论保护国家产业安全的法律对策，本文主要内容关键词为：对策论文,产业论文,法律论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保护国家产业安全的基本法律对策包含两个方面：一方面是不允许或限制外资进入某些产业，保护本国幼稚工业、涉及国家安全的产业或其他重要企业；另一方面是大力培育本国企业，推动科技进步，增强自身的国际竞争能力。具体而言，当前我们应该在相关立法中明确和强调以下五个方面的法律措施；
一、规范外资结构，引导外资的合理投向
我国外商投资事业尽管已取得很大成就，但在外资结构方面也产生了若干问题，有的与产业安全相关，还具有某种严重性，从宏观角度可概括为三个方面：
（一）投资产业结构不尽合理。在国民经济三大产业中，第一产业吸收外商投资长期徘徊在2%左右。三资企业主要分布在投资少、 见效快、盈利高的第二产业，一直在70%以上，技术密集型和基础产业偏少，大都集中于一般的劳动密集型加工产业。第三产业中，房地产、宾馆、旅游等发展甚快，协议外资额高达78%，而直接服务于生产的交通、邮电业所占比重仅为6%。〔1〕
（二）地区分布结构不平衡。外资主要分布在东南沿海地区，近年来虽然外商对中西部地区的投资步伐加快，但基本格局的改观尚需时日，特别是西部地区利用外资严重滞后，这是多年来向东南沿海倾斜外资政策的结果。
（三）三资企业的投资母国分布不合理。以港澳地区为主，其外资企业、投资总额，均占外资总数的80%，因而产业结构也不易得到根本性改变〔2〕。
为了解决上述问题，保障民族工业在竞争中正常运行，在合理扩大外商投资规模的同时，还要把对外商投资产业投向的引导与国民经济整体结构的调整有机结合起来，规范外资结构，引导外资的合理投向。外商投资企业是我国国民经济整体结构的新生部分，其产业投向一方面受到现有经济结构和产业结构的制约，并随着国民经济结构和产业结构的调整而改变；另一方面，由兴办外商投资企业所引起的国外资金、技术和管理资源的投向又会直接影响国民经济原有产业结构的演变方向。因此，必须以未来国民经济结构调整规划为依据，把外商投资企业的产业投向同国民经济的产业结构调整结合起来，有意识、有计划地把国外资金、技术和管理经验等资源引导到急需发展的产业上来，特别是把外商投资从一般加工工业更多地引导到能源、交通运输、原材料等我国国民经济发展的“瓶颈”产业，以及高新技术和出口产业、商业、金融业等第三产业，从而促进国民经济的稳定协调发展和产业结构优化升级。
考虑到产业安全问题，世界上很少有哪个国家在投资领域全面自由地对外资开放，或多或少地设有制度障碍和法律限制。产业政策法规是高于各地方、各部门直接体现国家宏观调控意图的宏观政策法规，外资并购或与中国企业合作，必须符合国民经济发展战略和国家产业政策法规的要求。对我国来说，显然并非所有产业都鼓励外资进入。1995年经国务院批准，国家计委、国家经贸委、外经贸部发布了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》。这是我国首次公布鼓励、限制、禁止外商投资的领域，并在原有基础上扩大了鼓励投资的范围。现阶段应在总结十多年来利用外资的经验教训基础上，根据经济形势的发展和保护产业安全的长远需要，对现行外资政策法规进行修订、补充和完善，着手制定具有权威性的《外商投资法》，以法律的形式明确规定禁止、限制、鼓励或开放外资进入的范围和领域。其基本内容如下：
1.禁止领域：具有重要战略意义、关系到国家政治经济命脉的、需加以绝对保护的部门，包括军事国防工业、核能工业、一些矿藏开采工业、港口码头、海河航空运输、新闻业、邮政电讯、铁路及运输、危害国民保健卫生及环境安全的事业等。这些领域只能由国家独资控制，从而实现禁止外商进入目标。
