中国政府参与国际公共管理的现状及走向探析，本文主要内容关键词为：中国政府论文,探析论文,现状及论文,公共管理论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D815 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608(2007)08-0047-04
随着经济全球化和全球治理理念的兴起，立足于本国经济的发展和综合国力的提升，尽可能地参与国际公共事务成为许多国家的选择。20世纪90年代以来，中国经济的发展取得了举世瞩目的成就，中国的和平崛起使其国际地位明显提高，影响力大大增强，也使中国参与国际公共事务管理的状况发生了深刻变化。立足现实，深入分析近年来中国参与国际公共事务管理的现状及呈现出的全新特征，并对今后的发展态势进行预测，是十分必要的。
一、中国政府参与当代国际公共事务管理的背景
（一）经济全球化与全球治理理念的兴起。冷战结束后，经济领域出现了全球化的趋势，随之全球性公共问题大量涌现，国际公共事务管理的重要性日益凸现。
当今国际社会突出的公共问题，在军事安全领域，由于有大规模杀伤性武器的存在，安全不只是作为“国家安全”，而更多的是作为“世界安全”和“国际公共安全”的问题而提出来的；在国际经济事务领域，稳定的汇率制度、跨国资本的管理、南北经济发展的不平衡、自由贸易等，客观上要求加大对各国政策协调的管理力度；在环境领域，臭氧层的损耗、温室效应与全球气候变化、生物多样性的保护和沙漠化问题等均对人类的可持续发展造成严重的威胁。全球问题对人类生存与发展所造成的巨大影响，客观上引发并推进了国际社会处理全球公共问题机制的产生。
在经济全球化的大背景下，国际与国内、外交与内政的界限已经不再绝对，各国皆因全球性公共问题而成为一个相互依存的命运共同体，每一个国家都受到其他国家行为的影响，参与选择的结果部分地取决于其他参与者所作的选择，收益也部分地取决于其他成员的行为。
在全球治理理念下，各国政府组织依然是参与全球资源和价值分配的主要主体。改革开放前，由于意识形态等因素的作用，中国与世界的交流不够，参与国际公共事务的渠道狭窄，发挥的作用也非常有限，这使中国长期徘徊于国际主流社会的边缘，也被排斥在全球资源和价值分配之外。改革开放后，中国与世界的联系日趋紧密，中国政府意识到中国的命运与世界未来的发展息息相关，国际公共问题及其解决方式对中国影响巨大。因此，尽可能参与国际公共事务成为中国政府的必然选择。
（二）中国的和平崛起。改革开放近30年来，中国的经济、科技实力不断增强，业已成为世界第七大经济体。得益于经济实力的迅速增强，中国在国际事务中的角色愈加重要，影响力不断上升。在经济上，中国的“领跑”作用已经显现；在政治上，中国在主导推动“朝核六方会谈”，斡旋伊朗核问题等方面，充分显示了其影响力与日益攀升的国际地位。
2003年12月10日，温家宝总理在哈佛大学发表了题为《把目光投向中国》的演讲，首次全面阐述了“中国和平崛起”的思想，“中国和平崛起”由此正式成为一项带有根本意义的国家战略。可以肯定地说，中国崛起对国际政治、军事、经济格局的变化具有深远的意义，也为中国全面参与国际公共事务及其管理奠定了坚实的基础。
