如各级地方政府都对自己所属的地区实行经济管理与调控，政府干预经济的优越性就不复存在。一方面，如上所述，各级地方政府追求地区利益的行为可能使政府干预经济希望产生的计划性以及资源统一配置化为乌有，使经济的无计划性比政府较少干预的市场经济更甚；另一方面，干预经济、调控经济的职能必然要求相应的机构，而机构一旦产生之后就会有自身的运作逻辑，不会因为某些职能的取消而自动取消。
第二，把机构改革的重点放在基层。随着经济改革的深入，随着国家抓大放小政策的实施，随着股份制以及多种产权形式的出现，应该逐步取消地方政府直接管理经济、组织经济活动的功能。在可见的将来，除省级可以暂时维持一定的管理与调控经济职能外，各级地方政府不应该直接管理经济、任命企业领导，不应该直接成为投资主体。地方政府的职能应该限定在提供公共产品范围内。具体而言，地方政府负责社会治安，保证国家法律、法令的贯彻实施，维持道路、桥梁等公共设施的正常运作，负责地方教育与福利事业。
第三，在机构改革的同时实行公共财政制度的改革。现代行政管理的一项基本原则是，公共权威的职责是提供公共产品，其资金来源是公共财政。目前，政府机构资金来源的渠道很多，其中包括政府管辖企业的利税收入，政府机构兴办三产的收入，政府的各种收费、罚款收入等。由于不同政府部门、不同地区所管辖的经济活动收益有所差别，各种不同政府机构人员的收入大相径庭，造成同级不同薪。为了增加政府机构收入，并因此改善政府机构内部人员的工资与福利，各种政府机构八仙过海，各显其能，扩大财源。尽管扩大财源的手段不尽相同，但本质只有一个，那就是，将本应提供公共产品的公共权力用于创造非公共产品，即机构本身的利益。这种状况不仅滋生腐败，而且削弱公共产品的提供，削弱公共权威。
为了解决这些问题，在机构改革中，应该逐步建立现代公共财政制度。地方政府的财政来源只应该依靠国家拨款与地方税收，这些财政来源应该增加透明度，加强监督的力度。除税收或拨款外，地方政府不应该依靠直接的经济活动增加收入，不应该使本应免费提供的公共产品变相成为收费的服务。
第四，在改革地方政府、转变地方政府职能的同时，逐步建立以垂直领导为主、地方协助为辅的司法、警察、法院体系，以保障法律实施的统一性。建立以专业化为基础的各类经济服务系统，诸如专业化、而非地区化的金融系统，技术监督系统，统计系统，环保与卫生系统等。
第五，中央政府机构改革的方向应有利于形成统一的公共权威。中央政府职能转化的目标是将权力下放给企业与社会，决不应走放权让利的老路，把权力下放给地方政府。恰恰相反，中央政府应在整个改革中起主导作用，引导地方的改革走向理性化的道路。
四、机构改革的艰巨性
机构改革是一场革命，对目前的中国尤为如此。进行一场深入的机构改革，涉及观念以及现实利益方面的阻力，对此必须有清醒估计。
首先，机构改革必然会触及产权问题。地方政府之所以管理经济、调节经济，与政府作为国有经济所有者的身份密切联系。如果试图转变地方政府的经济管理职能，使地方政府转化为仅仅提供公共产品的公共权威机构，那末，与产权相联系的改革必须同时进行。否则，便会出现经济的混乱。
其次，机构改革涉及关于政府观念与实践的重大变革。传统上，中国政府的特征可以用“父母官”这一概念来表述。皇帝作君作师，集管理与教化职能于一身，犹如民之父母。百姓是皇帝的子民。百姓既期待“明君”作道德楷模，又期待统治者爱民如子，在百姓生计遇到重大困难时及时相救。这种传统的政府观念在新中国的政治实践中得到完整体现，新中国的政治实践又反过来强化了传统的理念。
现在，一个有趣的现象是，老百姓在抱怨政府管得太多的同时，又时刻期望好政府出现。每当社会出现某种无序现象，人们便立即将目光投向政府，期望政府解决所有问题。另一方面，领导者们也希望整个社会的经济与文化发展能够沿着某种“健康有序”的方向发展，希望政府不仅主导社会的经济发展，而且指导社会的文化与道德。
这就是说，无论人民大众还是政府都在事实上希望一个全能的政府。全能政府的职能必然需要相应的结构。改变结构必然会削弱职能。因此，观念转变对于机构改革是十分重要的。
第三，上述机构改革是一种带有强烈普遍主义、理性主义色彩的改革。尽管它承认各地情况的差异，承认改革措施在细节上应有所差别，但它的基本预设是，各地机构改革的目标、任务、方法应该基本相同。它不允许地方政府以各地情况的不同为由而拒绝改革。这种思维方式与传统中国的特殊主义思想大相径庭。中国传统的思维方式是典型的特殊主义。它强调政策法令因人而异、因地而异。它诉之以情，不穷根究理。普遍主义是相当冷冰冰的学说，它不承认实质的正义，只承认形式的正义。理性主义政策的实质是“一刀切”。在中国历史上往往有这种情形，人们最初似乎是向往某种普遍主义的改革。但是，一旦这种改革引发一些令人难以接受的状况，伤害了某些活生生的人的利益，人们感情的天平很快便导向反对普遍主义的改革。
第四，最重要的是，机构改革会损害不少人的既得利益。当然，从长远来说，机构改革会带来社会政治管理的理性化，促进统一市场的发展，促进经济的两个转变，促进经济的繁荣，最终造福于国家与人民。而且，即令对行政机构成员而言，改革的成功将减少冗员，提高行政人员薪俸，明确行政人员的职责。这些，最终对行政人员是有利的。但是，不容否认，相当一部分行政人员的正当或非正当利益也许会受到损害。一方面，改革的成功将使公共权威机构利用公共权力谋取私利的机会大大缩小，另一方面，裁减冗员意味着一些人会失去工作，对此，我们必须有清醒的估计与准备。
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