当前我国旅游规划存在的问题及其实证研究，本文主要内容关键词为：当前我国论文,实证研究论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编制规划是现代文明的重要标志，也是克服盲目性的重要手段。我国进入“十五”时期伊始，各地已普遍掀起了编制旅游规划的热潮，这一热潮不仅标志着人们对旅游产业地位有了更高层次的认识，而且也从深层次上呼唤旅游规划法制管理的出台和实施。许多地区和单位还是第一次编制旅游规划，加上我国旅游规划尚处在不成熟的阶段，已编制和正在编制的规划存在许多不科学的问题，这些不科学的旅游规划严重制约着旅游业的持续发展，所造成的危害是将是难以估量的。在旅游规划的热潮中针对旅游规划理论和实践存在的问题进行冷思考，对保障旅游业的可持续发展是至关重要的。
一、当前我国旅游规划存在的主要问题
1.高水平的旅游规划成果不多
由于我国产业结构处在一个重大的优化调整期，各地都普遍渴望能编制出一个高水准的旅游规划用以指导旅游业发展的实践，因为没有合格的旅游规划，按规定“十五”的旅游项目就不能立项，招商引资也难以奏效。所以各地市县提出要编制规划的单位之众、分布之广和规划类型之多，都是前所未有的。但我国旅游规划的历程毕竟短暂，在这一历史背景条件下，高水准而又可操作性强的旅游规划成果不可能很多。这里当然首先涉及到应用什么样的标准来评价旅游规划成果水平高低的问题，逻辑上说我们评价旅游规划的标准只能是旅游业发展的实践，而不能唯专家或领导在评审会上的一二句话。但由于旅游规划是对未来旅游产品的设计，而产品的设计又依据对未来市场规律的驾驭，检验旅游规划成果是否科学不可能要等到规划的实施期限完结后再作终定，要解决旅游区在现实上开发的步骤问题，就只能是把有关的专家邀请拢来，集思广益，多方案论证，反复对比，依据现在的认识水平，择出一种在目前的多数专家看来都能接受的普遍认为是相对最为合理的可行性规划方案，再由专家们签署出意见，提交主管部门审议、批准和实施，重要的旅游规划要交由人大通过。问题是未来的旅游业如何发展尚存在许多不确定因素，人们不可能完全预见到未来旅游业发展的种种情况和不确定的障碍性因素，加上编制规划人员主观水平有限，致使就现在看来评价是不错的规划，但其真实的质量不一定高，一般多表现在规划的指导思想不明确，对主题形象提得不准，主打品牌设计得缺少新意，旅游生产力的要素组合欠完整，空间布局结构欠合理，对旅游资源开发的评价做得不到位，对客源市场的需求、市场营销和人才培育的规划基本不研究，或研究起来也流于形式，等等。
2.旅游规划的难度大，旅游规划的技术规范出台难
旅游规划相对于其他的行业规划来说，编制的难度要更大些，原因是旅游规划所涉及的专业面广，交叉部门多。一个区域旅游的总体规划，需要一系列的专项旅游规划的研究来进行综合性的支撑，特别所规划的旅游区、旅游地的资源类型变化很大。由于“吸引力论”是旅游资源概念的核心，似乎凡有利于吸引旅游者都能成为旅游资源，因而规划涉及到的是“旅游资源无限论”，使规划工作者对任何资源的文化底蕴都能精通，而根据旅游规划的要求，不仅要对区域规划、营销规划和工程基础设施规划进行充分的整合，而且还要与社会经济发展规划、城市规划、国土规划等相关规划进行衔接，其旅游规划编制的难度自然很大，因为规划的编制不是能由一个部门和一个专业能完成的，其技术规范的细则就要求与许多行业进行整合。以旅游规划与城市规划的对比分析为例，城市规划现已有了系统的法规，为配套《中华人民共和国城市规划法》，还出台了《城市规划编制办法》、《城镇体系规划编制审批办法》、《建设项目选址规划管理办法》、《城市规划设计单位资格管理办法》等多项行业条例和各类的城市规划技术标准与技术规范。