（三）国际公共事务管理机制的建立。全球问题对人类生存与发展所造成的巨大影响，客观上引发并推进了国际社会对处理全球公共问题机制的产生。国际公共事务和全球公共问题在管理和治理过程中所遇到的种种制约、困境和问题证明，进行有效管理和治理，提高管理效能和治理效果，必须形成国际社会的公共管理理念，建立和规范国际公共管理运行机制，才能克服和消解各种障碍，从而切实履行国际公共管理的职责。国际社会发展的形势使国际公共事务管理的产生具备了坚实的基础和成熟的条件。经济与科技的发展为国际公共事务管理提供了先进的手段，开放的国际政策和趋势为国际公共事务管理提供了政策基础，世界贸易组织的扩大（目前已有142个成员国）为国际公共事务管理奠定了思想认识基础，联合国和大量国际组织为国际公共事务管理准备了组织基础（联合国、奥林匹克委员会、欧盟、东盟等已经担当起不少国际公共事务管理的职能），国际宪法、规章、制度等使国际公共事务管理具备了法律的制度基础。国际公共事务管理机制的建立为中国政府参与国际公共事务管理提供了良好的平台。
二、中国参与国际公共事务管理的现状分析
（一）在政治方面，和平共处五项原则与时俱进，成为国际通行准则和亚洲安全的重要基石；国际地位提升显著，在国际政治领域的影响力与日俱增。和平共处五项原则自1954年正式创立以来，在国际政治中发挥了重要作用，并将继续对新形势下的国际关系产生深远影响。中国经济增长的奇迹既源于其经济改革，也得益于其严格奉行以和平共处五项原则为基础的对外政策。和平共处五项原则已为越来越多的国家、国际组织和国际会议所承认和接受，联合国大会在有关的文件中也采纳了这些原则。和平共处五项原则还是创建一个更加安全的亚洲的一块重要基石。在处理南中国海地区潜在冲突问题中，和平共处五项原则的规范作用得到了认可。在亚洲地区，和平共处五项原则已经成为维护和平、处理和解决现在或潜在冲突的一般规则。
与此同时，中国在地区事务和全球国际关系中发挥着日益重要和引人注目的作用，中国在国际范围的一举一动，都对国际政治产生不可或缺的影响。例如，为了维护东北亚地区的和平与稳定，中国在处理朝核危机中发挥了建设性作用。中国促成了中国、朝鲜、美国、韩国、俄罗斯、日本六国就政治解决朝核问题举行的六方会谈。在朝鲜进行核试验后的严峻形势下，中国政府积极斡旋，多方协调，最终促使朝鲜重返六方会谈，获得各国好评，国际舆论普遍认为中国是扭转朝核问题僵局的关键。此外，中国政府在参与联合国改革、国际政治领域的其他合作方面也表现突出。
（二）在经济方面，加入世界贸易组织，融入世界经济进程，积极参与各种区域经济合作组织。世贸组织是一个全球性的包括各个产业领域的组织，中国加入这个世界性经济组织，不仅表明中国融入世界的决心，也说明中国今后将按照国际经济准则行事的发展趋势。
加入世贸组织后，中国的市场开放程度不断提高，进口大幅度增加，为全球经贸伙伴提供了巨大的市场准入机会。根据世界权威经济学家的计算，中国经济的规模虽不到世界的4%，但创造的经济增量却占全球经济总增量的17.59%[1]，这为世界经济的发展提供了强大动力。加入世贸组织后，中国在遵守承诺、承担义务的同时，开始运用世贸组织规则保护自己应有的权利。如在美国“钢铁保障措施”案中，中国第一次运用了世贸组织争端解决机制，并获得胜诉。对于不公平的贸易行为，中国发起了多个反倾销调查和保障措施调查。这些行动都向世界证明，面对国际经济领域的众多问题，中国不是被动适应，而是积极主动地参与竞争。
随着经济对外开放的扩大和加深，中国充分认识到推进国际化和参与区域经济合作的重要性。近年，中国同各种区域经济组织的合作达到了一个高峰。
