区域差距的政府调控：趋势预测与阶段性目标选择，本文主要内容关键词为：阶段性论文,差距论文,趋势论文,区域论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
区域差距过大的现实导致政府的干预。由于区域差距的演变是多种因素综合作用的结果，在不同国家不同时期具有不同的演变特点和规律，因此政府调控的目标选择应该是分阶段的，呈现出由低到高的递进特征，并且在不同国家不同时期具有不同的层次和体系。政府对区域差距的调控，对欠发达地区的支持，实际上是区域再分配①。所以，政府调控的目标主要体现在再分配的目标方面②。关于政府对区域差距的调控和矫正这个进一步细化的主题，目前理论界还缺乏详细的阐述。原因之一在于它的跨学科性质，通常公共部门经济学对政府经济活动目标和范围的研究只停留在政府经济活动的一般层次上，不涉及或较少涉及具体的区域关系领域，如果说有涉及的话，主要是关于联邦财政体制下的财政分权理论(如奥茨的分权定理，泰博特模型)。而区域经济学涉及的政府活动主要体现在区域政策上，欧盟等区域政策实践就明确给出了各自的区域政策目标③，政府的区域政策通常包括政府对区域差距的调控政策(属区际政策)。本文的主旨就是依据政府相关总体规划目标，同时考虑区域差距的现实状况和政府调控因子，在预测区域差距趋势基础上，通过运用两个学科的相关理论和知识，尝试性地给出政府调控区域差距的目标及其层次。
调控目标提出的依据
政府调控区域差距的目标通常归结为效率和公平。就性质而言，效率导向的区域政策主要是“经济性”的，而公平导向的区域政策主要是“社会—政治性”的。④ 在操作层面上涉及在特定阶段对效率和公平的权衡，主要是具体阶段的划分及阶段调控目标的确定。而就我国当前时期具体目标的确定来说，有两个因素值得注意，构成本文预测的依据：
一是政府调控区域差距的目标从属、服务于国家当期的总体发展目标。当前在我国具有如此地位和意义的总体发展规划包括：实现现代化分三步走的总体部署、十六大提出的全面建设小康社会的战略目标以及相关的五项改革新要求、“九五”计划和2010年远景规划纲要、“十一五”规划。以解决温饱问题为第一步目标、实现小康为第二步目标、基本实现现代化为第三步目标的“三步走”的战略部署，是较长时期内我国经济社会发展的总体纲领，政策的制定要紧紧围绕和服务于这一战略部署与战略目标。第一步和第二步目标目前已基本完成。但现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，而所谓的低水平、不全面、发展很不平衡，最集中的体现就是不同区域间小康程度的差异。⑤ 高水平的、全面的、平衡的小康社会的实现依赖于区域差距的缩小。根据十六大全面建设小康社会的战略部署，21世纪头20年，是必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。前10年要全面完成“十五”、“十一五”计划和2010年的奋斗目标，使经济总量、综合国力和人民生活水平再上一个大台阶，为后10年的更大发展打好基础。“十一五”时期，我国政府强调要以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以人为本，全面、协调、可持续发展，实现“五个统筹”，更鲜明地体现了全面建设小康社会的时代特点。以此为据，本文将政府2000年以后的区域均衡目标划分成2010年、2020年和2050年三个与总目标相对应的阶段。
二是立足于中国地区间经济、社会发展和政府财政能力等方面差异大的基本国情，同时借鉴发达国家工业化进程中均衡区域差距的经验。中国疆域辽阔，各地自然禀赋差异悬殊，在工业化水平、产业结构和基础设施发展水平等方面差异很大，在所有制结构、市场化进程等方面的差异也十分明显，各地政府财力更不在同一档次。与中国相比，美国同样幅员辽阔，但内部各地区自然条件和经济基础的差异要小得多。即便如此，美国工业化过程中生产力由东北部向中西部推移，形成目前的态势用了150～200年。这些事实告诉我们，在中国缩小区域差距是一项长期而艰巨的任务，不可能在短期内一蹴而就，因此，政府的均衡目标的制定必须跨越一段较长时期。另一方面，美国和亚洲“四小龙”的发展经验也证明了后发优势的存在。政府的西部大开发等对欠发达地区的支持政策等，使西部欠发达地区在未来几十年里以高于东部发达地区的经济增长速度发展，加上我国社会发展差距小于经济发展差距，均衡的目标也不是不可能实现。在19世纪50年代美国各州之间人均收入最高与最低之比达到3.1～3.3，1870年降为1.54，⑥ 这一过程用了近二十年。这20年中(1853～1873)，美国在纺织、冶金、铁路交通和轮船业大量采用英国在工业革命第一阶段发明的成果，迅速缩小了和英国之间的距离，并导致世界经济中心逐渐从英国转移到了美国。而最近几十年“亚洲四小龙”的崛起，再次证明了落后国家或地区跨越式发展的可能性。由此可见，缩小区域差距是一项长期艰巨的目标，但同时也是一项经过较长时期努力可以实现的目标。