人们在编制城市规划时，在技术上应该采用什么样的提纲，应用什么样的公式，应附什么样的图件，城市规划有关的技术规范都提出了明确具体的要求。换句话说，不论谁来编制城市规划，只要依据城市规划的规范，其规划的结果都会差不多。然而旅游规划不同，旅游规划面临的资源是不定的，旅游规划的核心又在于创意，而创意又会引得百家争鸣，百家争鸣就会引出的规划方案多多，甚至无所适从。这就可能出现这样的情况，在同一个旅游区由不同专业的人来做规划，或者由同一个专业的不同人来做规划，做出来的旅游规划方案会极大不同。国家旅游局新近出台了《旅游发展规划管理办法》和GB《旅游规划通则》（送审稿），无疑对旅游规划总体水平的提高有重要意义，但操作起来则不像城市规划那样具有系统的细则，不适应目前多种多样的旅游资源开发的实际需求，这不能完全归咎于规划管理的滞后，因为旅游规范的出台确属不易，一方面旅游规划在技术标准与技术规范上与相关行业存在很多的重叠与交叉，另方面也存在像农家乐等这样的旅游区类型的规范处空白状态待填补。我国旅游规划距成熟性的规范性操作还有相当长的路程要走。
3.旅游规划市场发育欠成熟，售后服务不到位
二、旅游规划问题的案例分析
如果说旅游规划出现的上述问题是从管理学视角切入研究的话，那么我们还有必要进行案例析剖的实证研究，将旅游规划问题扩展到工程技术、区域科学等的领域进行研究，进一步诊断旅游规划问题发生的根源。因为一个旅游规划的文本，从其编制的指导思想、品牌打造、指标选定、项目设计等各个环节都很容易发生失误。我们以问题发生的主因为题，将我们经历过的案例分析归纳如后：
1、旅游规划缺少与横向的相邻规划和纵向的高层规划进行有机的衔接
旅游规划总是在一定的区域环境中进行的，而区域是一个多种生产要素所组成的内外开放的大系统，系统的结构决定系统的功能。任何一种行业规划都不可能孤立于系统之外来编制，一定要与纵向的高层的规划和横向的相邻规划进行系统性地衔接，但实践操作起来并非易事。如湖南××湖，总库容81.2亿m3，湖水清澈，水质良好，达到GB3838-88《地面水环境质量标准》Ⅱ类水标准，因此省政府规划已将××湖列为以省会城市为中心的居民饮用水水源，以代替从有污染的湘江取水，以使未来的大城市饮水如同发达的欧洲国家一样，打开自来水龙头即可直接饮用。但旅游规划的人员在编制《××湖旅游总体规划》时未与省级对这一湖的社会发展规划项目相衔接，而把××湖的主要功能定位在旅游开发上，规划了许多的水上娱乐项目，最后因规划的这些娱乐项目与湖水的饮用水功能相悖而不得不进行整改。
2、缺少可持续发展的资源保护观
纵观世界各国旅游规划和开发失误，多数是没有处理好旅游开发与保护生态环境的关系上。开始是为了谋求经济效益而牺牲了生态效益，之后又为了修复生态效益而退还得来不易的经济利益，走的是一条“先污染，后治理”的老路。回眸我们对世界自然遗产武陵源编制旅游规划的历程，就经历了三个阶段：第一阶段的规划初始于1981～1982年，当时的规划工作者在不具备保护自然生态环境的基本观念，把城市园林的一套规划模式搬来改造这个世界顶极型的自然生态遗产环境，尤其是错误地把旅游村布局在景区金鞭溪上游的锣鼓塔，造成了对核心保护区自然生态环境的严重污染，这一规划的败笔一直遗到今天都难以改造。第二阶段是不按旅游规划实施，建设无序发展，同样也走的是一条破坏自然生态环境的弯路。第三阶段，是从1998年联合国世界遗产委员会派的莱斯莫洛依博士等专家，对我国武陵源等5处列入了世界自然与文化双遗产或自然遗产名录单位进行了实地检查后，向中国政府提交了考察报告，引起了我国业界对武陵源问题的高度重视而开始编制整改性规划的。实施武陵源的整改性规划，标志着武陵源开始走上一条生态修复的道路，为此而付出的代价是沉重的。目前武陵源的整改规划正在实施中，保护生态环境与旅游资源是可持续旅游规划的唯一选择。