2.限制领域：除列入禁止领域以外的其它关系到国计民生的重要产业或具有行业垄断特点的基础产业、基础设施领域的大中型国有企业，某一行业占有市场份额高或某一行业、地区的龙头骨干型国有企业，正处于发展初期的具有重要经济意义的行业和产品的国有企业，可以允许外商进入，但要严格限制，原则上不得让外商控股。例如，高新技术产业层次高，是国际竞争的前沿阵地，外商直接投资不会轻易转让先进技术，而是旨在获取最新技术信息，因此不宜让外商直接参与经营〔3 〕；对于竞争性强、技术设备水平与国际先进水平差距较大的国有大型企业，可以有选择地允许外商进行收购或造壳上市，但范围不能太宽。
3.鼓励或允许领域：除上述两方面之外的一般行业和企业，可以放开，不必限制。特别是国有小型企业量大、面广，大多数技术装备差，产品陈旧、质量不高、管理落后，与发达国家同类企业有着较大差距，利用外商直接投资加以改造，可以短期内提高企业的整体水平，虽有企业性质改变之嫌，但有利于一个地区或一个行业成片企业的系统改造与整体素质提高，所以可以有计划地组织实施。
规范外资结构和进入领域，一方面可以减轻国家负担，国家从出售非重要的企业股权中获得资金，用于扶持和发展重点的行业和企业；另一方面，只要关系国家重大利益、关系国计民生的重要行业和企业仍由国家控制〔4〕， 外商在其它一般行业和企业中并购对整个国家经济的负面影响将是有限的。应该认识到，外资本身不仅以利益为取向，而且具有强化投资地比较优势的特点，若长期疏于产业政策法规约束，则可能阻碍产业结构的升级。因此，要结合产业政策法律，对海外企业特别是海外金融资本对我国国有企业的控股，要根据行业和产品的特点，进行分类管理，明确所要禁止、限制或鼓励的范围。在产业政策的规划中，对那些被确定为国民经济支柱产业的领域应严禁将行业特许权出让给外商，对既已出让的部分行业应限制外籍所有权的扩张，在条件允许的情况下，国家可采用逆向的“股权转换计划”使其变成债务，逐步加以清偿。对于海外企业合并中国企业所需的行业特许权和外籍所有权应保持谨慎的态度，防止盲目出让。
此外，我国改革开放以来，对外资实行了全面的鼓励政策，有些地方和部门为获得更多的政策优惠，对外资往往是不分良莠地全面被动吸收，使某些零散的国际投机游资以很优惠的条件进入我国，大大降低了我们利用外资的项目规模和整体效益。近两年来；随着我国对引进外资宏观调控的加强，那种不加选择地盲目吸收外资的状况已有所改变，利用外资的平均规模和质量也有提高，但总体上仍带有明显的数量型扩张特征。外资对转变我国经济增长方式的推动作用还十分有限。判断利用外资的实际成效，不能只看投资总额的多少，而要看投资的结构是否合理，看产品技术中进步成分的比例，对我国经济建设有多大的互补性和推动性。在利用外资可供选择余地进一步扩大的有利形势下，根据国家产业政策（保护产业安全）和长期经济发展目标的要求，今后几年我国引进外资的重点应主要放在两类外资上，一类是长期合作战略计划且对我国产业结构调整和技术水平升级具有积极意义的大的跨国公司直接投资；另一类是国外各种基金会如养老、社会福利基金会等，这些组织一般资金雄厚，投机性较小，亦不要求控股，如果投资回报率能为我方所接受，此类基金会则不失我国基础设施、基础产业建设领域利用外资的一个较好来源。
二、推动我国现代企业制度的建立，大力提高民族工业的竞争力
现在国有企业机制不健全，旧包袱沉重，很多企业亏损严重，内外资政策又不平等，一般没有实力改进技术，改善管理，极可能在占有绝对竞争优势的外资企业面前节节败退。这与利用外资的出发点相背离，延缓了企业改革的推进，有损于整个国民经济的健康发展。如何把利用外资与发展国有企业结合起来，促进国有企业在竞争中振兴，推动现代企业制度及早建立，的确是产业安全问题中亟待研究和加以解决的重要内容。
政府的政策应使国内生产者改善产品质量，降低生产成本，提供良好的服务，最好的办法就是促进国内竞争和国际竞争。企业的竞争力主要表现在四个方面：出口创汇能力，劳动生产力水平，人均纳税额，以及市场占有率。随着这些指标不断提高，则企业竞争力就增强，反之则在减弱。提高一国的竞争力有五种方法：1、提高现有资源的利用率； 2、发明或改进新产品、新工艺和新组织等；3、改变资源配置；4、 开发新市场；5、降低结构调整的成本〔5〕。