除了以上两个依据以外，作者还参照了国内理论界的一些相关研究，主要包括刘再兴、刘树成、王一鸣等人的预测方案。⑦ 此外，中科院地理所根据长期的跟踪研究提出了我国“十五”及至2010年的区域政策规划，其参考价值在于对2000～2010年阶段的划分及这一阶段主要区域政策目标的确定。目前，大多数的政策目标的阶段划分均以2000年、2020年和2050年作为界限，但2010年远景规划和上述中科院提出的区域政策规划考虑了2010年的界限，实际上无论是总体经济增长还是区域差距的缩小，从解决影响国民经济全局的若干深层次问题来看，现在至2010年都是非常重要的一段时期。而且，以往制定的到2000年缓解区域差距进一步扩大的目标并未如期实现。“九五”规划和2010年远景纲要首次提出坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距，要“争取十年内取得突破性进展”。
综合考虑上述因素，借鉴理论界已有的研究，笔者认为，应该根据区域差距的实际情况和政府的财政能力，确定不同阶段不同层次的目标。可以考虑以2010年、2020年和2050年分别作为短期、中期和长期目标的时间界限，分阶段予以实施。
未来区域差距演变趋势预测
参考政府总体规划目标的要求、各地区过去20年的经济增长速度及政府将进一步加大对中西部投入，借鉴国内现有文献和思路方法，笔者尝试对未来各地区经济增长的大致趋势做出预测。
(一)采用的预测方法
本文以2000年为预测基期，2050年为预测报告期(截止期)。预测所用的区域为东部与中西部⑧，其中东部为北京、天津、上海、辽宁、山东、河北、江苏、浙江、福建、广东、海南等11省、市，其余省区为中西部地区(不包括港、澳、台)。并假定各地区人均GDP开始处于上升阶段，然后达到最高峰后逐步下降，最后趋于稳定的低增速阶段，但中西部比东部滞后一段时期(可能5～10年)。
以人均GDP作为反映区域经济差异的指标，先分别预测2001～2050年我国东部与中西部的人均GDP(以5年为一个预测区间)，然后计算东部与中西部人均GDP的绝对差距与相对差距。预测时以东部与中西部1978～2000年实际年均增长速度为起点，然后选择不同的增长速度上升或下降幅度以及中西部滞后时期，计算东部和中西部的人均GDP。计算公式如下：
PGDP[，i，t]=PGDP[，i，t-5](1+r[，i，t-4])(1+r[，i，t-3])(1+r[，i，t-2])(1+r[，i，t-1])(1+r[，i，t])
式中，i=1，2；1代表东部地区，2代表中西部地区；PGDP[，i，t]为i地区第t年的人均GDP；r[，i，t]为i地区第t年的人均GDP增长速度；
用绝对差距(AV)和相对差距(RV)来衡量东部与中西部的经济差距，计算公式如下：
AV[，t]=PGDP[，i，t]-PGDP[，j，t]
RV[，t]=PGDP[，i，t]/PGDP[，j，t]
式中，i代表东部地区，j代表中西部地区；AV[，t]为东部与中西部的绝对差距；RV[，t]为东部与中西部的相对差距。
(二)趋势预测方案
为了把握我国未来区域经济差距变化可能出现的各种情况，我们拟采用3种方案。各种方案的差别在于各区域的经济增长速度上升或下降幅度以及中西部滞后时期的差异。具体预测方案如下：
方案1：假定东部经济增长率到2010年达到最大，然后逐步下降，到2040年趋于稳定；中西部比东部滞后10年，到2020年经济增长率达到最大，然后逐步下降，到2045年趋于稳定。
方案2：假定东部经济增长率到2010年达到最大，然后逐步下降，到2040年趋于稳定；中西部比东部滞后10年，到2020年经济增长率达到最大，保持一段高速增长时期，然后逐步下降，到2045年趋于稳定。
方案3：假定东部经济增长率到2010年达到最大，然后逐步下降，到2035年趋于稳定；中西部比东部滞后5年，到2015年经济增长率达到最大，保持一段高速增长时期，然后逐步下降，到2040年趋于稳定。
得到的计算结果分别如表1、表2、表3。
表1 方案1的计算结果
人均GDP增长率
人均GDP
年份AV RV
东部