3、缺少对重点项目开展投入产出的综合论证
有关部门编制了《××温泉的旅游总体规划方案》，开发其丰富的温泉资源。该温泉水温一般为91.5℃，最高98℃，天然流量3587大卡／S，含有多种矿物元素，规划文本中提出了要对地热资源进行梯级利用，这无疑是对的并设计了二个项目：一是在夏秋季利用热能发电，二是利用热水设计喷泉造景。由于技术上可行不等于是经济上合理。温泉发电，在现阶段因其装机小，只300KW，加上水温关系而必须要采用减压扩容工艺，故该温泉发电的度电成本肯定要高于市场价，加上该温泉已经在大电网的覆盖下，温泉发电不可能获得上网售电的经济效益，因而非被电力市场淘汰不可，因此温泉发电项目是不经济，也是不可行的。再一个项目是利用温泉设计喷泉景观，这在技术上肯定也是可行的，但不难推测，在夏季高温天，喷热泉会使周围的小气候环境热上加热，湿闷难捱；而到秋冬季的喷泉，又会朦胧一片，不见泉景，而且温泉中散发出什么样的对人体有害的化学元素也未做测试研究和综合论证，所以该项目也是不可行的。旅游区的开发规划要以能提供一个舒适和优质的人居环境为重要原则。还有一个案例是《××湖旅游总体规划》，该湖原是洞庭湖的湖叉，水面203ha，大面积生长着珍贵的野生荷花，享有“千亩荷花荡”的美誉，还有成群的珍稀水禽景观。但该湖中心有一片面积不大的水域无荷花覆盖，论湖水并不深，完全适宜荷花的生长；论水底也是淤泥质，但就是不长荷花，农民试验将其种荷，结果无效。于是该在规划的设计中提出了用案土填此水面，形成一个湖心岛，岛上建亭，名知春亭。笔者认为，从园林美学的角度是合理的，能起到增加景观和分割空间的作用；但从旅游生态学的角度就欠合理，因为此处湿地环境和其他地方一样，为什么不长荷花？这就是生态，其生态原因对旅游者的吸引力要比填土建亭要大，而且在野生荷花湖做为湿地资源，不应轻易动用填土工程，因此经论证后应取的方案是后者而不应是前者。
4、缺少对民俗和民族的传统文化旅游资源的开发设想
本文举《×××侗文化城旅游总体规划》为例，该规划地域是原×××战略物质储备仓库的范围，面积3047亩，现改划给地方政府管理，因该地距城市近，茂林修竹，景观基础好，又处在我国侗文化分布区的地理范围。地方政府委托规划单位设计一处侗文化主题园，设计者在侗文化城的总体规划中，将侗寨最突出的标志性建筑——鼓楼布局在该区的山顶上，以便能成为吸引远处游客的景物，但这样布局违背了侗民俗布局鼓楼的一般规律，因为鼓楼是侗家击鼓议事的地方，都是布局在侗寨的中央，因此规划的方案要进行重大调整。
三、旅游规划问题的原因分析
进一步从深层次上研究我国旅游规划产生上述问题的主要原因，对当今旅游开发是完全必要的。具体原因如下：
1、我国旅游规划的时间不长，积累的经验不多，处在一个欠成熟的阶段 我国旅游规划最早是从80年代初开始的，即便是在今天的很多地区也还是第一次从事编制旅游规划的工作，加上管理和经验上的原因，使我们难以对旅游规划存在的问题能主动自觉地进行总结，以至在规划中常见到的问题，又总见多次重复发生。如所定的发展目标和投入规模总是偏离得非常大；对生态环境和旅游资源的破坏性开发和开发性的破坏也总是解决不了；等等。