一些国有企业利用外资“嫁接”改造的一个重要动因，就是为绕开现有体制障碍，尽快解决国有企业独立法人地位不落实、经营机制转换不到位、资金短缺、负担过重等问题。这也提醒我们，要防止和避免国有企业在日益激烈的市场竞争中不必要地被外商并购控股，最根本的办法还不在于限制外商并购控股行为本身，而在于切实和有效解决国有企业发展中面临的困难与问题，壮大国内企业的实力，增强竞争力，推动现代企业制度的建立。
在现阶段，要提高民族工业的竞争力，解决国有企业体制和机制方面的问题，关键是继续深化企业制度改革和加快相关体制的配套改革，加大股份制改造的力度。按照江泽民同志对国有企业改革提出的八条基本方针，总结现代企业制度试点经验，扩大试点范围。以改革为动力，加强企业改组、改造，切实加强内部科学管理〔6〕。确保企业的14 项自主权落实到位，使国有企业从过多的行政束缚中解放出来，真正做到自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展〔7〕， 特别是抓紧促进幼稚工业企业经营机制的转换。
当前要为创建现代企业制度和配套运行机制提供良好的宏观条件和法律环境。具体而言：（一）在同跨国公司合作中，发展壮大中国的企业集团。我国不少企业已开始同跨国公司合资、合作，应当抓住这一时机，以我为主，积极发展。有关部门和地方也制定了大公司大集团战略，争取早日在中国出现一批大企业集团，与跨国公司的合作在质上得到提高。（二）加速发展中外合资的共同基金，通过在境外资本市场发行基金债券筹资，投资于国内资本市场的股权，以股权融资形式扩大国有企业利用外资规模。（三）创造条件让一批国有企业以自身的信誉和资产担保，在自身偿还能力的限度内直接进入国际资本市场筹措资金。总之，国有企业利用外资，要实现从相对被动引进为主转变为有选择的主动引进为主，从外商直接投资与政府借贷为主转变为企业在国际资本市场融资为主。这种转变，既符合国际金融资本扩大对华投资的需要，又符合国有企业改革和发展的需要，同时也可减少和避免少数外商对某一行业或某些重要国有企业独家控股的投资方式。
三、加强对外商投资企业的资产评估与法律监管
近年来，部分外商无视或规避我国法律明文规定，或利用现有规范尚不明确的漏洞，在项目谈判、资本认缴、企业筹建、进出口、生产经营、利润分配等多项环节中，采用欺诈或隐蔽手段，从中谋取不当利益或高额回报。有关资料提出外资企业的主要管理问题是：（一）外商出资不到位。据国家工商局1990年的分析，当时全国2.5 万家外资企业中，有5000家外方没有任何资金投入，还有一些外资投入不久即分期撤回，坐享其成，而企业继续享受外资企业的优惠待遇。（二）企业亏损率40%以上。其中既有项目失败，外资在进出口上做手脚等问题，也有相当一批企业虚亏实盈。（三）外资企业产品不按合同比例外销，大量挤占国内市场，严重影响民族产业的份额和效益，减少国家外汇收入。（四）许多中方资产低估或未评估就低价折股出资，还有相当一部分国有资产和专利、商标、土地、福利设施等被无偿使用，造成严重流失。而外商投资的有形及无形资产的估价普遍高于实际价值，国家商检局统计一般高出20%左右。
造成上述问题的原因，不仅是法律不完善、政策不确定、体制缺陷，而且是有些地方政府和外资企业的中方从局部利益出发，以外资为幌子，与外商共同分享优惠政策， 实际上损害了国家利益和全局利益〔8〕。为防止引进外资过程中的国有资产流失，保护相关产业的利益，应当采取以下法律措施：