中西部东部
中西部
2000
0.090.0711690
530263882.2
2005
0.095
0.0818235
764710588
2.38
2010
0.1 0.0929102
11551
17551
2.52
2015
0.085
0.095
44981
18019
26962
2.5
2020
0.070.1 64875
28757
36118
2.26
2025
0.060.0988466
45063
43402
1.96
2030
0.050.075
115072 66272
48801
1.74
2035
0.040.06142714 91221
51492
1.56
2040
0.030.05168679 118656 50022
1.42
2045
0.030.04195545 147159 48386
1.33
2050
0.030.04226690 179041 47649
1.27
表2 方案2的计算结果
人均GDP增长率
人均GDP
年份
AV RV
东部中西部东部中西部
20000.09 0.07 11690
530263882.2
20050.0950.08 18235
764710588
2.38
20100.1 0.09 29102
11551
17551
2.52
20150.0850.09544981
18019
26962
2.5
20200.07 0.1 64875
28757
36118
2.26
20250.07 0.1 90990
46314
44677
1.96
20300.06 0.09 124078 72575
51503
1.71
20350.05 0.075161395 106731 54664
1.51
20400.04 0.06 200163 146913 53251
1.36
20450.03 0.045236580 188389 48192
1.26
20500.03 0.045274262 234767 39495
1.17
表3 方案3的计算结果
人均GDP增长率 人均GDP
年份
AV RV
东部
中西部
东部
中西部
2000 0.09
0.0711690
5302 63882.2
2005 0.095 0.0818235
7647 10588
2.38
2010 0.10.0929102
1155117551
2.52
2015 0.085 0.1 44981
1826826714
2.46
2020 0.07
0.1 64875
2942035455
2.21
2025 0.06
0.1 88466
4738141084
1.87
2030 0.05
0.09115072 7424840824
1.55
2035 0.04
0.07142714 108583
34131
1.31
2040 0.035 0.06172798 148068
24730
1.17
2045 0.03
0.04204239 187171
17068
1.09
2050 0.03
0.04236768 227722
90471.04
从以上3种模拟结果可以看出：
其一，我国东部与中西部未来的经济差距将符合库兹涅茨的“倒U型”假设，即相对差距和绝对差距都经历先扩大、后逐步缩小的过程。
其二，我国到21世纪中叶各地区经济差距不可能完全消除，只能控制在适当的范围之内。
其三，一旦东部的经济增长速度开始下降而中西部的经济增长速度处于上升态势的话，相对经济差距就开始缩小；如果中西部的经济增长速度能长期保持在一个较高的水平，就会大大缩小与东部的经济差距。
(三)三种方案的比较
将三种方案计算的相对差距和绝对差距绘成图(如图1、图2)，比较之后可以看出：
方案1，虽可取但不是最佳的方案。其绝对差距到2035年达到最大，为51492元，然后开始下降，但下降的幅度比较平缓，为三种方案中最平缓的，到2050年为4万元左右。相对差距，到2050年为1.27，是三个方案中最大的。
方案2，是三种方案中最为适中的方案。其绝对差距同样到2035年达到最大，为54664元，然后开始下降，但下降的幅度比方案1大，比方案3小，到2050年仍有47649元。相对差距到2050年为1.17，在三种方案中也居中。
方案3，则难以实现。其绝对差距到2025年达到最大，为41084元，然后开始下降，下降的幅度在三种方案中最大，到2050年仅有9000多元。相对差距到2050年更是接近于1。但是，此方案要求中西部在5年就赶上东部的经济增长速度，有一定的难度。
主要发展阶段划分和目标