首先，中国积极参与亚太经合组织的各项活动。中国自加入该组织后，自始至终发挥了一种引人注目的建设性作用。1993年，APEC领导人非正式会议创立以来，中国国家主席连续出席APEC领导人非正式会议，每一次都在会上发表重要讲话。2001年10月21日，在上海成功举办了亚太经合组织第9次领导人非正式会议。中国对亚太经合组织一些规则的制定也开始逐步发挥自己的作用和影响。如中国提出亚太经合组织在自由贸易化进程方面，应照顾到不同成员国的特殊情况，分阶段进行，发达国家应快一些，而发展中国家的进程可以慢一些。这个意见得到了亚太经合组织多数成员的赞成。中国的发展不仅为亚太经合组织提供了大量的产品出口市场，也为它们提供了大量的中国产品，各成员对中国的依赖越来越大。
其次，中国正日益成为东盟最密切的贸易伙伴。东盟是中国的近邻，双方在许多地区和国际问题上有着相同或相近的立场，在区域性和国际性组织中进行着卓有成效的合作。20世纪90年代以来，中国与东盟各国的关系得到了全面发展。
此外，中国在亚欧会议等其他国际性、区域性经济组织中发挥着越来越令人瞩目的作用。目前世界经济的热点问题，从促进经济增长、能源合作到汇率改革，都离不开中国的参与。在苏格兰鹰谷举行的八国峰会期间，布莱尔首相等政要公开表示，中国很可能会在将来被邀请加入八国集团，中国国家主席胡锦涛也出席了在苏格兰的“C8+5”对话会议并发表了题为《携手开创未来推动合作共赢》的讲话，中国对国际经济领域的主导性作用开始逐步显现。
（三）在军事和国际公共安全方面，积极参与联合国维和机制和行动，努力推进军控和裁军，大力倡导通过对话和合作促进共同安全。20世纪80年代以来，中国在努力维护世界和平与安全的同时，对维和态度采取更加现实主义和实用主义的策略，利用维和更好地服务于中国的外交目标，最大限度地实现了中国的国家利益。 1999年，中国政府正式宣布派遣维和警察参与联合国维和行动。截至2004年10月17日，中国已向东帝汶、波黑、利比里亚、阿富汗、科索沃和海地这6个联合国维和任务区派遣维和警察297人次。
参与联合国维和行动也是中国广泛参与国际多边机制的必经之路和重要内容。维和机制作为国际多边机制尤其是国际公共安全机制的重要组成部分，在世界和平与安全生活中扮演着重要的角色。以积极的姿态参与联合国维和机制，是中国作为大国所应承担的责任，是一个时期以来中国国际利益增多的必然要求，同时也为中国更深入地融入广泛的国际公共安全机制中去提供了一个重要而又有效的途径。
同时，中国一贯主张全面禁止和彻底销毁大规模杀伤性武器，反对此类武器及其运载工具的任何形式的扩散，并且中国一直在积极推进国际核裁军进程。多年来，中国政府在防扩散领域做了不懈努力，并为推动国际防扩散进程作出了重要贡献。2003年12月，中国发表了《中国的防扩散政策和措施》白皮书，中国在军控和裁军方面旗帜鲜明的态度为国际社会作出了表率。
中国一向主张树立互信、互利、平等、协作的新安全观，坚持通过对话解决分歧，通过合作促进共同安全。针对国际恐怖主义势力日益猖獗的现实，中国政府立场坚定、态度明确，并与国际社会展开了反恐的广泛合作。例如，2005年7月5日，中国国家主席胡锦涛出席上海合作组织阿斯塔纳峰会，与其他5个成员国磋商反恐事宜，并通过《元首宣言》。在八国集团峰会开幕之时，北京迅速对伦敦恐怖事件作出反应，彰显了大国姿态。此外，中国积极推动和平解决地区热点问题，加强与本地区其他国家在打击跨国犯罪、海上安全、卫生防疫等领域的合作。如中国积极参与并推动东盟与中日韩、东盟地区论坛开展非传统安全合作，倡议召开了“10+3打击跨国犯罪部长级会议”，成功举办了东盟地区论坛安全政策会议等。这些行动对于维护地区和平与安全，具有重大而深远的意义。