1.严格与改进外资项目审批制度。严格审批并不是从其它方面对外商投资企业附加限制，而是要保证现有法规和即将制定的《外商投资产业政策法》的严格执行。没有法律，所谓审批就没有依据；有法而缺乏配套的审批制度，则法律形同虚设〔9〕。 在近年外商并购国有企业的事件中，由于国家实行分税制改革，党的十四届三中全会宣布国有企业的终极所有权由国务院代表国家行使，一些地方政府认为地方利益少了，擅自把一些原来由地方投资创办的国有企业产权全部或大部分转让给外商，一次性收回投资。同时，项目审批权层层下放，地方政府有权审批3000万美元以下项目，这样大的项目审批权实际掌握在地方外经委手里，有的落在地、市一级，而地方主管部门机构撤消、人员分散，很少参与审批工作，难以发挥专业熟悉、代表国家宏观利益考虑问题的优势。事实证明，这对确保外商投资项目审批的质量和我国整体产业利益，有一定不良影响。严格审批制度就可以避免这种情况的发生，对外商投资的审批制度应当在《外商投资产业政策法》中予以明确。建议一方面设中央和省、自治区、直辖市两级审批，具体以持股比例和持股金额作划分标准，凡是在规定的持股比例和持股金额标准以上的，由中央审批，在规定标准以下的由各省区市审批。另一方面按产业性质划分，有些重要产业不管投资多少，都要中央审批。各级审批部门都要严格按法律规定办事。
2.加强和规范外资企业特别是外商并购企业的国有资产评估与监管。为防止国有资产流失和外商并购企业的产权监管，当务之急要解决好如下问题：①加速国有资产产权改革进程，明确国有资产产权责任主体，从根本上改变国有资产产权责任不明晰、无人负责的状况。要把国有资产管理与政府行政管理分开，把国有资产管理与国有资产经营分开，建立起政企分开的国有资产管理和运营体制，确保国有资产（包括存量和流量）在不断重组和配置中保值增值。②加强国有资产的评估工作，杜绝未经资产评估就与外商谈判签约的现象。严格按照《国有资产评估管理办法》等有关规定，聘请经国有资产管理部门认可的资产评估机构，对国有资产进行认真评估。改进国有资产评估方法〔10〕，重视对国有企业的商标、信誉、市场占有率等无形资产的评估，对合资企业利用的老企业公用设施也应作为国有资产的一部分进行评估，实行有偿使用；建议中方投入资产的评估价值，以外方投入的资本币种计价制帐，避免汇率风险；国有资产评估值经过同级国有资产管理部门确认后方可作为底价与外商谈判。对违反国家有关规定，造成国有资产流失的，要依法追究当事人和主要领导人的法律和经济责任。③加强出售国有企业资产收入的管理，将国有资产出售收入与运营收入区别开来，明确国有资产产权出售收入是国家所有，任何企业和个人不得将其占为己有。产权出售收入首先要用于安排好富余职工的生活，然后用于还贷和各项拖欠款，余下的部分集中用于支持重要产业的发展和补充需要扶持的其它国有企业资本金。
同时，尽快完成对现有法律、法规条款的补充、修订和完善，对外商投资企业依法管理；尽早建立统一的外商投资宏观管理机构，对三资企业专司管理，改变过去管理职能相对分散、各监督管理部门各自为政的现象。
四、健全法制，抓紧制定与完善涉及产业安全的各种法律法规
自1979年我国颁布的第一部专门规范外商投资企业的法律——《中华人民共和国中外合资经营企业法》以来，我国外商投资的相关立法发展迅猛，已经初步形成以“三资企业法”为龙头、其它法律、行政法规、行政规章和地方法规相配套的多层次、多方位的独立的外商投资法律体系。但是，现行外资立法还存在一些缺陷，除立法体例不够合理，立法内容有重复、冲突和遗漏等问题以外，关于保护产业安全、促进产业进步的规范，尚不完整和周密。在世界经济趋于融合于我国必将参加的世贸组织的关键时期，抓紧制定和完善这方面的指导思想与具体规定愈加必要和紧迫。
（一）保持政策法规连续性、稳定性，具有透明度。