根据上述预测方案，笔者提出政府调控各阶段目标的初步设想：
1.最低或短期目标：在短期内(2000～2010年左右)，重点解决最基本层次的均衡问题，同时遏制地带性经济发展差距的进一步扩大。
政府对区域差距的调控，首先必须解决最基本层次的均衡问题。重点在于保证各地区基本公共服务均等化，同时遏制地带性经济发展差距的进一步扩大。在这一阶段，东部与中西部之间的绝对差距仍将继续扩大，但相对差距在经历了一段时间的扩大之后在2010年左右达到最大值，之后逐渐趋于稳定。之所以这样确定，是由于中国地区社会发展差距虽然大，但总体上比区域经济发展差距要小，这从政策上提供了先缩小地区间社会发展差距，然后逐步缩小经济发展差距的可能途径；另外，缩小地区差距与缓解地区差距扩大的趋势存在程度上的差异，因此，应该将缩小区域差距的总目标分解成不同的阶段性目标，根据不同阶段确定各自的目标值。鉴于20世纪90年代以来我国区域经济差距不断扩大的趋势，作为最低目标，在短期内要做的就是遏制区域经济差距的进一步扩大，或者说“缓解差距扩大趋势”、“朝着缩小差距的方向努力”。现阶段提“缩小地区差距”是不实际的。⑨ 具体目标包括：
第一，实现各地基本(最低标准)公共服务均等化。保证各地区基层政权的正常运转是这一目标的核心内容之一，政府调控的最直接目标是弥补欠发达地区地方政府财力缺口，保证其正常财政支出。除此之外，最低标准的公共服务在我国现阶段还包括保证各地最低标准的科教文卫事业的发展及基本基础设施的提供。随着科学发展观的确立，社会保障体系在各地的普遍建设、生态环境的保护构成其重要内容。当然，前提是需要制订全国基本公共服务的最低标准和最低支出标准与之配套。
第二，基本消除绝对贫困。最低和短期目标中，在“八七扶贫计划”基本完成的基础上，进一步解决当前重点贫困村的绝对贫困问题是重要的目标和内容。这也是阻止地区经济发展差距进一步扩大所必须采取的第一步。由于中国人口众多且导致贫困的原因众多，短期内彻底消除贫困不太可能，但基本消除绝对贫困既是可能的，也应该成为政府干预区域差距的最低目标。从“八七”扶贫攻坚战略的实施开始，中国农村绝对贫困人口已从1993年的8000万人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从30.7％下降到3％左右。⑩ 在此基础上，到2010年左右基本消除绝对贫困不成问题。
第三，遏制经济发展差距继续扩大的趋势。无论中长期的目标如何，首要的一步是阻止区域间经济发展差距的继续扩大，这是进一步缩小地区差距的前提。在近期内，政府要通过区域调控，重点支持中西部打好基础，搞好投资环境建设，力争使西部地区的经济增长速度逐步接近全国的平均水平，争取2010年之后，相对差距能开始缩小。
2.中期目标：在较长时期内(2010～2020年左右)，争取到2020年左右，彻底从相对差距方面扭转区域差距扩大的趋势。
在这一阶段，政府调控不应仅仅停留在各地基本公共服务均等化、消除贫困等低层次目标上，而应考虑解决深层次的区域差距问题，即直接缩小地区经济发展差距。此时，东部地区在经历了一段时期高速度增长之后发展基数增大，发展速度逐渐趋于下降，而中西部在经历了第一阶段的积累之后，基本消除了绝对贫困，实现了基本公共服务的均等化，基础设施得以改善，后发优势开始发挥作用，在越过与东部地区发展的等速增长点之后，开始进入高速增长阶段，经济增长率将达到和超过东部，并为缩小与东部的经济差距创造了条件。因此，东部与中西部的相对差距开始大幅持续缩小，但两者的绝对差距仍将继续扩大。在这一阶段的具体目标包括：
第一，缩小地区经济发展的相对差距。作为中期目标，要在实现第一阶段目标基础上，再经过10年左右的努力，力争使中西部的增长速度超过全国平均水平，以保证中西部人均GDP和居民收入的相对水平稳步提高，努力缩小中西部与东部之间经济发展的相对差距。根据预测，可以力争在2020年前后，实现地区间相对差距的大幅、持续下降。
第二，彻底消除绝对贫困，防止脱贫人口返贫。在前一阶段对绝对贫困治理的基础上，进一步彻底消除绝对贫困，通过经济增长和各种援助措施防止脱贫人口返贫，并根据经济发展和物价变动适时调整贫困标准。根据全面建设小康社会目标的总体规划，到2020年，中国将建成高水平的、全面的、发展平衡的小康社会，这是一个彻底消除了贫困的、较为富裕的社会。