（四）在体育卫生方面，北京申奥的成功使中国参与国际体育事业的力度和水平迈上一个新台阶，同国际公共卫生领域开展了广泛而深入的合作，为防治世界性疾病，控制突发、传染性强的流行性疾病作出了卓越的贡献。北京申奥成功，不仅是一个具有历史意义的重大国际体育事件，而且也是一个重大的政治事件，是国际社会对中国实力的承认，是对中国改革开放以来取得的巨大成就的承认，同时它也标志着我国参与国际体育事业的水平迈上了一个新的台阶。
在疾病防控与公共卫生领域，传染病的全球化，使得其对国家安全和国际关系均产生了深远的影响，而防治传染病全球化，依赖于各国之间深入和有效的合作。“非典”和禽流感的突然爆发，更加提醒国际社会要加强公共卫生领域的国际合作。
由于应对“非典”取得许多成功经验，在2005年下半年防治禽流感的过程中，中国参与国际卫生领域的合作表现得非常出色。中国和世界卫生组织建立了禽流感病毒系列的提交机制，世界卫生组织也指定了国际著名的禽流感参考实验室和中国的国家参考实验室进行合作研究。同时，中国对周边有禽流感疫情的国家进行了技术和物资方面的援助，提供疫苗检测设备、防护服以及培训等帮助。此外，中国在防治霍乱、登革热、艾滋病等世界性疾病方面也取得较大成绩。
三、中国参与国际公共事务的特征
（一）参与国际组织的态度：由批评者到支持者。现代国际组织作为现实国际制度的承载者，基本上体现的是国际体系主导者的意志，体现的是西方发达国家的秩序要求和市场规则安排，中国曾经以批评的立场加以拒绝，也因此被排斥在国际主流社会之外。改革开放后，中国的经济改革要求我们进一步利用外部资金、利用外部贸易渠道，中国开始改变观察外部世界的视角和心态，变得更加务实。到上世纪末，中国已参加了全球政府间国际组织的80%，对参与国际组织的态度转变由此可见一斑。
（二）参与的方式：由被动适应到积极主动开拓。各种区域性、国际性组织是各国参与国际公共事务管理的一个平台。尽管在20世纪八九十年代中国国际组织的参与率迅速增长，但加入体制后的中国并不是议程的制定者，而常常只是对别国提出的议程作出被动反应。然而，近年，这种被动局面有了很大改善，在各种国际活动中显得积极和主动。如在联合国，中国策略性地避免使用否决权的情况有所改变，明确支持五大国中其他国家选择的次数越来越多。
（三）参与的领域和范围：由高级政治领域到全方位拓展。过去相当长的一段时期，我国对国际公共事务的参与较多关注的是高级政治领域的冲突和合作，强调解决国家安全与国家利益方面的重大问题，而对于国际领域的其他合作如非传统安全领域的合作没有提上议事日程。但是，经济全球化促使国际经济组织甚至非政府组织发生了功能性变动，许多传统意义上属于非高级政治领域的安全问题，逐渐成为全球性关注的重点，同时也成为各国政府及时加以应对的政策课题。上世纪 90年代以来，中国政府除了继续关注高级政治领域的合作外，也开始关注经济、体育、卫生、文化等非传统安全领域方面的合作，参与的领域和范围大大扩张。
（四）参与的重点：由单纯注重政治性国际组织转向注重经济类国际组织。中国过去长期试图以实力和强硬态度对抗美国和苏联的霸权主义。但是，经济实力严重不足凸现了政治强人的虚弱，中国国际地位低下乃是不可否认的事实。改革开放以来，中国的目标就是要振兴民族经济，实现经济强国之梦。在经济全球化带来的难得的历史机遇面前，中国及时转变了单纯注重参与国际政治组织的政策倾向。时至今日，中国已成为众多国际性经济组织的成员，不但充分利用这些国际经济组织为本国经济发展服务，而且也为促进世界经济的发展作出了重大贡献。