现行外商投资的相关立法，有的缺乏连续性与稳定性，前后不衔接，甚至自相矛盾，在外资并购国有企业的问题上，就造成了政府的被动和难以协调。例如，依照1994年7月生效的《公司法》， 投资者采取实缴资本制，出资应一次缴齐，而在此之前，外商投资企业根据《中外合资经营企业法》的规定，第一期出资额要求不低于其认缴额的15%，这样外商投资企业只要垫付注册资本15%的资金，就可能先行控股国有企业，在国外“借壳上市”，筹得资金后再进行利润转移，以逃避我国税法的管制，从而使国有资产流失，损害产业利益。因此，凡今后涉及到新出台和行将调整的外资立法需审慎而行，既不能操之过急，又切勿延误时机，滞后于形势。对确需出台的有关政策法规要做好科学性、可行性的超前预测研究工作，内容必须要科学、规范，不允许有太大的随意性，特别对关于产业安全和产业发展的法律效果进行综合评价，防止因政策上的失误产生负面效应。一旦立法，要注意保持连续性和稳定性〔11〕，严格执行；国家立法、执法、司法各部门应加强相关外资政策法规落实，加强情况的监督检查和动态反映的系统收集工作，及时发现研究问题，加以规范化的修订和完善。
同时，简化和强化外资法律与管理机制框架，建立一套开放的、具有透明度的法律制度。尽管目前中国的外商直接投资占发展中国家外商投资的30%左右，但管理外商的各项法规尚缺乏透明度和开放度，也低于与中国竞争外资的其它国家。正如美国资深律师西姆斯先生来我国做投资环境问题讲座时所说，中国的立法进程很快，其中很重要的一个原因就是在立法工作中始终坚持开放的态度，积极吸收外国专家、学者、律师参与立法工作，借鉴其它国家的立法经验，吸收各国法律体系精华部分，使中国法律能够逐步与世界惯例接轨〔12〕。今后，立法者还需在工作中充分发扬民主，广泛听取意见，使法律能够有较强的针对性，更大的透明度，以便得到有效的贯彻执行。
（二）改进现行双轨制立法模式，统一外商投资立法。
我国采用国内经济立法与外商投资立法并存的传统的“双轨制”立法模式，对不同的主体，同一调整对象，却制定了两套不同的法律法规。例如在1984年4月15日， 我国公布了《全民所有制工业企业法》，同时又公布了《中外合作经营企业法》；1990年国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开放经营成片土地暂行管理办法》；以及1993年公布的《中华人民共和国公司法》，1995年对外贸易经济合作部发布的《关于外商投资股份有限公司若干问题的暂行规定》等〔13〕。这种模式是明显受改革开放初期的计划经济体制的影响。各类企业之间不平等的法律地位，造成以资本为基础的国内公司立法与以所有制为基础的外商投资企业立法之间的矛盾，在社会主义市场经济体制下，严重影响了企业之间的公平竞争和我国法制的统一〔14〕。我国外商投资立法的目标是达到国内经济立法和外商投资立法的完全统一，即国内一般法律法规同时调整外商投资的法律关系，逐步取消专门调整外商投资的法律法规〔15〕。在现阶段，由于我国处在社会主义市场经济初级阶段，经济和技术发展水平与较发达国家存在一定差距，国家对内外资的不同调控方向和法律要求尚不能迅速消除，加上国家宏观调控与保护民族工业的需要，内、外资立法的并存还要经过一段过渡的时期。这一过渡时期的长短，取决于经济体制改革的深入发展和社会主义市场经济的正常发育，取决于民族工业参与国际竞争能力的提高和我国恢复关贸总协定缔约国的地位，取决于加入国际有关经济或投资条约应承担的相应义务等具体情况而定。当前，急需统一我国外商投资单行立法。具体途径建议如下：将现行三大涉外投资企业法（《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》以及《中外合资经营企业法实施条例》和《外资企业实施细则》的内容，其中外商投资方向及对外商投资的指导、管理和监督等方面合并，重新制定《外商投资法》，其中调整外商投资企业设立、终止、组织、内部经营管理等活动划归《公司法》及相关的企业组织法调整，国家经济管理部门对外商投资企业的指导、管理、监督等行为规范，则直接划归国内有关部门。
（三）建立确保国内市场不受外资过分冲击的保护性法律体系，重点防止外资并购对国家产业安全的不良影响。