第三，进一步实现科教文卫、基础设施、社会保障体系以及环境保护等公共服务的均等化。在使全国经济发展、民主健全的前提下，努力实现各地科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。各地区科学文化素质和健康素质明显提高，建成全国各地水平较为均等的比较完善的现代国民教育体系、科技和文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系。人民享有接受良好教育的机会，基本普及高中阶段教育，消除文盲。形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展。可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
3.长期目标：在长期内(2020～2050年左右)，力争使各地相对差距和绝对差距均缩小到较为稳定的、社会公众可容忍的范围内。
鉴于本世纪中叶，我国整体将基本实现现代化，达到中等发达国家水平，东部沿海地区的长期高速、超高速增长将出现回落，过渡到较高速度或中速度的稳定增长状态，中西部尤其是西部经济随着西部大开发战略的实施，在经历了经济起飞后的持续较高速度增长之后，其发展速度即使开始趋于下降，也仍会高于东部。因此，我国区域差距的调控目标在这一较长时期内将是通过持续大幅缩小相对差距来带动地区经济发展绝对差距开始缩小，到2050年左右，中西部的发展速度都将在某一水平上逐渐趋于稳定，相对差距缩小的势头减缓，绝对差距在经历了大幅度的缩小之后也将维持在一个较低的水平上。但绝对差距仍将存在(11)，不过已是包括中西部在内的整体经济社会发展大大高于现在水平背景下的差异。到那时，各地区之间将基本实现“人均收入”水平和社会发展的均等化，将不存在显著的经济社会发展指标意义上的城乡和地区差距。根据发达国家区域发展的经验，这一目标是可以实现的。
上述三个阶段与目标的划分可以图3表示。
此外，关于政府调控区域差距的目标，还有一个问题值得我们关注，即政府调控目标及其变化问题。根据国外及我国区域发展的经验，区域差距的变动，受到多种因素的综合作用，与本国宏观经济形势特别是就业形势的波动紧密相关。我国三大地带差距变动与经济形势和经济周期变动有关，表现为经济高涨时期，中西部与东部地区的差距迅速拉大；经济紧缩时期，差距扩大的趋势减缓甚至缩小。政府对区域差距的调控不可能是一劳永逸的事，已经缩小的区域差距往往还可能重新趋于扩大，这导致政府只能根据变化了的区域差距重新确定某一阶段的目标值，再采取相应措施。因此，目标内容的确定也不一定呈由低到高的规律性变化。
注释：
①这里需要说明几个概念之间的关系。通常认为政府的调控主要是通过区域政策，但区域政策的内容和手段很广泛，就本文的研究目的——政府对区域差距的调控而言，其可以直接动用的手段就是财政手段，因此，不涉及政府的间接调控，如货币政策等。
②有必要区分政府区域政策及其目标和政府调控区域差距及其目标。区域政策的目标大致分为两类，即区域经济发展(区内)与区际关系协调(区际)，因此，政府的区域政策通常包括政府对区域差距的调控政策(区际政策)。
③参见张可云《区域经济政策——理论基础与欧盟国家实践》，中国轻工业出版社2001年版，第29页；陈家海《中国区域经济政策的转变》，上海财经大学出版社2003年版，第40页。
④陈家海：《中国区域经济政策的转变》，上海财经大学出版社2003年版，第34页。
⑤国家统计局统计科学研究所：《中国小康进程报告》(1998)。转引自周国富《中国经济发展中的地区差距问题研究》，东北财经大学出版社2003年版，第172页。
⑥⑨陆大道等：《1997年中国区域发展报告》，商务印书馆1997年版，第119、118页。
⑦参见刘再兴《中国区域经济：数量分析与对比研究》，中国物价出版社1993年版，第57页；国务院发展研究中心课题组《中国区域协调发展研究》，中国经济出版社1994年版，第143～145页；魏后凯《区域经济发展的新格局》，云南人民出版社1995年版，第73页；王一鸣《中国区域经济政策研究》，中国计划出版社1998年版，第212页。
⑧鉴于中部目前相对地位的下降，中西部差距的靠拢，为了分析的简化，在这里，区域差距演变阶段和均衡目标的设想以东部和中西部差距的缩小为地域单元。
⑩国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》，《人民日报》2001年10月15日。
(11)即使从长期来看，政府均衡区域差距的目标也并不是完全消除区域差距，而是将区域差距控制在“适度”的范围内，因此，一定的绝对差距总是存在的。
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