四、中国政府参与国际公共管理的发展态势
（一）淡化政治因素，在全球范围内扮演“友好合作伙伴”的角色。为自身的发展创造良好的国际环境仍然是今后中国融入国际社会的首要任务。近年，中国处理国际公共事务和发展国际关系中的求真务实态度，受到了世界各国的普遍关注和高度赞誉。
今后相当长的一个时期内，中国会继续在全球范围内扮演一个“友好合作伙伴”的角色。在亚洲，中国将会继续发展同周边国家的睦邻友好关系，大力推进与东北亚的经济合作，不断推进和强化与东盟建立的经常性合作机制。在欧洲，中国将大力发展同欧盟之间的关系，努力使自己的发展模式得到认同。在美洲，努力改善与美国的双边关系，并且不断巩固与拉美合作取得的成果。
中国政府正在并将持续通过各种努力来阐释中国的发展和定位，目的是让世界更加了解中国，不断消除所谓“中国经济威胁论”、“中国军事威胁论”。在这一过程中，不断淡化政治因素，减少触及敏感的政治问题和意识形态问题将成为一个趋势。
（二）继续保持世界经济引擎的地位，逐步成为一个经济全球化规则的制定者。总体来看，目前的世界经济体系仍然是美、欧、日三大经济集团占据核心地位，它们是经济全球化发展的主导，也是规则的制定者。作为新兴的工业化国家，中国近年来经济的高速增长，是世界无法忽视中国存在的关键所在。至少在全球贸易和经济发展方面，中国已被公认为与美国一样，是推动全球经贸的两大火车头。在参与全球经济合作的过程中，中国过去长期扮演默默无闻的参与者和不公平待遇的忍受者，随着经济实力的不断提升，中国逐步具备参与制定和修改“游戏规则”的能力与资格。从打破西方发达国家对全球化主导权的垄断、维护自身经济利益出发，中国将在实现世界经济制度的革新和建立国际新秩序方面发挥不可替代的积极作用。
（三）推进“和为贵”的外交政策，逐步成为亚洲乃至全球的“减震器”。中国的和平发展植根于五千年的文化基础，中国文化的核心是儒家文化，儒家文化的精髓之一就是“和为贵”、“和而不同”。这也是今后相当长时期内，中国处理同世界各国关系的一个指导思想。
中国将不断倡导一种“和为贵”的和谐世界理念，并以身作则地成为这一理念的实践者。中国正在成为亚洲乃至全球的“减震器”。例如，在朝鲜核问题上，中国积极参与斡旋，并开启了朝核六方会谈机制，这对缓和东北亚紧张局势有极大的功效。今后，在联合国改革、伊朗核问题等诸方面，中国的“和为贵”理念将会在减少摩擦和防止矛盾激化方面发挥更大作用。
（四）巩固同亚非拉发展中国家的关系，力求成为发展中国家在国际事务中的“代言人”。作为世界上最大的发展中国家，中国的和平崛起代表着发展中国家的声音增大与整体力量的崛起，对全球发展中国家的发展有着主要的示范意义与影响。面对广大发展中国家在国际社会被边缘化的趋势，中国有责任也有能力成为这些国际社会中“弱势群体”的“代言人”，努力改变不公平的政治、经济秩序，参与新的规则的制定，争取发展中国家的应得利益，是中国参与国际公共事务管理的一个重要使命。
（五）与世界主要大国在解决全球共同面对的公共问题上合作越来越密切。21世纪伊始，“非典”、禽流感、艾滋病、国际恐怖主义等国际领域的公共问题接踵而来，成为笼罩全球的阴霾。这些问题已经超出了国界，超越了种族、宗教、政治、经济制度，成为全人类共同的敌人。今后，中国将会在以往所取得的宝贵经验的基础上，继续以积极姿态与世界主要大国展开密切合作，造福全人类。
［收稿日期］2007-05-28