如前所述，我国仍属于发展中国家，对民族经济中的薄弱环节，还需实行特别的法律保护，否则，我国在承担有关国际条约义务、开放国内市场的同时，就难以承受外来的压力和冲击。因此，今后我国应适时利用与有关国际公约、条例接轨的机会，建立市场经济体制下的保护国有产业的法律体系。1994年5月颁布的我国外贸法第3、4、5章就对外贸易的各项保护措施也做了原则性规定，详细规范的扩展与延伸，还要加以逐步健全。
目前，我国已颁布几百部涉外经济法规，基本上覆盖了利用外资的各个方面，但有些规定过于粗糙和模糊，缺乏超前性，特别是随着外资并购国有企业不断向广度和深度发展，其对产业安全的影响评价难以一一确定，这些新情况、新问题都需要从新的法律视角加以规范〔16〕。很多国家通过法律规定对外资进入设置制度障碍，我国当前可把重点放在以下方面：1、对于国有企业股权出售的， 包括整个行业或跨行业整体企业存量资产由外资一举收购或兼并的，由于涉及面广，交易行为不规范，如果不加节制，任其扩张，很可能形成以国有企业为支柱的国民经济基础移位。可以考虑扩大组建中外合资股份公司试点，现在设立股份制企业在境外发行A股、B股、H股、K股等吸纳境外投资认购改造国有企业的，试行效果一般都很好。这样，通过改进融资渠道，仍可以基本解决国有企业的资金困难。2、 对一般行业和生产一般产品的国有企业尽可放开，以搞活企业，增强实力和竞争水平，但在开放领域，必须制定和实施《反垄断法》和《反倾销法》，才能对现存的外资垄断现象进行调整，防止外资并购形成行业垄断和地区垄断，维护正当的市场竞争秩序。国外十分重视反垄断法对外资并购国内企业的监督作用，同时表现出特别的关注，如日本《禁止垄断法》第10条规定，国外公司不管其规模大小，只要持有国内公司股票的场合，就必须向公正交易委员会报告，美国《反托拉斯法令》也规定，外国人在美国不管兼并还是收购股票或资产，均应向联邦贸易委员会和司法部反托拉斯司事先通报。
五、调整和改进优惠政策的基点，逐步赋予外资企业以“国民待遇”
改革开放以来，我国给予外资企业明显超出内资企业的优惠政策，对外国金融资本进入中国企业限制层次较低，在减免税、简化审批程序等方面又赋予其“超国民待遇”。这些措施在我国以计划经济为主导的引进外资初期，发挥了一定的积极作用，但随着社会主义市场体制的建立和发育，越来越暴露出其内在的弊端：第一，各类优惠政策，有的变相损害了国内产业利益〔17〕；第二，使国内企业处于明显不利的竞争地位；第三，税收优惠实际上鼓励了避税行为。外商投资者认为，过多优惠反而使外资政策变得极其复杂和不透明。
市场经济所具有的平等性、竞争性、国际性、透明性和规范性等特性，使得国民待遇的提出与实行有了理论的基础与现实的可能。平等性作为市场经济的最基本特征，要求存在一个统一的、一视同仁的市场主体体系，不论这些主体的所有制性质或其它社会属性如何，一律应平等对待、公平竞争，这里当然包括对内、对外资企业的平等待遇。竞争是市场的全部动力与活力的源泉，其前提就是主体间权利义务的平等性，也就意味着国民待遇有了法律的基础，在不平等的主体之间是不存在竞争的，至少不存在完全意义上的竞争。市场经济发展到今天，早已形成了跨越国界的规模化的大经济，任何国家要想发展经济，就不能孤立于国际大市场之外。当代国际投资的历史表明，投资者往往更愿意将资金投放在一个虽然没有明显优惠待遇，但政策法律具有很高的透明度并能获得公平待遇的国家，而不是投向一个看起来待遇优惠，却充满着“内部规定”和歧视待遇的地区，投资的安全性成了首要的影响因素。相对而言，国民待遇以国内立法与国际条约为依据，其可操作性、规范性与透明度远较其它待遇为佳，故必然更契合国际市场经济的需要。实际上，成功利用外资的国家，并不是非常优惠〔18〕，如新加坡经济发展局强调，该国吸引外资不是靠优惠，而是靠效率极高的一揽子服务和良好的法律保障，不设免税区（有税收优惠，但时间不长），外资企业也需要纳税。