2、资源环境复杂 我国旅游资源极丰，地域环境差异极大，旅游规划要评价的资源类型之多和所需挖掘资源文化内涵之深，是其他行业规划远不能比及的。一般行业规划中所涉及的资源多为本部门所属或有统计部门的统计，而旅游规划涉足的资源则是跨行业、跨部门和以交叉状态存在的，客观上增加了旅游规划编制的难度。比方说洞庭湖湿地自然保护区的旅游规划就和长城的旅游规划，和旅游城市等的规划，无论在资源的识别上，还是评价的指标、开发利用的方面，其规划大相径庭。
3、市场的不确定因素多 对未来旅游市场规律的探知是编制旅游规划的基础，也是旅游项目设计的重要依据。然而旅游市场极易受到外界因素的影响而具有敏感性和易变性，使规划的不可预计因素非常多，特别是旅游投资的市场风险常常难以料定，市场营销和媒体炒作情况对市场潜力的开发影响不小。规划时所需的客源市场统计资料，在统计部门一般都严重缺乏，或统计得很不准确。
4、规划专家的自身素质所限 旅游规划是多学科的综合成果，没有一个专业能包打旅游规划的天下。由于受专业面的限制，一个专家能做好某项自然景区的规划，不见得能做好某人文景区的规划；同一类型景区，能做得好甲地规划的，但不见得能做得好乙地的规划；能做好区域发展规划的，不见得能做得好小区的建设规划。问题是一些专家，不管自己的精力能否胜任，总是以多揽规划项目为荣，受时间和精力的限制就难有深入细致的调研，匆匆走马观花后就回来写报告，缺少艰苦深入的调研就支撑不起高水平的规划成果。
5、体制不顺 旅游规划主要是供领导使用的。计划经济时期养成的长官意志决定规划命运的遗风至今仍有很大的影响。一般说来，发展规划容易被领导束之高阁，而小区建设规划容易受开发商的左右。还有的单位做规划是出于对上级的应付，或单纯地为显政绩，或为了盲目地为争资金、争项目才编制规划的。是“要我做规划，还没有形成我要做规划”。因而使规划的声誉至少在计划经济时期是不高的。
四、主要的经验与教训
1、我国西部大开发，要从武陵源等地的旅游规划中吸取教训，实施可持续旅游战略，树立遗产资源与生态环境的保护意识 当前我国实施西部大开发战略，旅游业是西部大开发重要的前期产业。由于西部旅游生态环境脆弱，在编制旅游新区开发规划时，要特别注意吸取武陵源走过弯路的教训。武陵源的问题：一是景区内城市化现象严重，二是生物的多样性减退。旅游开发不能等到生态遭到破坏，遗产资源出现消失时，由外国专家亮了黄牌后才来制定挽救与保护的规划与措施。若科学意识在前，目前武陵源数亿元的搬迁费用是可以不花的。但也不要误认为凡我国西部大开发中的旅游资源开发必然会对自然生态环境发生冲击。旅游规划的重要性在于能设计出两全齐美的方案，既能保护好生态环境与旅游资源，又能取得旅游开发最佳的经济效益和社会效益。武陵源作为世界顶极性自然遗产资源能做到的，其他的旅游资源地开发也应该能做得到。
2、加强旅游规划理论的构建，建立旅游规划的科学分类体系 我国的旅游规划发展至今，旅游规划市场在趋向完善。为了指导旅游业的进一步发展，从总结包括武陵源和请世界旅游组织专家来华做规划在内的经验教训入手，系统构建旅游规划的有关理论。首先应总结国内外旅游规划的各家流派，将他提升到理论指导实践的高度进行归纳。因为编制旅游规划的规范出台，必须要有坚实的理论支撑，旅游规划要不断地进步，就要依靠理论的不断的深化，所以对旅游规划理论的研究，不能停留在工匠的层面上。本文建议将“开发性规划、修编性规划、整改性规划”等的概念与要求阐述在旅游规划规范的条例中。第三个规划的要求是不同的：“开发性规划”是旅游区的第一次规划；“修编性规划”具体的编制时间要因时、因地制宜，一般是5年左右；“整改性规划”不定时间，主要是旅游区的建设发生了严重的偏差，或发现并经专家论证后确定需要对前一规划方案进行否定，就应立即开展编制整改性规划。伴随出台的旅游规范，还应将一批多见的旅游区类型，如山岳观光区、水库度假区、农家乐区、古迹观光区等的旅游规划细则进行完善，各荐其范本。