鉴于当前的国际经济形势，我国加入世界贸易组织已为期不远。非歧视原则是“世界贸易组织”的一项最基本的原则，包括最惠国待遇和国民待遇两项具体待遇标准。我国通常已在互惠的基础上给予外国人最惠国待遇，实行国民待遇也是大势所趋，这种呼声也越来越高。我们要按照国际上通行的国民待遇原则来进行调整，一方面尽快取消对外资企业的歧视性待遇；另一方面，不应增加对外资企业新的特殊待遇，并逐步减少外资企业的优惠待遇。对于国民待遇的作用，我们不但要看到它要求外国人具有的法律地位不低于本国人的一面，同时也要看到它要求本国人所具有的法律地位不低于外国人的一面。
值得强调的是，国民待遇并不意味着在对内资与外资待遇上的绝对平等。在目前的国际条件下，还没有任何一个国家能给予外国投资与国内投资完全相同的待遇。外资的国民待遇只能在一定范围内适用。例如，在投资领域，各国对内外资从来都是有区别的。许多关系国家重大安全与国计民生的行业，一般都不允许外资涉足。即使是非关键的经济部门，也基于国家经济规划与发展目标特别是产业安全的可能影响，而对外资有所先后、有所厚薄。这种限制，发达国家与发展中国家同样存在，毫无例外。除在禁止、限制领域，发达国家和发展中国家有一定不同外，这种适当的差别待遇还往往包括对外资的审批手续与监督、雇佣限制、投资期限与本地化要求等等。此种限制与合理的例外不仅为一国经济发展所必需，也是国家主权的一种体现。
国民待遇也并不意味对外资优惠待遇的普遍取消。绝大多数发展中国家为了吸引外资，纷纷制定了许多优惠政策，使外资企业在税收、经营管理权等方面甚至享有比本国公司和国民更优惠的“超国民待遇”，这与国民原则也是相容的。所以，在各国间的双边投资保护协定关于国民待遇的措辞，都是用“不低于本国国民或公司”的待遇，而不是“完全等同于”本国国民或公司的待遇。事实上，这同样是国家主权的一种体现。
注释：
〔1〕黄健：《对我国外资企业的简要分析与建议》， 《战略与管理》1993年第11期。
〔2〕刘占军：《90 年代外商来华直接投资发展趋势与政策导向》，《南开经济研究》1996年第1期。
〔3〕左柏云：《利用外资改造国有企业的几种模式比较》， 《综合经济导刊》1995年第6期。
〔4〕陈安主编：《国际投资法》，鹭江出版社1987年第1版， 第142—144页。
〔5〕约翰·邓宁：《重视外国直接投资的利益》， 《管理世界》1994年第1期。
〔6〕《把搞好国有企业放在更加突出的地位》， 《人民日报》1996年12月7日。
〔7〕宋小佳：《对外商直接投资并购国有企业若干问题的探讨》，《经济改革与发展》1995年第2期。
〔8〕高中仁：《14年：如何评价我国外资引进？ ——“利用外资对我国经济发展的影响”研讨会综述》，《中国投资与建设》1993年第6期。
〔9〕冯灿仪：《论外商并购国有企业的法律控制》， 《法学》1996年第8期。
〔10〕“国有企业利用外资调查组”：《国有企业利用外资嫁接改造的调查与分析》，《管理世界》1994年第5期。
〔11〕林淼整理：《关于当前外商投资企业问题观点综述》，《财贸经济》1996年第3期。
〔12〕国家计委政策研究室《信息要报》1996年第23期。
〔13〕储育明：《关于建立现代外商投资企业制度的立法思考》，《法制与社会发展》1996年第4期。
〔14〕张月姣：《中国外经贸法律建设成就举世瞩目》，《中国法律》1996年第1期。
〔15〕徐崇利：《市场经济与我国涉外经济立法导向》，《法学研究》1994年第4期。
〔16〕卢炯星：《论完善外商投资法律制度》， 《中国法学》1996年第3期。
〔17〕单文华：《市场经济与外商投资企业的国民待遇研究》，《中国法学》1994年第5期。
〔18〕牛文军：《外商投资企业涉及的法律症结与政策法律调整》，《内蒙古大学学报》1996年第1期。
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