3、开展和完善旅游规划的跟踪研究和后续服务 要改变现阶段规划编制者重评审、轻实施的不正确态度，鼓励规划的编制者将自己的成果直接转化成旅游生产力，并为此要树立高度的关切感、责任感和相应的制度。今后规划项目的结题，专家评审只是一个阶段性的总结，更要重视和依据规划的实施情况来评价规划的业绩。评审专家也要为自己的评审意见承担起历史的责任，要经得起历史的检验。当然也有业主对规划感到满意，不用评审而直接实施的，在这种情况下规划的后续服务就更加重要。要鼓励对规划成果进行跟踪研究，若发现旅游规划未能实施，就要研究是编制方的原因？还是实施方的原因？或是大环境发生了不可预见的变化？这项工作应由旅游主管部门定出制度，组织和会同专家，特别是业主单位组进行跟踪。
4、尽快提高旅游规划人员的专业编制水平国家旅游局推出《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》，将促进旅游规划的编制和评审由全民型转向专家型。有人形容目前的旅游规划处在春秋战国时期，似乎什么人都可以做旅游规划，什么人都可以评审旅游规划。随着旅游规划设计单位资质证书制的实施，旅游规划的无序现象将会终结，但旅游规划设计单位资质证书是有专业水平为条件的。为提高旅游规划编制的科学性、指导性、可操作性，需要加强对规划编制人员的培训与考核，尽快提高他们的水平。要在省市区成立由专家、领导和景区经营业主组成的旅游学会，利用学会拥有人才密集和知识荟萃的优势，可协助旅游职能部门开展旅游规划学术研究和技术监督方面的工作，如请世界一流的旅游规划专家进来讲学；不要总以能请到外国专家做规划为荣，也要鼓励和组织中国专家外出给外国人做旅游规划。结合规划评审会，开展规划成果开展学术性讨论；给优秀的规划成果评奖等，以促进旅游规划质量的不断提高。
5、加强旅游规划的法制建设 在各级领导干部中要强化旅游规划的法制意识。从规划的编制到实施，都应纳入法制管理的范畴。对重要的旅游规划项目，要坚持人大通过和立法实施的制度，坚持不编制旅游规划和旅游规划评审不合格不予立项开发。在深入调研的基础上，出台国家或行业的旅游规划细则。由于旅游建设规划的技术标准、技术规范与建设部门等相关行业存在不少的重叠和交叉，连同相关的法律、法规，如土地管理法、环境保护法、文物保护法、森林法、城市规划法以及风景名胜区管理暂行条例等，建议收集后出版成旅游规划法规文件总汇的工具书，供旅游规划工作者学习和使用。对农家乐、湿地等旅游区，要注意推出相应的编制规范。
6、建立合乎中国旅游规范的旅游规划指标体系 在旅游规划中要进一步完善规划的预测指标体系，要改变总是以接待游客的增长人数和旅游收入的增长金额为传统的规划指标的习惯，建议将生态环境的监测指标（水体、大气质量等）和视觉美的预期指标列入到总的指标体系中。用量化的形式表示旅游经济增长的同时，还要把生态环境向好的方向发展的规划指标纳入到总的规划指标体系中，规划的目标是单一经济的，规划实施起来就做不到规划期目标的经济、社会、生态环境之综合效益的统一。要建立旅游市场统计资料库，对资源如何进行调研，对市场如何进行细分，如何编制营销规划等，都要出台有可操作性的指标与手册。